人民日報記者

“2013年3月1日：市委組織部相關(guān)處室搞隨機調(diào)研到我鎮(zhèn)；市縣人社局領(lǐng)導檢查指導工作；××公司到鎮(zhèn)里考察合作項目。一下午同時陪三伙人，真挺累！”

這段話摘自山東省一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的工作日志。

在許多人眼里，基層干部官職不大，但手里好歹擁有點權(quán)力，日子肯定過得比普通老百姓滋潤。

記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層干部普遍很辛苦，權(quán)力不大，責任很大，而且很多責任往往是他們所承擔不起的。

檢查頻、考核多，輪番轟炸受不了

基層干部最大的苦處是什么？人民論壇問卷調(diào)查中心組織的調(diào)查中，“檢查考核多”名列第一位，占受調(diào)查者的七成以上。

一周內(nèi)，西南某省的一位鎮(zhèn)長每天都要接待上級的檢查指導。記者統(tǒng)計了一下，3月里該鎮(zhèn)總共接待17撥來自不同“上級部門”的檢查指導。他坦言，這不算多，最忙的是年底春節(jié)前那段時間，基本上天天有檢查，有時候一天好幾撥，苦不堪言。

上級部門下基層調(diào)研、檢查指導工作，是需要的，但得充分考慮到基層的情況，講究效率效果。否則，過多過亂，基層不堪重負?！笆±餀z查完了州里檢查，州里檢查完了縣里檢查，基層只有那么幾個人，很多時候我們準備的是同一份材料，同樣的話幾乎天天要重復?！辟F州省施秉縣城關(guān)鎮(zhèn)河濱社區(qū)黨支部書記尹思碧說，“建議上級部門以后下基層檢查工作，相同主題的可以派個聯(lián)合檢查組，不要搞輪番轟炸?！?/p>

名目繁多的考核，也常常讓基層干部透不過氣來。云南省師宗縣彩云鎮(zhèn)鎮(zhèn)長李炳孝介紹，師宗縣實行捆綁簽訂責任制，各項工作并為一個大責任制，叫作科學發(fā)展觀考核文件，滿分為1000分，出現(xiàn)群體性事件、重大突發(fā)環(huán)境事件等情況扣分可以達到100分至500分，出現(xiàn)一種情況就要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導的獎勵資格。除此之外，他還要另外與縣上單獨簽訂安全生產(chǎn)責任制、烤煙生產(chǎn)責任制、環(huán)保工作責任制、電力聯(lián)合執(zhí)法責任制、招商引資責任制等文件。

考核不合格，獎勵經(jīng)費落空，還要被問責。而且，考核項目中，招商引資、計劃生育、安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)、社會治安綜合治理、黨風廉政建設(shè)等多個項目實行一票否決，一旦出現(xiàn)問題，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要黨政領(lǐng)導、分管領(lǐng)導和責任人的獎勵資格，嚴重的還要面臨行政問責甚至免職處分。

考核是個指揮棒，如果安排不科學，就有可能逼著基層干部為了完成指標而“踩紅線”、搞“政績工程”。河南省委組織部副部長朱是西建議：“有關(guān)部門在制定考核制度和考核指標時，一定要考慮切合基層實際，既要給基層干部壓力，更要讓他們工作有奔頭、有動力。”

責任大、權(quán)力小，兩頭受氣不落好

我國憲法和地方組織法都明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層國家行政機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機關(guān)，并賦予其“執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令”、“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作”等七項職能。但在實踐中，水法、環(huán)保法、森林法、計劃生育條例等一系列行政法規(guī)都把權(quán)力授予縣級以上地方人民政府主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有行政執(zhí)法權(quán)。

責任很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在執(zhí)行中卻沒有相應授權(quán)，在面對具體工作時左右為難——如果嚴格守法，工作將無法開展，寸步難行；如果大刀闊斧地開展工作，就難免會造成越權(quán)或違法。

河南省民權(quán)縣龍?zhí)伶?zhèn)干部高志領(lǐng)舉了個例子：違反計劃生育征收社會撫養(yǎng)費問題，按《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》規(guī)定，應該由縣一級政府的計劃生育行政部門作出征收決定并負責征收。但實際上，縣計生委派到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育服務站的工作人員一般只有三四個人，根本承擔不了全鎮(zhèn)的征收工作。因此，這項工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部負責，而這又是“得罪人”的工作，常常是收不到錢還要被群眾罵，只能求親戚靠朋友，通過人情關(guān)系才能收上來。“現(xiàn)在基層干部其實沒有什么約束手段，如果有人真的一分錢不掏，你又拿他有什么辦法呢？”他說。

不少基層干部反映，上世紀90年代各地撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)之后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然都設(shè)立了“七站八所”，但都陸續(xù)實行垂直管理，干部任免權(quán)和人事調(diào)配權(quán)都在上級主管部門，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本就有限的權(quán)力被大量肢解、剝離，職能被嚴重“架空”，很難有效管理本轄區(qū)內(nèi)的行政事務。實行垂直管理的站、所具有行政執(zhí)法權(quán)，他們將罰款和收費直接上繳到上級主管部門，但他們的人員工資、公用經(jīng)費、醫(yī)療費等，又通過財政“專項上解”，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“一個蘿卜兩頭切”的局面。

中央黨校教授高新民指出，從表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有許多行政機構(gòu)和人員，但由于實行的是條塊分割的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多數(shù)站所都是縣直部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所設(shè)的延伸機構(gòu)，名義上是“雙重領(lǐng)導”，實質(zhì)上人、財、物全由“婆婆”直管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)過問，也無法干涉。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導對大多數(shù)部門的站所無權(quán)管理，沒有形成與職責權(quán)限相稱的政權(quán)實體，“一無權(quán)，二無錢，全靠嘴皮搞宣傳”，往往要辦的事無力辦成，想解決的問題無法解決?！耙淖冞@一現(xiàn)狀，就必須賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與其承擔責任對等的相應權(quán)力，將一些必要的行政執(zhí)法權(quán)授權(quán)或委托到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)、責、利相統(tǒng)一?！?/p>

政策法規(guī)常打架，基層落實常犯難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府是黨和政府聯(lián)系農(nóng)村群眾最直接的紐帶，中央和地方所有的政策法規(guī)都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府去貫徹落實。然而，在貫徹落實過程中，有些政策法規(guī)不統(tǒng)一，或者與實際脫節(jié)，或者相互矛盾，常常令基層干部在落實時無所適從。

山東省蒙陰縣委書記朱開國告訴記者，在一些大型工程之間，經(jīng)常會出現(xiàn)不同的補償標準，引發(fā)群眾的不滿。棗莊市臺兒莊區(qū)運河辦事處興隆村前些年遇到過三次征地補償：第一次是引黃工程，按1.9萬元/畝的標準補償灘地；第二次是修商用船閘，按照8萬元/畝的標準補償，群眾很高興；不到半年，治淮南下又經(jīng)過這個村，灘地補償標準1.5萬元/畝。這下子村民不干了——同樣的灘地補償懸殊咋這么大？三次補償標準都是國家有關(guān)部門定的，基層干部根本做不了主，而又必須做通群眾工作。

同樣的一項政策法規(guī)，在相隔不長的時間內(nèi)，所規(guī)定內(nèi)容卻不斷變化，對此很多群眾不理解，也使得基層干部增加了做群眾工作的難度。2011年施行的最高人民法院有關(guān)司法解釋規(guī)定，在拆遷中達不成拆遷補償安置協(xié)議，被拆遷者提起民事訴訟狀告拆遷人的案件，法院不再受理。這意味著被拆遷人不能狀告拆遷人，需要先向有關(guān)行政機關(guān)申請裁決，如果不服裁決才可以提起行政訴訟，狀告裁決機關(guān)?！昂芏嗳罕姴焕斫?，為什么以前同村有人打同樣的官司法院受理，現(xiàn)在又不受理了？”河南省民權(quán)縣委書記王仲田說，農(nóng)民一旦因政策變化造成損失，便會把一切歸罪于基層干部。

近年來，中央出臺不少惠民政策，下?lián)艽罅抠Y金，獲得群眾廣泛歡迎。但是，一些惠民政策在落實時往往需要地方政府投入一定數(shù)量的配套資金。這給一些本來財政狀況就很緊張的基層政府帶來了巨大壓力。不掏錢老百姓說你執(zhí)行政策打折扣；掏了錢則導致財政赤字的窟窿越來越大。有些地方連發(fā)干部工資都很困難。

要讓基層干部執(zhí)行政策法規(guī)不走樣、不變形，首先就要求政策法規(guī)的制定者熟悉和了解基層實情。制定的規(guī)則便于基層操作落實，不能與基層實際相脫節(jié)。當然，這也要求基層干部摸透上情下意，在貫徹落實過程中摸索出一套符合當?shù)貙嶋H的操作模式。

“一腔熱血，兩眼澀淚；夜不能眠，食不甘味……”河南省封丘縣委書記李暉在座談會現(xiàn)場即興寫下來遞給記者的幾句話，透著為民勤政的情懷，也流露出壓力之下的辛酸。

基層干部何曾不想干好工作、服務好群眾、贏得好口碑？他們面對的矛盾和障礙，有客觀因素，也有主觀因素。面對新挑戰(zhàn)，基層干部不斷提高自身服務群眾的本領(lǐng)，顯得刻不容緩。

來源：2013年5月23日《人民日報》