陳征　鄧洋

摘要：在闡述公眾參與城市規(guī)劃的相關理論和研究動態(tài)的基礎上，分析目前城市型風景名勝區(qū)規(guī)劃編制中公眾參與的必要性和主要障礙，提出適于風景名勝區(qū)規(guī)劃編制的公眾全過程參與機制的思路，并對公眾參與事項、參與主體、相關組織、參與方式等方面進行了詳細闡述，可作為政府部門決策和公眾參與實踐的參考。

關鍵詞：城市型風景名勝區(qū)；規(guī)劃編制；公眾全過程參與；機制

中圖分類號：TU984

文獻標識碼：A

文章編號：1008-0422（2013）05-0104-02

1 公眾參與城市規(guī)劃的理論基礎和研究動態(tài)

1.1公眾參與的理論基礎

1969年Amstein建立的市民參與階梯理論（《A Ladder of Citizen Particiloation》）為衡量規(guī)劃過程中公眾參與成功與否提供了基準，明確了公眾參與應該是一個從無權利參與逐漸向權利參與轉變提升的過程。該理論根據規(guī)劃決策權力大小，將公眾參與分成3個層次（沒有參與、象征性的參與、市民權利）和8個階段，并明確無參與和權利參與之間的不同特征（圖1）。

2001年，Symith在“參與階梯”理論的基礎上提出了公眾參與的電子階梯理論（E-Participation Ladder），即將現代信息技術納入到公眾參與規(guī)劃過程的技術手段中，借助網絡平臺進行討論、調查、決策等工作，這種方式提高了信息收集和交流的效率、節(jié)約了時間等成本花費，擴大了信息收集面，增強了公眾參與的積極性。

1.2國內外相關研究動態(tài)

在西方國家，美國的規(guī)劃學者在認識到城市規(guī)劃的特殊政治屬性后，最先開始對城市規(guī)劃中公眾參與研究的探討，20世紀60年代，Arnstein提出的參與階梯理論（“A Ladder of Citizen Participation”），并指出公眾參與是公眾的一種權力，通過參與將權力再分配，把那些被排除在現有政治和經濟政策決策以外的無權民眾囊括進社會中來，這一理論在城市規(guī)劃界影響深遠。Davidoff和Refiner發(fā)表的《規(guī)劃的選擇理論》（A Choice Theory of Planning）中，認為城市規(guī)劃的整個過程都應該充滿著選擇，任何選擇的做出都是以一定的價值判斷為基礎的，從多元主義出發(fā)來建構城市規(guī)劃中的公眾參與的理論基礎。20世紀70年代，Jorden與Hentrich提出“盡早和持續(xù)參與”建議引起了較大的社會影響，并被納入1973年的俄勒岡規(guī)劃立法的規(guī)劃授權法案，此后公民不僅可以對規(guī)劃草案發(fā)表意見，還能影響方案制定及后期公示。

在中國，相關研究始于20世紀80年代初，發(fā)展于90年代后期，興盛于2000年，2005年后逐步成為學界討論的熱點和重點。代表性的研究如：香港大學的郭彥弘（1981）較早引入“公眾參與城市規(guī)劃”的概念，詳細介紹了國外規(guī)劃程序中的公眾參與，還結合中國國情指出在城市規(guī)劃中應把征求群眾意見作為規(guī)劃工作的重要步驟和程序，強調“規(guī)劃的目的在于滿足群眾的需要”。同濟大學劉奇志（1990）對公眾參與的積極意義進行了詳細的概括，強調了公眾參與對規(guī)劃工作的重要作用。上海交通大學陳振宇（2009）從法律的角度詳細分析了公眾參與程序的現狀、歷史演進、價值研究、運行機制，并從司法的角度提出了保障規(guī)劃中公眾參與程序的有關意見。

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城市型風景區(qū)規(guī)劃編制中公眾參與的必要性及障礙

2.1公眾參與的必要性分析

2.1.1城市型風景區(qū)的特點

隨著國家和地方各項制度條例的建立和完善，我國各級風景區(qū)的保護事業(yè)蓬勃發(fā)展。目前，中國三級風景名勝區(qū)數量已超過600個，總面積占全國國土面積的1%以上。其中，城市型風景名勝區(qū)由于與城市毗連或與城市空間交錯，交通便捷、受城市異化作用較大，社會形態(tài)和自然景觀兼具城鄉(xiāng)特征。在中國快速城市化發(fā)展的大背景下，城市型風景名勝區(qū)因其區(qū)位特殊，首當其沖地面臨城市化和市場經濟力量的侵襲。

景中村是城市型風景名勝區(qū)比較常見的社會組織形式，它的存在對景區(qū)建設和保護事業(yè)而言既有積極的影響又有消極的影響。景中村若能結合地方特色和游客需要發(fā)展娛樂、餐飲等行業(yè)，村民可充分發(fā)揮主觀能動性，創(chuàng)造豐富的旅游活動，凸顯所在景區(qū)資源的差異性，由此吸引更多游客，創(chuàng)造更多經濟效益；若忽視對資源的可持續(xù)利用也可以將景區(qū)發(fā)展推入惡性的循環(huán)。世界旅游組織也倡導將居民作為旅游業(yè)發(fā)展的關懷對象，把居民參與當做旅游發(fā)展過程中的重要內容，因此地方發(fā)展旅游業(yè)還要充分考慮到原住居民的利益需求，通過建立合作關系以實現旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展v-。

2.1.2景區(qū)建設中的問題與矛盾分析

我國風景名勝區(qū)保護管理的主要責任目前由代表公眾利益的地方人民政府承擔，各地人民政府依照自身實際設置了多種類型的具有行政職能的風景名勝區(qū)管理機構，代表其依法行使保護管理職能。許多納入風景名勝區(qū)范圍內的土地、森林、山地等資源的權屬歸農村集體，而風景區(qū)邊緣即城市建成區(qū)的規(guī)劃管理范圍。對于風景名勝區(qū)（尤其是城市型風景區(qū)）而言，在保護管理中不可避免的面臨來自農村集體和城市建成區(qū)兩方面的利益沖突：一方面，部分村民的公共意識較弱，為追求眼前短期的利益，忽略日?；顒訉皡^(qū)資源的消耗及對環(huán)境的污染，村民住宅私搭亂建現象問題也比較普遍；另一方面，伴隨著城市化的進程，城市人口土地間矛盾比較突出，部分景區(qū)周邊單位的用地擴張也不斷蠶食著寶貴的風景區(qū)用地。

因此，風景名勝區(qū)保護管理在依法行政保護景區(qū)資源的基礎上，也不能忽視風景名勝內外的村鎮(zhèn)、居民及相關單位的合理的利益訴求，不能單純地采取禁止或限制的方式來推進風景名勝區(qū)保護和利用工作，而需要引導各利益主體參與到風景名勝區(qū)保護管理工作中來，在景區(qū)規(guī)劃編制中將其合理的利益訴求納入決策范疇，讓他們在保護和利用中受益，進而形成主動保護、積極配合、協(xié)調發(fā)展的良好局面。

2.2公眾參與的主要障礙

目前國內推進公眾參與的障礙主要表現在以下幾方面：

（1）相關制度、法律保障尚不健全。2008年施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國第一步將公眾參與規(guī)劃的程序予以制度化的法律，一定程度上回應了學界與實務界對于公眾參與制度的討論與渴望，并對城市規(guī)劃中的公眾參與程序產生一定影響，但其間仍然存在大量值得深入探討的問題，如公眾參與的對象、范圍、組織、權利、內容、義務等沒有明確規(guī)定，由此導致公眾參與規(guī)劃的可操作性仍然較弱。

（2）政府的相關工作不夠到位。政府應積極借助電子網絡、新聞媒體、報刊等信息渠道對規(guī)劃編制工作進行大力宣傳，讓公眾切實體會到規(guī)劃與自身利益密切相關，進而激發(fā)公眾參與其中的積極性，并為公眾提供便捷的交流平臺，以使公眾的意見和建議能及時得到反饋與收集，科學有效地指導規(guī)劃編制工作。

（3）公眾的專業(yè)素質較欠缺。公眾素質的缺乏也將對其參與規(guī)劃的效率和效果產生重要影響。這一方面政府應為公眾參與提供一定的社會環(huán)境，如借助宣傳手冊、現場展示會、路旁展示牌、電視媒體、網絡信息等手段和渠道，加強對公眾關于規(guī)劃基礎知識的普及。而公眾本身也應自覺的補充相關專業(yè)知識，讓自己積極的融入規(guī)劃編制工作中的相關階段中來。

（4）規(guī)劃設計師缺乏與公眾溝通。我國的城市規(guī)劃設計工作者在從事規(guī)劃方案的編制工作中，普遍缺乏與公眾群體就相關利益進行有效溝通與交流，規(guī)劃實施過程中也缺乏協(xié)調和磋商，脫離實際的設計方案在實際操作中必然會暴露出一些問題，脫離公眾利益需求的規(guī)劃也必將遭遇到公眾的抵制。

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公眾全過程參與風景區(qū)規(guī)劃機制的構建

3.1機制構建的基本思路

所謂的公眾全過程參與景區(qū)規(guī)劃機制，是指在景區(qū)規(guī)劃編制的各階段都融入公眾的參與行為，打破現階段公眾參與規(guī)劃范圍和內容的局限，大幅度提高了公眾在規(guī)劃編制工作中的主動性，以靈活多樣的參與方式充分滿足實際操作過程中的選擇。該機制的有效運行和完善需政府、規(guī)劃師、公眾三大主體的良性互動，方可取得可觀的社會經濟效益。

全過程參與并不意味公眾取代政府、規(guī)劃設計者成為決定規(guī)劃編制工作的主角，全過程參與還應強調是在確定利益相關者基礎上的適當參與，而政府應為公眾參與設定具體的路徑，主要解決以下問題：確定公眾參與的事項，確定公眾參與的主體，建立公眾參與的管理組織，公眾參與方式的選擇，以及公眾參與機制的推力。

3.2確定參與事項

基于現實考慮，公眾參與事項的規(guī)定不僅限于法律條文，實際操作中應實施“盡早和可持續(xù)參與”，但考慮行政因素，又不是規(guī)劃的所有階段和過程都可以實施公眾參與。一般來說，規(guī)劃草案的編制階段公眾可獲得較多的參與機會，尤其是基礎資料的調查和發(fā)展目標的確定過程中，其它階段公眾也可有參與機會，參與事項也有擴充的可能，如規(guī)劃方案的確定階段可組織專家進行審批和公眾投票選擇最終的方案，在規(guī)劃的實施及修改階段，只要公眾的參與能促進規(guī)劃的落實都可以根據需要為公眾提供參與機會。

3.3確定參與主體

城市型風景名勝區(qū)在保護管理中要全面回應各方的利益訴求，就必須動員各方參與到規(guī)劃編制與管理中來，因此要確定公眾參與的主體并且科學分析各自的利益關系，厘清主要利益主體和次要利益主體。相關利益主體分析最初運用于企業(yè)組織和管理戰(zhàn)略當中，但近年來廣泛運用于自然資源管理和保護及旅游規(guī)劃當中。如周年興等（2005）以武陵源風景名勝區(qū)總體規(guī)劃為例，列出了風景區(qū)規(guī)劃所涉及的相關利益主體，并運用相關關系矩陣分析了他們之間利益關系，最后確定了主要的利益主體之間的關系，并以此為依據進行了規(guī)劃和行動決策。

3.4建立公眾參與的管理組織

公眾參與的組織根據其活動與人員的組織緊密程度大致分為固定型、臨時型、松散型三類，固定型的組織機構具有廣泛性和代表性，整體素質高，參與的責任意識較強，且具有一定的專業(yè)素養(yǎng)，對專業(yè)型強的總體規(guī)劃層次較適合。臨時型組織對具體的規(guī)劃項目較適合，一般項目牽涉到公眾的切身利益，可組織這一地區(qū)的居民，成立公眾代表小組，為項目的設計提出構想和思路，并參與到方案的編制、修改和實施過程中未。松散型組織是一種不固定的組織形式，是對前兩種組織形式的補充，實踐中根據情況而定，它的組織結構和人員都不固定，個體特征突出。

考慮風景區(qū)規(guī)劃的特點，臨時型的組織機構一般較適用，組織的人員構成應在相關利益主體分析的基礎進行確定，并依照不同利益主體對景區(qū)規(guī)劃的重要性和影響力不同按比例構成分配人數，以“公眾代表小組”的身份來參與景區(qū)規(guī)劃的編制及管理。

3.5參與方式的選擇

基于現實考慮的公眾參與方式很多，在實際操作過程中應針對不同的參與階段和參與主體選擇合適的方式。

3.5.1不同參與階段：方案初擬階段：可選擇的方式有公眾咨詢委員會、民意調查、街區(qū)規(guī)劃委員會、公眾代表設定、流動機構；方案選擇階段：公眾投票、技術援助、參與設計、公眾討論會、游戲與模擬、依靠媒介進行投票；規(guī)劃實施階段：雇用公眾到社區(qū)的官方機構工作、對公眾進行培訓；規(guī)劃反饋階段：咨詢中心、電話熱線、網絡留言。其中在各階段都可以采用的方式有：問題研討會、情況通報會、鄰里會議、公眾聽證會、公眾通報安排、特別組織機構。

3.5.2不同參與主體：參與主體的身份與能力對參與方式的選擇也有較大影響，不同背景的主體適用的方式不同，有的主體書寫能力強而有的主體口頭表達能力強，應根據主體自身的特點為他安排合適的參與方法。

3.6機制的推力

除了對公眾全過程參與景區(qū)規(guī)劃機制流程的設計外，政府、規(guī)劃編制者、公眾三大角色所構成的互動是機制有效運行的強大推力，只有三者形成一個良性互動的形態(tài)，才能積極配合機制的運行。良性互動形態(tài)是政府、規(guī)劃編制者（含規(guī)劃編制部門、規(guī)劃設計師）、公眾（含利益關系人）三者互相影響的較佳狀態(tài)。

政府方面：保證政府參與規(guī)劃工作的連續(xù)性、明確參與內容和程序、加強與規(guī)劃編制主體的協(xié)調、建立一套各部門積極參與規(guī)劃工作的框架；完善制度建設，最大限度地滿足公眾參與規(guī)劃的權力；加大宣傳力度，多層次、多形式、多媒介地進行宣傳，為市民提供了解規(guī)劃的機會，為市民普及規(guī)劃知識并培養(yǎng)專業(yè)素養(yǎng)。同時還可以邀請市民參加規(guī)劃成果的展示會、論證會、座談會及聽證會，或者讓市民成為城市規(guī)劃編制的監(jiān)督員、使規(guī)劃編制工作更加透明化。

規(guī)劃編制者方面：規(guī)劃設計師應保持自身的專業(yè)性與相對獨立性；規(guī)劃編制部門為主導，充分考慮其它部門的利益，利于規(guī)劃的順利實施，加強規(guī)劃的嚴謹性。明確規(guī)劃編制部門的主導與權威地位，建立各部門參與的行政責任制，在該制度的指導下成立協(xié)調委員會，有效提高辦事效率、及時解決問題。

公眾方面：提升自身專業(yè)素質，自覺延伸參與的過程。按照Amstein提出的“參與階梯理論”，在景區(qū)規(guī)劃及管理過程中，公眾參與的層次要從“沒有參與”或者“象征性的參與”逐步上升到“市民權力”的高度。

4 結語

目前我國對于風景區(qū)規(guī)劃在內的城市管理中，公眾參與基本上還停留在決策已經批準后實施階段的參與，并未實現規(guī)劃全程的參與，在參與方式、參與事項方面還存在諸多不足?；诖?，本文針對城市型風景名勝區(qū)自身的問題與矛盾，以利益相關者分析的視角，提出在風景區(qū)規(guī)劃編制中“公眾全過程參與”的新思路，但在具體運用中相關的配套政策、法規(guī)如何落實還有待進一步研究。相信隨著社會主義法制建設的不斷健全以及公眾參與城市規(guī)劃的意識不斷提高，公眾參與在城市規(guī)劃建設事業(yè)中發(fā)揮更大的作用。