蔡淼川 吳明忠 付勇

始于20世紀70年代末的改革開放使得我國正經(jīng)歷著重要的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型過程中不斷產(chǎn)生出各種急需應對的社會、經(jīng)濟甚至環(huán)境問題，這些問題都離不開國家治理的范疇。國家治理，就是對國家和社會的控制、管理和服務，需要不同的機構(gòu)分別擔負起決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責，從而形成相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)。國家審計屬于國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)控系統(tǒng)，它是國家治理“戰(zhàn)略”的監(jiān)督、促成和實現(xiàn)力量。

國家審計參與國家治理，已有的研究，對國家治理與國家審計的關(guān)系，國家審計所能發(fā)揮的作用進行了比較深入、系統(tǒng)的研究，但在發(fā)揮作用的具體方式，特別是從地方審計機關(guān)的角度來探索國家審計服務于國家治理的實現(xiàn)路徑方面的文獻相對較少，需要作進一步的研究和探索。

一、審計服務于國家治理的理論分析

國家審計產(chǎn)生于公共受托經(jīng)濟責任關(guān)系。美國審計總署認為，公共受托經(jīng)濟責任是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的政府和機構(gòu)向公眾說明他們的全部活動情況的義務，受托經(jīng)濟責任要求政府向公民回答，以證實公共資源的取得及其使用目的是正當?shù)摹?/p>

新產(chǎn)權(quán)理論認為，國家治理就是處理不完全契約下契約規(guī)定外的剩余權(quán)力的分配問題。為解決不完全契約中的代理問題，契約要求設(shè)立專門的監(jiān)督部門（治理機制）。由此可見，國家審計本身是國家契約中設(shè)立的一種較為成熟的治理機制，是國家治理的組成部分，其根本目標在于保證和促進政府公共受托經(jīng)濟責任的全面有效履行。

國家審計的產(chǎn)生和發(fā)展源于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標決定了國家審計的方向。國家審計通過發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”之預防、揭示和抵御的功能，對掌管國家公共資源、公共權(quán)力的機構(gòu)機關(guān)、責任人及其權(quán)力行使情況進行監(jiān)督，從而推動實現(xiàn)國家良好治理。

二、地方審計機關(guān)實現(xiàn)服務國家治理的路徑（以萬州為例）

（一）實現(xiàn)路徑——堅持從國家有效治理的角度安排審計工作

從國家治理角度來看，國家審計的主要目標是為國家治理服務，維護人民的根本利益?；谶@一認識，近年以來，我們提出萬州審計工作要圍繞有效國家治理這一目標，考慮國家治理對審計需求與審計機關(guān)的供給相匹配，體現(xiàn)量力而行的原則，科學合理制定全年審計項目計劃。從審計工作計劃開始，選擇好審計項目，在組織實施過程中緊緊圍繞有效國家治理的要求去做工作，了解和把握真實情況，提出建設(shè)性的審計意見。真正做到審計工作貼近經(jīng)濟發(fā)展的實際，立足于促進國家的有效治理，堅持把是否有利于國家治理的要求作為審計評價標準，并以此衡量財經(jīng)工作中的一些是非，作出客觀公正、實事求是的審計評價。這些思路，順應了萬州經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢，符合發(fā)展大局，得到了區(qū)領(lǐng)導的肯定和認可。

（二）主要內(nèi)容——關(guān)注經(jīng)濟運行安全、關(guān)注投資領(lǐng)域、關(guān)注重點民生項目和關(guān)注經(jīng)濟責任

近年來，萬州審計立足以項目審計為抓手，進一步突出重點，實施“五圍繞、五加大”的工作思路，著力有效發(fā)揮審計服務國家治理作用。

1.圍繞服務大局，加大對宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況的跟蹤審計。近年來，切實加強對農(nóng)村義務教育、扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、糧食直補、家電下鄉(xiāng)、土地出讓、基本藥物制度執(zhí)行、移民安置還房補償、微企扶持、地票等強農(nóng)惠民政策的執(zhí)行情況開展了審計或?qū)徲嬚{(diào)查。針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，注重從制度、機制層面分析成因，提出審計意見和建議，上報高質(zhì)量、有價值的審計信息，撰寫調(diào)研文章，將實踐經(jīng)驗和理論研究有效結(jié)合，充分發(fā)揮審計工作的建設(shè)性作用。推進了國家惠農(nóng)政策的落實，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定。

2.圍繞促進公共財政資金規(guī)范高效運用，加大財政預算執(zhí)行審計。在構(gòu)建財政審計大格局上，按照統(tǒng)籌安排、切塊審計、綜合匯總的思路，把預算執(zhí)行審計與其他專業(yè)專項審計有機結(jié)合起來，以計劃為載體整合審計內(nèi)容，以方案為載體整合審計力量，以報告為載體整合審計成果，逐步實現(xiàn)了對預算資金、預算執(zhí)行過程、預算執(zhí)行單位審計的全覆蓋。通過多年的預算執(zhí)行審計，特別是通過重點關(guān)注預算分配的公平性與合理性，防范暗箱操作、權(quán)利尋租等行為，有力地促進了地方政府依法理財，建章立制，建立健全各項財政管理規(guī)章制度。如在防范地方政府債務風險方面，促使黨委、政府出臺了《關(guān)于加強鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道政府性債務管控工作的通知》、《鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道政府性債務化解實施方案》等相關(guān)規(guī)章制度，為加強地方政府性債務管理、促進建立規(guī)范的地方舉債融資機制、有效防范和化解潛在風險，保證財政資金的安全完整起到了積極作用。

3.圍繞結(jié)構(gòu)調(diào)優(yōu)和提高資金效益，加大政府投資審計。為保障投資安全，提高投資績效，節(jié)約建設(shè)資金，促進規(guī)范建設(shè)市場秩序。堅持“工程、管理、財務、質(zhì)量、效益“五審”并舉，推進決算審計廣覆蓋，重點對政府投資300萬元以上重大項目開展審計監(jiān)督，并對城市重點項目實施了跟蹤審計。通過多年的探索，相繼助推萬州區(qū)政府出臺了《國家建設(shè)項目審計監(jiān)督實施辦法》和《投資項目預（概）算財政評審制度》等，進一步明確了投資審計的職責、權(quán)限、審計內(nèi)容、審計范圍和審計程序，同時配套完善了投資審計的具體操作程序、流程控制和質(zhì)量監(jiān)督體系，進一步解決了審計行政監(jiān)督與司法訴訟的關(guān)系。投資審計工作逐步走上規(guī)范化、制度化、法制化軌道。

4.圍繞改善民生，加大民生專項資金審計。堅持以構(gòu)建和諧社會為目標，以保障群體根本利益為落腳點，廣泛開展了對民生專項資金的審計或?qū)徲嬚{(diào)查。重點加強對五項社保、新農(nóng)合、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、長江中上游水土保持項目和森林工程等專項資金的審計監(jiān)督。在教育收費、醫(yī)療收費等人民群眾最為關(guān)注的焦點方面，嚴肅查處各種損害人民群眾根本利益的問題，促進《萬州區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施辦法》等制度的出臺，切實維護人民群眾的根本利益，有力地推進了和諧社會建設(shè)。

5.圍繞推進依法行政、依法履責，加大領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計。為充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在促進依法行政、規(guī)范領(lǐng)導行為、促進加強管理、服務廉政建設(shè)等方面的積極作用。經(jīng)濟責任審計嚴格執(zhí)行離任必審、任職五年以上必審、機構(gòu)合并撤銷必審、領(lǐng)導交辦必審的“四必審”制度，使之成為對權(quán)力運行進行強監(jiān)督、硬約束的重要手段。同時向任中審計延伸，通過與預算執(zhí)行審計和其他專業(yè)專項審計有機結(jié)合，前置監(jiān)督關(guān)口，及早發(fā)現(xiàn)問題，及時督促整改，把各類違規(guī)違紀問題消除在萌芽狀態(tài)。經(jīng)濟責任審計的開展，既教育了干部，又將政府和官員的權(quán)力約束在人民的授權(quán)范圍之內(nèi)，并將政府和官員履行受托責任的程度和水平公開披露，接受人民的監(jiān)督，促進權(quán)力與責任匹配，發(fā)揮了規(guī)范、制約和監(jiān)督的作用。

三、發(fā)揮審計作用的保障措施

（一）推動多部門合作機制建設(shè)。國家審計是整個國家治理系統(tǒng)中的重要組成部分，在促進國家治理實現(xiàn)“善治”的過程中，國家審計必須與政府的其他部門、司法部門等有機緊密合作，尊重并注重發(fā)揮相關(guān)部門的積極性，使其認可并主動參與到合作體系中，才能將審計成果最大化的轉(zhuǎn)化為國家治理的成果。

（二）推動部門聯(lián)網(wǎng)信息資源系統(tǒng)建設(shè)，形成部門信息聯(lián)網(wǎng)共享環(huán)境下的國家治理新機制。近年來，審計機關(guān)高度重視信息技術(shù)運用工作，大力實施了“金審”工程，在信息技術(shù)的推廣和應用方面取得了較大的成績，但目前所作的工作主要還是局限在審計機關(guān)內(nèi)部，對外部數(shù)據(jù)資源的利用尚在起步階段，急需加以大力推進。由于部門之間無法進行數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享，造成審計成本非常高，寶貴的審計時間被大量耗費在外調(diào)及部門協(xié)調(diào)之中。因此，在信息化條件下推進國家治理，必須有信息化的系統(tǒng)、講信息化的思維、用信息化的手段，形成部門信息聯(lián)網(wǎng)共享環(huán)境下的國家治理新機制。

（三）變革目前的審計人才招錄、使用和培養(yǎng)的模式，建立綜合性人才隊伍。在國家治理的視野下，審計已不僅僅是傳統(tǒng)意義上與會計一詞相對應的財務監(jiān)督者的角色，其功能也不再僅僅是對政府或企業(yè)財務進行查錯糾弊。要適用國家治理的需要，審計機關(guān)必須完善人才招錄結(jié)構(gòu)，除了以往的財政審計、投資審計等類型的人才外，還要招錄法律、金融、環(huán)境保護等方面的專業(yè)人才。完善現(xiàn)有人才培養(yǎng)機制，積極培養(yǎng)“一專多能”的人才，幫助審計人員形成復合型的知識結(jié)構(gòu)；完善外聘專家制度，建立“聘用——使用——評價——儲備”的專家使用機制，充分發(fā)揮專家在專業(yè)咨詢、建議提供方面的專業(yè)作用。

（作者單位：重慶市萬州區(qū)審計局）