林立

摘要：本文通過分析廣州市二次供水管理現(xiàn)狀及存在問題，分析了國內(nèi)幾種二次供水設施管理模式的優(yōu)劣，借鑒國內(nèi)大中型城市二次供水設施管理經(jīng)驗，提出廣州市二次供水設施的管理對策。

關(guān)鍵詞：二次供水 管理模式 對策

隨著城市的建設發(fā)展，高層建筑日益增多，常壓供水不能滿足高層建筑用戶的用水需要，二次加壓供水所占的比例不斷上升，由此引發(fā)的供水矛盾及產(chǎn)生的管理問題也逐步增多。廣州市作為具有百年供水歷史的城市，近年來隨著城市規(guī)模的不斷擴大，以及亞運所帶來的發(fā)展契機，供水規(guī)模也在不斷擴大，西江引水工程通水后，廣州市中心城區(qū)的水質(zhì)得到進一步的改善，廣州市自來水公司自2006年以來承擔了二次供水水池的清洗和小區(qū)計量系統(tǒng)改造，實現(xiàn)抄表到戶，供水服務水平進一步提升。但由于廣州市二次供水設施數(shù)量多，分布廣，運行狀況相差很大，急需進一步的規(guī)范，使廣大居民能享受優(yōu)質(zhì)的供水服務。

一、 廣州市居民二次供水管理現(xiàn)狀

目前廣州市居民用水性質(zhì)樓宇約15.6萬棟，其中9層以下的71736座，9層以上的83870座，居民戶數(shù)達173萬戶，約三分之二的居民使用二次供水。

（一） 二次供水管理模式多樣化

目前對二次供水設施管理政府未出臺可操作性的法規(guī)，二次供水設施在實際操作上存在著三種模式：一是由業(yè)主委托物業(yè)管理公司進行管理維護；而是未引入物業(yè)管理公司的樓宇由業(yè)主自行管理或由原產(chǎn)權(quán)單位進行管理；三是相當一部分樓宇由于種種原因處于無人管理狀況。以上情況表明，廣州市的二次供水管理仍處于業(yè)主自管或委托物業(yè)管理公司管理的階段，供水企業(yè)并未主動介入到居民二次供水管理中。

（二） 由供水企業(yè)承接二次供水水池清洗等工作

2006年廣州市水價調(diào)整以后，廣州市自來水公司對全市3.4萬個居民二次供水水池的清洗保潔工作進行了接管，所發(fā)生的保潔費、工料費、水質(zhì)檢測費、耗水費，按物價部門規(guī)定，由供水企業(yè)負責，納入供水成本。此舉結(jié)束了以前二次供水水池清洗管理各自為政、水質(zhì)難以保障的混亂局面，使得廣州市二次供水清洗保潔工作趨向?qū)I(yè)化、規(guī)范化，確保了二次供水水質(zhì)。

（三）統(tǒng)一完成了居民生活用水計量系統(tǒng)改造工作。

廣州市自來水公司按照市政府要求，從2006年起實施城市居民生活用水計量系統(tǒng)改造工程。截至2010年年底，廣州市自來水公司已實施了117.22萬戶城市居民用戶計量系統(tǒng)改造（俗稱“一戶一表”改造）工程。

實施計量系統(tǒng)改造是實現(xiàn)居民生活用水抄表到戶、終端收費的基礎。在改造過程中，自來水公司為用戶免費更換由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門強檢后符合國家標準計量要求的水表，部分建設年代長的舊樓宇還一并進行了必要的改移立管工程，改造后用戶水表納入國家對水表規(guī)范管理的范疇，保證了計量更加準確。計量系統(tǒng)改造后，居民終端用水戶真正成為了自來水公司在冊管理用戶。

（四）法律法規(guī)的矛盾使二次供水設施維護陷入困境。

1、根據(jù)《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)，二次供水設施屬業(yè)主共用財產(chǎn)，其維護管理責任應該是業(yè)主或業(yè)主委托的物業(yè)管理公司?！段餀?quán)法》第六章第七十二條規(guī)定：業(yè)主對建筑物專有部分以外的共有部分，享有權(quán)利，承擔義務；不得以放棄權(quán)利不履行義務。第七十三條也規(guī)定：建筑區(qū)劃內(nèi)的其它公共場所、公用設施和物業(yè)服務用房，屬于業(yè)主共有。再則，根據(jù)《廣州市城市供水用水條例》第二章第十九條規(guī)定：自建供水設施、用戶共用用水設施未交由供水企業(yè)進行維護的，由用戶負責設施維護，確保設施正常運行。以上規(guī)定表明，建筑物紅線范圍內(nèi)的供水設施產(chǎn)權(quán)屬于全體用水戶所有，無論是否進行了計量系統(tǒng)改造或是抄表到戶，物權(quán)并沒有發(fā)生變化，產(chǎn)權(quán)所有人都應當對其設施進行必要的維護和管理、保證用水正常。

2、業(yè)主根據(jù)《物業(yè)管理條例》認為供水企業(yè)必須負責二次供水設施的維護?！段飿I(yè)管理條例》規(guī)定：“供水、供電、供氣等單位，應當依法承擔物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設備維修，養(yǎng)護的責任”。條文中的“依法”究竟是依哪個法，沒有說明。但業(yè)主認為依據(jù)該條文，供水企業(yè)應承擔二次供水設施的維護責任。

3、實際操作中業(yè)主常常拒絕承擔二次供水設施的維護責任。由于實施了計量系統(tǒng)改造、抄表到戶，而且承擔了二次供水水池的清洗工作，業(yè)主用戶誤認為供水企業(yè)已全面接管二次供水設施。另外，由于實施了抄表到戶，用戶不承擔小區(qū)或樓宇內(nèi)的水損，如出現(xiàn)二次供水設施損壞需要維修，只要是不影響其用水，居民往往不維修，甚至投訴自來水公司不及時維修，導致管道滲漏及水資源的浪費。供水企業(yè)面對以上情況，往往通過居委會或者小區(qū)業(yè)主委員會，向業(yè)主宣傳相關(guān)法律法規(guī)，澄清認識，讓業(yè)主集資維修二次供水設施，自來水公司提供技術(shù)支持。但實際運作中，許多小區(qū)、特別是對于無小區(qū)管理的單體樓，常常難以集資到位，自來水公司迫于媒體或上級壓力只能墊資維修，并將相關(guān)費用列支公司的專門賬戶，保留向業(yè)主用戶追索的權(quán)利。

二、 廣州市中心城區(qū)二次供水管理存在問題

目前，廣州二次供水設施管理主體比較多，管理較為混亂，問題也較多，主要有：

1、二次供水設施陳舊

目前，廣州市超過90%的二次供水設施使用年限在12年以上，其中7%的二次供水設施在1980年以前投入使用，許多設施已過更新改造年限。由于建筑年代較久、材料老化、材質(zhì)標準較低、破損嚴重等原因，出現(xiàn)二次供水管道銹蝕堵塞、水池滲漏、水泵停運、閥門失靈等現(xiàn)象，對居民生活用水水質(zhì)的保障產(chǎn)生不良影響。

2、設計施工不規(guī)范

二次供水設施的設置應符合《二次供水設施衛(wèi)生規(guī)范》的要求，一些單位的二次供水設施由于設計審查和竣工驗收時的疏忽，留下維護的隱患。早期建成的建筑其二次供水設施在加壓方式、水箱設計、管道布設、材質(zhì)選型方面均存在一定缺陷。在對容易產(chǎn)生缺水、缺壓投訴的樓宇進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，近26%的樓宇應加建水泵，但僅靠天面水箱供水；少數(shù)開發(fā)商不按設計進行施工；部分設施存在出入孔不規(guī)范、離污染源較近、設計存水量不合理等水質(zhì)安全隱患。

3、戶內(nèi)管道的材質(zhì)落后

目前廣州市新建住宅的戶內(nèi)管網(wǎng)以UPVC 管、鋁塑復合管、PE、PP-R 等塑料管材為主，只要保證施工質(zhì)量，對飲用凈水的水質(zhì)基本上沒有大的影響。但是還有相當數(shù)量的舊住宅區(qū)戶內(nèi)管網(wǎng)是采用鍍鋅鋼管為主，由于鍍鋅鋼管容易腐蝕、結(jié)垢，對水質(zhì)影響較大，需要逐步進行改造。

4、維護更新資金籌措困難導致維修不及時

居民二次供水設施日常維護費用缺乏政府明確指引，特別是對于未引入物業(yè)管理服務的居民樓宇，經(jīng)常因各方存在意見不統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)不清晰等種種原因，造成二次供水設施日常維護及大修改造的資金籌措非常困難，致使該部分居民樓宇出現(xiàn)的二次供水設施問題難以解決從而使二次供水設施的維護和更換不及時。

5、相關(guān)法規(guī)缺乏配套的細則

廣州市自2008年1月頒布實施《廣州市城市供水用水條例》以來，于2009年1月頒布實施《廣州市二次供水管理辦法》，以上均明確了二次供水水池的清洗保潔責任及維護更新改造責任。《廣州市城市供水用水條例》規(guī)定，自建供水設施、用戶共用用水設施可以交由供水企業(yè)進行維護。具體辦法由市城市供水行政主管部門會同有關(guān)行政管理部門制定并予以公布。自建供水設施、用戶共用用水設施已交由供水企業(yè)進行維護的，供水企業(yè)應當確保設施正常運行，用戶應當予以配合。自建供水設施、用戶共用用水設施未交由供水企業(yè)進行維護的，除二次供水設施的清洗、消毒外，由用戶負責設施維護，確保設施正常運行。以上均明確了二次供水設施的維護責任，但由于移交辦法遲遲未能出臺，特別是收費標準如何確定一直缺乏依據(jù)，導致移交工作難以進行。

6、二次供水設施的安全存在隱患

廣州市自來水公司只負責二次供水水池的清洗工作，其余二次供水設施的維護管理責任仍然由業(yè)主承擔，但實際中，由于相當一部分的住宅由于沒有物業(yè)管理公司進行管理，業(yè)主本身的管理不到位，或根本無人管理，導致二次供水設施存在較大的安全隱患。例如水池的管理，許多住宅的水池都沒有進行必要的巡查，也沒有設置監(jiān)控措施，進入天面水池并非難事，如出現(xiàn)別有用心的人員進行破壞，后果不堪設想。廣州市自來水公司經(jīng)過奧運和亞運的安保措施，嚴格對天面水池的管理，如池面加蓋并上鎖，貼上封條等，但由于水池數(shù)量多，分布廣，業(yè)主缺乏責任意識，這都給二次供水設施的安全埋下隱患。

三、 國內(nèi)二次供水設施管理模式

目前，許多城市均意識到二次供水管理的重要性，并進行了城市二次供水管理模式的實踐和探索，出現(xiàn)了一系列不同類型的二次供水管理模式。

（一） 業(yè)主自建自管模式

通常由開發(fā)商或單位代建，管理維護交給物業(yè)管理公司或業(yè)主自行負責，實行總表計量，由業(yè)主自行分攤水耗的費用。這種模式在實際管理中存在以下問題：

1、 由于建管分離，建設單位和管理者分別是不同的利益主體，建設單位為了追求利益最大化，在二次供水設施建設和材料的選擇上低質(zhì)化，為日后二次供水設施的正常運行管理埋下隱患。

2、 沒有明確的管理責任主體。由于物業(yè)公司和業(yè)主均不具備水質(zhì)管理和供水設施管理的專業(yè)知識，出現(xiàn)水問題很難區(qū)分是物業(yè)公司的責任還是供水企業(yè)的責任，低效管理造成的不良后果只能由業(yè)主來承擔。

3、 沒有實行抄表計量到戶，水量分攤不透明。

（二） 業(yè)主和供水企業(yè)聯(lián)合管理模式

該模式的做法是：界定業(yè)主和供水企業(yè)在二次供水管理上的責任，至于具體的劃分，不同城市有不同的做法。上海自2010年以來，積極推進二次供水管理模式改革，采取了“公共供水企業(yè)管理與業(yè)主自管相結(jié)合的模式”。除加壓產(chǎn)生的電費由業(yè)主分攤以及立管和入戶管道的維護由業(yè)主負責外（電費和入樓后的管道維護費用與物業(yè)費合并計收），其他二次供水設備均交由供水企業(yè)統(tǒng)一管理維護并承擔運行費用，實行計量到戶，同城同價。但也有些城市二次加壓泵房由業(yè)主負責管理并承擔相應的維護管理責任，供水企業(yè)負責管理從市政管網(wǎng)至終端用戶除二次加壓泵房外的管道及管道上的水表、管件的檢測、維護保養(yǎng)和更換等。

該模式實現(xiàn)了計量到戶及水價供應上的同城同價，明確劃分了供水企業(yè)和產(chǎn)權(quán)單位的責任，但也存在以下問題：

1、 對二次供水設施管理責任的劃分與《物權(quán)法》和《城市供水管理條例》的相關(guān)規(guī)定矛盾。按以上規(guī)定，二次供水設施為小區(qū)附屬設施，所有權(quán)歸屬業(yè)主，與此所有權(quán)相對應的管理維護責任也應歸屬業(yè)主。

2、 二次供水用戶仍要分攤相應的維護費用，同時存在分攤透明度的問題。

3、 該模式應加強對業(yè)主進行專業(yè)培訓，提高其關(guān)管理水平，督促其加強對二次供水設施進行定期維護及設備更換等。

（三） 供水企業(yè)統(tǒng)一管理、納入水價管理模式

實際操作中，要求二次供水建設單位提出建設二次供水設施申請，并提供建設資金，供水企業(yè)負責承建二次供水設施。通水后的二次供水設施運行維護費用，包括電費、維護費、更新改造費、清洗消毒費、水質(zhì)檢驗費、人工費等，通過向政府申請調(diào)整全市水價的方式解決。水價未調(diào)整前，按規(guī)定移交給供水企業(yè)的二次供水設施，由供水企業(yè)暫按現(xiàn)行規(guī)定，向居民收取二次供水設施運行維護費，調(diào)整水價時，二次供水設施運行維護費將統(tǒng)一計入城市供水總成本。

無可否認，該模式是解決二次供水問題的比較理想的模式。但在實際操作中也存在著以下的問題：

1、法律法規(guī)的矛盾。按照《物權(quán)法》規(guī)定，二次供水設施為小區(qū)附屬設施，所有權(quán)歸屬業(yè)主，與此所有權(quán)相應的管理維護之法律責任也應當歸屬業(yè)主。若產(chǎn)權(quán)不歸屬公共供水企業(yè)，企業(yè)則無管理維護之責，同時企業(yè)也無法獲得更新維護二次供水設施的后續(xù)資金；若政府確認產(chǎn)權(quán)歸屬公共供水企業(yè)，則存在法律法規(guī)的障礙。

2、面臨巨大的資金投入。將二次供水設施統(tǒng)一交供水企業(yè)管理，首先需要對現(xiàn)有的二次供水設施進行改造，實行抄表到戶，需要巨大的資金投入。重慶市曾測算，主城用戶一戶一表改造共計需要資金約9.5億元。沈陽于1999年投入了1.9億元開始進行二次供水設施的全面改造，仍存在很大的資金缺口。

3、增加供水企業(yè)的成本。二次供水設施改造形成的資產(chǎn)如全部劃歸公共供水企業(yè)，則可以解決今后設備設施更新資金的問題，但會帶來城市公共供水固定資產(chǎn)折舊成本的增加。另外，二次供水設施運行管理費用（包括電費、日常維護產(chǎn)生的人工費、材料費等）將由供水企業(yè)承擔，也客觀上增加了供水企業(yè)的成本。

（四）專業(yè)化管理模式

該模式是由政府設立市場準入制度，采用建管合一、專業(yè)化統(tǒng)一經(jīng)營管理、適度的市場競爭模式。這種管理模式，其方法是由政府確立二次供水市場準入機制，通過制定標準確保專業(yè)化的供水管理企業(yè)進入二次供水服務市場，由二次供水管理企業(yè)與開發(fā)商和業(yè)主分別簽定委托協(xié)議（開發(fā)商委托建設、用戶委托管理），承擔起由前期設施建設到后期維護管理設備更新的一條龍服務，實現(xiàn)建管合一，雙方的權(quán)利和義務通過委托協(xié)議加以明確。

該模式的實施需以下配套措施：

1、當?shù)氐墓┧鞴懿块T需要制定二次供水設施移交二次供水管理企業(yè)的具體操作辦法，包括移交的二次供水設施需要達到的標準及相應的資料，移交需要辦理的手續(xù)等；

2、當?shù)氐奈飪r部門需要制定二次供水設施維護管理的收費標準及資金來源，制定清晰的收費指引，作為二次供水管理企業(yè)收費的依據(jù)。

四、 廣州市二次供水管理對策

（一） 加強二次供水設施建設和管理的組織領導

建議成立以政府分管領導為組長，水務、城建、財政、衛(wèi)生、物價等部門為成員單位的城市二次供水建設和管理工作領導小組，明確相關(guān)部門和單位的任務、職責，負責推進和解決城市二次供水建設和管理中的重大問題。

（二） 加快相關(guān)配套法律法規(guī)的制訂

1、修訂原《廣州市二次供水管理辦法》。由于該《辦法》的有效期限將到，建議政府主管部門根據(jù)近年來二次供水設施管理實際中碰到的問題，有針對性地進行修改，特別是對于二次供水設施的移交管理問題，必須進行重點的探討，達成共識。使二次供水設施的維護管理有據(jù)可依，而不是籠統(tǒng)的界定責任，這些都需要政府供水主管部門與物價局、國土房管局等進行認真研究，聽取各方面的意見，總結(jié)這幾年實踐中的經(jīng)驗教訓，使相關(guān)的規(guī)定能夠真正順利付諸實施。

2、制定《廣州市供水用水條例》的配套法規(guī)?！稄V州市用戶供水設施移交維護管理辦法》、《廣州市用戶共用用水設施與公共供水設施連接協(xié)議》經(jīng)過政府供水主管部門多年的起草、征求意見，已基本成熟，建議加快以上配套法規(guī)的出臺。

（三） 新建住宅二次供水設施的建設及維護

新建住宅二次供水設施的建設、管理維護及運行費用按建筑物的高低分類，由開發(fā)商按建筑面積一次性支付給城市供水企業(yè)，并計入房屋開發(fā)成本。若干年（如10年）后，其管理維護和運行費用再計入城市水價成本。

（四） 已有住宅二次供水設施的維護

建議借鑒國內(nèi)比較成功的專業(yè)化公司運營模式，對于已經(jīng)供水且供水設施并不符合技術(shù)規(guī)范的小區(qū)，建議由采用市政府、區(qū)政府兩級財政支持，業(yè)主集資一部分，交由供水企業(yè)專項用于以上小區(qū)用戶的二次供水設施改造，每年按一定比例穩(wěn)步推進。改造后按照二次供水設施移交辦法的相關(guān)規(guī)定，由業(yè)主與供水企業(yè)簽訂委托協(xié)議，明確移交的設備設施及維護標準，納入供水企業(yè)的管理中。對未完成二次供水設施改造的小區(qū)，其維護責任仍由業(yè)主承擔，供水企業(yè)可提供技術(shù)支持。

目前各地政府均意識到二次供水管理的重要性，紛紛出臺相關(guān)二次供水管理細則也在實踐中不斷摸索，廣州市作為國內(nèi)特大城市，應借鑒國內(nèi)其他城市的有益經(jīng)驗，加快二次供水管理相關(guān)法規(guī)的出臺，逐步推進二次供水設施的改造及完善，使廣大市民享受到優(yōu)質(zhì)的供水服務。

參考文獻

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