甄春延 李殿剛

今年初，公安部對(duì)僅僅實(shí)施6天的新修訂的《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中關(guān)于“闖黃燈”的嚴(yán)厲處罰條款叫停。其叫?！瓣J黃燈”的舉措符合廣大民意。

關(guān)于公安部的這個(gè)規(guī)定，其最大的特點(diǎn)就是“嚴(yán)厲”，試圖以“嚴(yán)刑峻法”來減少日益嚴(yán)重的交通違法行為，維護(hù)道路交通安全，對(duì)此社會(huì)各方面能夠理解。比如，原來扣2分的闖紅燈行為，現(xiàn)在依據(jù)新的規(guī)定要扣6分。而“闖黃燈”現(xiàn)在也要對(duì)司機(jī)給予6分的處罰。遮擋、污損機(jī)動(dòng)車號(hào)牌的，直接扣滿12分等。然而，新規(guī)定實(shí)施的短短數(shù)日內(nèi)，人們關(guān)注的偏偏不是那些被處罰得非常嚴(yán)厲的闖紅燈或遮擋號(hào)牌等違法行為。最可氣和好笑的是，這個(gè)規(guī)定在公安系統(tǒng)內(nèi)部也有不同意見。報(bào)載，深圳市交管局說：“闖黃燈只教育不罰款”，而公安部則公開說：深圳市交管局的規(guī)定“違法”。報(bào)紙上、網(wǎng)絡(luò)上熱議的話題一概成了“闖黃燈該不該罰”。一方面是，媒體鋪天蓋地地報(bào)道“公安部稱”、“公安部交管局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱”，“闖黃燈應(yīng)當(dāng)罰以及為什么應(yīng)當(dāng)罰”等等；另一方面，微博上、論壇上網(wǎng)民批評(píng)處罰闖黃燈是如何的不科學(xué)、不合理、不近人情等等。然而，在喧囂的討論過程中，很多人似乎都不大關(guān)注一件事，那就是，關(guān)于闖黃燈應(yīng)當(dāng)罰還是不應(yīng)當(dāng)罰，誰說了算？我們看到，無論是媒體的報(bào)道，還是網(wǎng)上的熱議，都是將“公安部稱”或“公安部交管局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱”作為依據(jù)或當(dāng)作批評(píng)的靶子。但問題是，對(duì)于闖黃燈究竟是罰還是不罰，這樣一個(gè)涉及廣大人民群眾切身利益的決定，能夠以“公安部稱”或“公安部交管局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱”作為依據(jù)嗎？筆者以為，對(duì)于立法程序、過程、法律語言，我們都要注意使用規(guī)范性的語句。我們知道，在法律上，如果交警對(duì)闖黃燈者扣分或罰款，則該行為屬于行政處罰行為。而對(duì)于行政處罰的依據(jù)，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第3條明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”第4條第3款又規(guī)定：“對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)?！边@樣看來，闖黃燈究竟當(dāng)罰，還是不當(dāng)罰，既不是“公安部稱”可以決定的，更不是“公安部交管局的有關(guān)負(fù)責(zé)人”說了算，而應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)或者規(guī)章做出明確的規(guī)定。即便闖黃燈真的應(yīng)當(dāng)處罰，在法律、法規(guī)或規(guī)章沒有規(guī)定之前，交警不能也不應(yīng)以“公安部稱”或“公安部交管局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱”為依據(jù)，來做出處罰決定。地方立法有個(gè)原則，即下位法不能夠與上位法相抵觸。筆者認(rèn)為，公安部的這個(gè)規(guī)章與 《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第二十六條規(guī)定有矛盾。法律規(guī)定：交通信號(hào)燈由紅燈、綠燈、黃燈組成。紅燈表示禁止通行，綠燈表示準(zhǔn)許通行，黃燈表示警示。三個(gè)信號(hào)燈各司其職，交管部門將黃燈作用歸于紅燈，不僅技術(shù)上難以做到，且明顯違法，行政部門規(guī)章與法律嚴(yán)重抵觸。巨大的爭(zhēng)議發(fā)生之后，如果公安部改變了態(tài)度，認(rèn)為確實(shí)不應(yīng)當(dāng)處罰或者只是在一定條件下需要處罰，也應(yīng)當(dāng)抓緊時(shí)間做出明確的規(guī)定。同時(shí)，對(duì)已經(jīng)處罰的情形也要有相應(yīng)的解決方案。還有一點(diǎn)，筆者認(rèn)為最關(guān)鍵的是公安部沒有司法解釋權(quán)。因此，它所頒布的規(guī)章相關(guān)內(nèi)容和對(duì)道路交通安全法的解釋是不合法的。

2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定，依法行政的基本要求之一就是“合法行政”?！昂戏ㄐ姓币馕吨?，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；如果沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。我國(guó)有一億多輛機(jī)動(dòng)車、將近兩億人擁有駕照。闖黃燈的行為究竟是罰還是不罰，顯然是一個(gè)涉及廣大人民群眾切身權(quán)益的重要問題。對(duì)如此重要的問題做出決定，難道不應(yīng)當(dāng)慎重嗎？難道不應(yīng)由法律、法規(guī)做出明確的規(guī)定嗎？