黃艷

公務(wù)卡是指中央預(yù)算單位工作人員持有的、主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡。公務(wù)卡結(jié)算制度推行已久，但效果不甚明顯。本文試圖借鑒支付結(jié)算基本框架，從工具（支付方式）、服務(wù)組織、系統(tǒng)、監(jiān)督管理制度等方面剖析公務(wù)卡結(jié)算制度發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、支付結(jié)算基本框架

支付結(jié)算基本框架主要包括支付工具（支付方式）、支付服務(wù)組織、支付系統(tǒng)、支付結(jié)算監(jiān)督管理制度等四個(gè)組成部分。公務(wù)卡作為特殊的銀行卡，具有銀行卡這一非現(xiàn)金支付工具的共同屬性。公務(wù)卡的服務(wù)組織除了包括人民銀行、公務(wù)卡發(fā)卡行、公務(wù)卡收單行、公務(wù)卡清算組織中國(guó)銀聯(lián)等支付服務(wù)組織外，還包括財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位等主體。公務(wù)卡的相關(guān)系統(tǒng)包括公務(wù)卡交易、清算、結(jié)算過(guò)程涉及到的各支付清算系統(tǒng)，同時(shí)，通過(guò)專門(mén)的公務(wù)卡支持系統(tǒng)輔助辦理與公務(wù)卡有關(guān)的信息維護(hù)、財(cái)務(wù)報(bào)銷、銀行劃款和動(dòng)態(tài)監(jiān)控等業(yè)務(wù)，另外，公務(wù)卡相關(guān)系統(tǒng)中產(chǎn)生的信息在公務(wù)卡制度改革中尤為重要，它是實(shí)現(xiàn)公務(wù)支出透明化、規(guī)范預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵要素。公務(wù)卡作為特殊的支付工具，在遵守現(xiàn)有支付結(jié)算監(jiān)督管理制度的同時(shí)，還要受到公務(wù)卡專有制度的制約。

二、湖南省公務(wù)卡制度改革歷程

中國(guó)人民銀行、財(cái)政部于2007年5月聯(lián)合召開(kāi)的全國(guó)公務(wù)卡應(yīng)用推廣會(huì)議，以及2008年1月召開(kāi)的全國(guó)公務(wù)卡改革試點(diǎn)電視電話會(huì)議上，中央明確提出了要在全國(guó)推行公務(wù)卡結(jié)算改革。按照財(cái)政部相關(guān)要求，湖南省于2007年初啟動(dòng)了公務(wù)卡試點(diǎn)工作。2007年4月，經(jīng)湖南省政府批準(zhǔn)，省財(cái)政廳、人民銀行長(zhǎng)沙中心支行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<湖南省行政事業(yè)單位公務(wù)卡結(jié)算試點(diǎn)方案>的通知》，確定省財(cái)政廳、省科技廳和省委統(tǒng)戰(zhàn)部作為首批試點(diǎn)單位，工商銀行、中國(guó)銀行和長(zhǎng)沙銀行作為首批試點(diǎn)發(fā)卡行，并結(jié)合財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定制定了湖南省公務(wù)卡暫行管理辦法。2007年8月，公務(wù)卡系統(tǒng)上線運(yùn)行，試點(diǎn)單位開(kāi)始發(fā)卡。為進(jìn)一步推進(jìn)公務(wù)卡制度改革，擴(kuò)大公務(wù)卡使用范圍，根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的相關(guān)文件，結(jié)合湖南省實(shí)際，湖南省財(cái)政廳陸續(xù)下發(fā)了《湖南省省級(jí)預(yù)算單位公務(wù)卡管理試行辦法》、《關(guān)于實(shí)施省級(jí)預(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的通知》等文件，并于2012年9月聯(lián)合人民銀行長(zhǎng)沙中心支行轉(zhuǎn)發(fā)了《財(cái)政部 中國(guó)人民銀行關(guān)于加快推進(jìn)公務(wù)卡制度改革的通知》，明確要求到2012年底，省級(jí)各部門(mén)要將公務(wù)卡制度覆蓋到所有基層預(yù)算單位，市縣財(cái)政部門(mén)要將改革覆蓋到所屬各級(jí)基層預(yù)算單位。

三、湖南省公務(wù)卡制度改革困境

自2007年初推行公務(wù)卡制度改革以來(lái)，通過(guò)多項(xiàng)制度、措施的制定與實(shí)施，經(jīng)過(guò)公務(wù)卡相關(guān)主體的共同努力，湖南省公務(wù)卡發(fā)展取得了一些成效。截止至2012年12月，全省共有15家銀行已正式發(fā)行銀聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)卡，其中國(guó)有商業(yè)銀行5家，全國(guó)性股份制銀行7家，地方性銀行3家，累計(jì)發(fā)卡量近120萬(wàn)張，2012年交易筆數(shù)約為4914萬(wàn)筆，交易金額達(dá)102億，發(fā)卡量和交易金額均名列全國(guó)前茅。但同時(shí)也應(yīng)看到，全省19639家預(yù)算單位中發(fā)行公務(wù)卡的僅占18.72%，且公務(wù)卡活卡率不到20%，交易量同比增長(zhǎng)僅8%，遠(yuǎn)低于全國(guó)的平均增長(zhǎng)量——40%。公務(wù)人員用卡意識(shí)淡薄、公務(wù)卡支付方式單一、受理市場(chǎng)發(fā)展不均衡、規(guī)章制度不健全等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了湖南省公務(wù)卡制度改革的進(jìn)度和成效。

（一）公務(wù)人員用卡意識(shí)淡薄

一方面，預(yù)算單位的部分人員特別是年紀(jì)大的習(xí)慣于傳統(tǒng)的現(xiàn)金消費(fèi)和支付方式，不了解公務(wù)卡的便利性，對(duì)其安全性也有懷疑，導(dǎo)致其開(kāi)卡、用卡的積極性不高。另一方面，由于公務(wù)卡具有“消費(fèi)留痕”的特點(diǎn)，提高了公務(wù)支出的透明度，預(yù)算單位對(duì)公務(wù)卡制度改革有顧慮并消極對(duì)待，不愿辦卡或者辦卡不用，形成“休眠卡”，導(dǎo)致活卡率不高。

（二）公務(wù)卡支付方式單一

在電子商務(wù)越來(lái)越普及、網(wǎng)上銀行發(fā)展也越來(lái)越快速的當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物已成為年輕一代的主要消費(fèi)方式，諸如網(wǎng)上購(gòu)買(mǎi)火車票、飛機(jī)票、網(wǎng)上預(yù)訂酒店等等，網(wǎng)上支付也就成了年輕人的主要支付方式。目前持卡人在網(wǎng)上購(gòu)物無(wú)法獲得POS小票，而大部分預(yù)算單位都要求，公務(wù)支出通過(guò)公務(wù)卡結(jié)算后須取得銷售發(fā)票等財(cái)務(wù)報(bào)銷憑證和有經(jīng)持卡人消費(fèi)簽名的交易簽購(gòu)單（POS機(jī)小票）方能報(bào)銷，使得公務(wù)卡的支付方式局限于POS機(jī)刷卡。

（三）公務(wù)卡受理市場(chǎng)發(fā)展不均衡

雖然截至2012年末，全省 POS機(jī)具布放量達(dá)23.3萬(wàn)臺(tái)，同比增長(zhǎng)41%；特約商戶數(shù)量已近20萬(wàn)戶，戶均擁有POS機(jī)具1.2臺(tái)。但從布放POS機(jī)具的地域范圍來(lái)看，受理市場(chǎng)的范圍大部分集中在省會(huì)城市和地級(jí)市，縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是農(nóng)村POS機(jī)具布放十分有限；從布放POS機(jī)具的商戶類型來(lái)看，受理商戶一般為大型商戶，且主要集中在購(gòu)物中心、大型超市等商業(yè)流通企業(yè)，公共事業(yè)繳費(fèi)、交通等與公共密切相關(guān)的領(lǐng)域受理商戶相對(duì)較少。公務(wù)卡受理市場(chǎng)的不均衡發(fā)展一定程度上阻礙了公務(wù)卡的推廣應(yīng)用。

（四）公務(wù)卡相關(guān)系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)信息共享

公務(wù)卡推廣涉及個(gè)人、預(yù)算單位、銀行、財(cái)政部門(mén)等多個(gè)方面，但目前只實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門(mén)的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)與預(yù)算單位、代理銀行、人民銀行之間的橫向聯(lián)網(wǎng)，尚未實(shí)現(xiàn)公務(wù)卡相關(guān)信息與預(yù)算單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)、代理銀行支付系統(tǒng)、人民銀行清算系統(tǒng)的完全對(duì)接，所以公務(wù)卡信息只能通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)進(jìn)行反饋，且只在財(cái)政部門(mén)與銀行間傳遞，銀行、預(yù)算單位及個(gè)人之間只能進(jìn)行單方面聯(lián)系，公務(wù)卡相關(guān)主體間未實(shí)現(xiàn)信息共享。

（五）公務(wù)卡規(guī)章制度不健全

盡管部分預(yù)算單位已經(jīng)制定了公務(wù)卡相關(guān)制度或管理辦法，但全省尚未建立系統(tǒng)的制度辦法來(lái)制約或懲罰公務(wù)卡使用過(guò)程中的違法、違規(guī)行為，沒(méi)有建立對(duì)預(yù)算單位公務(wù)卡使用情況的具體檢查和監(jiān)督措施，預(yù)算單位使用公務(wù)卡隨意性大，缺乏剛性約束；同時(shí)，銀行卡管理、政府采購(gòu)等與公務(wù)卡相關(guān)的配套制度或措施也不完善。另外，現(xiàn)有的規(guī)章制度中，還存在不完善的地方，如《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》中規(guī)定，“因持卡人所在單位報(bào)銷不及時(shí)造成的利息等費(fèi)用，以及由此帶來(lái)的對(duì)個(gè)人資信影響等責(zé)任，由單位承擔(dān)”，但單位具體如何承擔(dān)對(duì)個(gè)人資信影響的責(zé)任并未明確，省內(nèi)公務(wù)卡相關(guān)制度中也未提及。

四、加快湖南省公務(wù)卡制度改革的對(duì)策

（一）加強(qiáng)公務(wù)卡知識(shí)宣傳，提高公務(wù)人員用卡意識(shí)

首先，省內(nèi)各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)聯(lián)合人民銀行宣傳公務(wù)卡制度改革的必要性，利用電視、電臺(tái)、報(bào)紙、橫幅、LED顯示屏等多種宣傳媒介，采用專題節(jié)目、專欄話題、現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)等多種宣傳形式，加大力度宣傳公務(wù)卡制度的優(yōu)越性和便利性，提高預(yù)算單位及其人員的用卡意識(shí)。其次，中國(guó)銀聯(lián)、商業(yè)銀行可通過(guò)為持卡人提供增值服務(wù)、開(kāi)（用）卡優(yōu)惠活動(dòng)等調(diào)動(dòng)公務(wù)人員的開(kāi)（用）卡積極性，解決當(dāng)前公務(wù)卡改革中存在的開(kāi)卡率低、激活率低、使用率低等問(wèn)題。最后，預(yù)算單位應(yīng)做好本單位公務(wù)卡培訓(xùn)工作，幫助大家了解公務(wù)卡的使用方法、使用范圍及特點(diǎn)，培養(yǎng)刷卡意識(shí)，促進(jìn)公務(wù)卡的普及。

（二）豐富公務(wù)卡支付方式，拓寬公務(wù)卡結(jié)算范圍

目前，銀行卡的支付渠道已經(jīng)從傳統(tǒng)ATM、POS機(jī)擴(kuò)大到網(wǎng)上、電話、手機(jī)、電視等新興支付渠道，而公務(wù)卡的公務(wù)支出大部分情況下僅限于POS機(jī)刷卡支付。預(yù)算單位應(yīng)創(chuàng)新并推廣公務(wù)卡支付方式，比如，采用網(wǎng)上支付方式的，可以將打印的網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)交易記錄視同POS小票，從而支持公務(wù)卡網(wǎng)上支付；采用手機(jī)支付的，將公務(wù)人員手機(jī)號(hào)碼支付的交易明細(xì)截圖保存為圖片后打印，同樣可以將其視同POS 小票。支持公務(wù)卡公務(wù)支出支付方式的多樣化，不僅能提高公務(wù)卡的使用率，還能拓寬公務(wù)卡結(jié)算范圍，進(jìn)一步推動(dòng)公務(wù)卡的發(fā)展。

（三）形成公務(wù)卡服務(wù)組織合力，改善公務(wù)卡用卡環(huán)境

公務(wù)卡相關(guān)服務(wù)組織應(yīng)加強(qiáng)合作，共同致力于改善公務(wù)卡用卡環(huán)境。首先，中國(guó)銀聯(lián)及各商業(yè)銀行要提高公務(wù)支出集中領(lǐng)域和地區(qū)的特約商戶普及率，加大 POS 機(jī)具的布放力度；其次，在做好省會(huì)城市、地級(jí)市特約商戶發(fā)展工作的同時(shí)，中國(guó)銀聯(lián)及各商業(yè)銀行應(yīng)加快縣城、集鎮(zhèn)特約商戶的發(fā)展，改變目前受理市場(chǎng)發(fā)展不均衡的狀況；最后，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位在選定公務(wù)支出定點(diǎn)單位時(shí)，應(yīng)將具備受理銀行卡的能力作為首要條件。

（四）改進(jìn)公務(wù)卡服務(wù)系統(tǒng)，搭建公務(wù)卡信息平臺(tái)

充分利用商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，建立完善的公務(wù)卡信息管理系統(tǒng)。一是加強(qiáng)信息管理系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)和管理，逐步實(shí)現(xiàn)信息管理系統(tǒng)與財(cái)政、預(yù)算單位及個(gè)人的聯(lián)網(wǎng)；二是完善相關(guān)信息內(nèi)容，將公務(wù)卡消費(fèi)、透支、逾期、授信額度增減及單位人員變動(dòng)等情況納入信息管理系統(tǒng)，同時(shí)滿足多方信息查詢要求；三是加強(qiáng)信息管理系統(tǒng)的保密管理，合理設(shè)置各部門(mén)的查詢權(quán)限，確保個(gè)人信息的安全。

（五）完善公務(wù)卡規(guī)章制度，形成監(jiān)督管理機(jī)制

在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一制定預(yù)算單位公務(wù)卡管理辦法，進(jìn)一步明確各參與主體的責(zé)任，尤其對(duì)可能涉及個(gè)人信用記錄的問(wèn)題應(yīng)建立協(xié)調(diào)和補(bǔ)救措施，提高單位和個(gè)人用卡的積極性；建立公務(wù)卡使用監(jiān)督機(jī)制，對(duì)預(yù)算單位公務(wù)卡使用情況制定具體的檢查和監(jiān)督措施，增強(qiáng)公務(wù)卡使用的剛性規(guī)定，對(duì)公務(wù)卡制度執(zhí)行不力、違法違規(guī)使用公務(wù)卡等現(xiàn)象進(jìn)行懲處，切實(shí)加強(qiáng)公務(wù)卡的監(jiān)督管理。