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        南通現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展若干問題的思考

        2013-04-29 02:58:23金晶
        網(wǎng)友世界 2013年7期
        關鍵詞:南通城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)

        金晶

        堅持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,加快推進社會主義新農(nóng)村建設,是“十二五”期間南通經(jīng)濟社會發(fā)展的重要任務,對于南通率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化,破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局具有十分重要的意義。為此,就以下相關問題談談個人見解。

        一、正確認識城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化的關系

        城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是科學發(fā)展觀基本方法“統(tǒng)籌兼顧”的五個統(tǒng)籌之一,屬于方法論范疇,強調城鄉(xiāng)之間的協(xié)調,即比例、差距合適。城鄉(xiāng)一體化既可以靜態(tài)地理解為城鄉(xiāng)之間的均等狀態(tài),又可動態(tài)理解為城鄉(xiāng)之間走向均等的過程。因此,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化是手段與目的、方法與目標的關系。顯然,城鄉(xiāng)一體化的目標要經(jīng)過較長的時間才能實現(xiàn),在“十二五”時期,只能用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方法加快縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。

        城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實質是生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。隨著戶籍制度改革的推進,受束縛而不能在城鄉(xiāng)之間自由流動的不再是人、資本,而是土地。城市居民無法購買農(nóng)村宅基地建房,也無法購買農(nóng)村住房,從而不能向農(nóng)村流動;農(nóng)村居民也無法通過出售宅基地和房產(chǎn)進城。目前,成都、重慶提出農(nóng)民進城落戶不必放棄農(nóng)村的土地和房產(chǎn),但這又產(chǎn)生了一個新的群體,既享有農(nóng)村政策福利、又享有城市公共福利,這對城市和農(nóng)村的原住民都是不公平的。相比而言,蘇州的“三集中、三置換”是比較科學、徹底的。南通可以在穩(wěn)妥試點萬頃良田工程的過程中進一步探索相關經(jīng)驗。至于城市居民向農(nóng)村流動的問題,目前可以通過土地承包權流轉、租住農(nóng)民房屋的辦法加以臨時性解決。

        二、把加快城市化作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的頭等大事

        城市強才能農(nóng)村強,城市富才能農(nóng)村富。南通農(nóng)村的發(fā)展滯后于城市,首要原因并不是城市對農(nóng)村資源的吸聚,也不是政府對農(nóng)村發(fā)展的重視不夠;而是在于城市實力較小,對農(nóng)村的帶動能力不強。要把加快城市化、增強城市實力作為農(nóng)村發(fā)展的重要手段,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的頭等大事來抓。因此,要針對南通城市化水平偏低的原因,通過“兩擴張、一提升”狠下猛藥。

        一是擴張建成區(qū)規(guī)模。把解決老城區(qū)交通擁堵與城市規(guī)模擴大結合起來,將核心城區(qū)的功能性單位逐步外遷,帶動各類新區(qū)加快成熟。對現(xiàn)有工業(yè)集中區(qū)、服務業(yè)集聚區(qū)加強整合,促使其向城鎮(zhèn)靠攏,與城鎮(zhèn)互動發(fā)展,成為新的城鎮(zhèn)組團。

        二是擴張城鎮(zhèn)人口規(guī)模。加快金沙以西以南地區(qū)即中心城區(qū)的城市化,加快濱海區(qū)域的城鎮(zhèn)培育,著力做大中心城市;將五個縣(市)城建設成區(qū)域性中等城市;選擇若干重點鎮(zhèn)建成各具特色的城鎮(zhèn),加強城鎮(zhèn)之間的快速交通連接,形成點軸式、網(wǎng)絡狀江海城市群,促進人口向作為網(wǎng)絡節(jié)點的城鎮(zhèn)集聚。

        三是提升城鎮(zhèn)形象。城鎮(zhèn)的品味是吸引人氣的重要因素。對各類城鎮(zhèn)、園區(qū)要通盤考慮,科學規(guī)劃、交錯定位。根據(jù)城鎮(zhèn)歷史資源、人文典故或自然特色、產(chǎn)業(yè)特征,從標志性建筑、空間、色彩等方面塑造自身特色。加快舊城改造力度,加強城郊結合部整治,推進城市環(huán)境和市容長效管理,加強城市配套功能建設,提高宜居指數(shù)。

        三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,重在推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級

        統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,并不只是在促進城市工業(yè)、服務業(yè)發(fā)展的同時,促進農(nóng)村的農(nóng)業(yè)發(fā)展;也不只是把城市中相對低端的產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉移。在以內需為拉動經(jīng)濟增長主力的新時期,建立的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系必然是覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系;南通建設特大型江海城市群,除了發(fā)展中心城市、中等城市、重點中心鎮(zhèn),還需要有一大批一般鎮(zhèn)的崛起,這就必然帶動周邊農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)演進;建立農(nóng)民持續(xù)增收的長效機制,也需要農(nóng)村大力發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè),增強自身造血功能。

        統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,首先要推動農(nóng)業(yè)升級。農(nóng)業(yè)既是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè),也是農(nóng)村的基礎性產(chǎn)業(yè),不僅承擔著經(jīng)濟功能,也承擔著保障功能,并延伸出穩(wěn)定功能,時刻不能放松。農(nóng)業(yè)升級的基本前提是加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設。一方面,要統(tǒng)一規(guī)劃建設高標準農(nóng)田,以及相應的水利、交通、排灌等設施。堅持以項目為載體,整合資源、連片治理、綜合開發(fā),推進土地整治、中低產(chǎn)田改造,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和防災減災能力。另一方面,要大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè),提高農(nóng)業(yè)機械化和裝備化水平。農(nóng)業(yè)升級的主攻方向是設施化、規(guī)?;?、園區(qū)化、集約化、組織化、品牌化、生態(tài)化、外向化。市區(qū)《都市生態(tài)型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》描繪了農(nóng)業(yè)升級發(fā)展的美好藍圖,要加大工作力度,確保有效實施。

        統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,重點是推動農(nóng)村二產(chǎn)升級。進入都市化時代的南通,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的重心應該逐步向二產(chǎn)轉移。一是大力扶持一批產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度大、市場競爭力強、輻射帶動面廣的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè),到2015年市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)力爭達到100家,銷售額500億元以上。二是大力發(fā)展適合農(nóng)村特點的制造業(yè)。對農(nóng)村工業(yè)企業(yè)加強規(guī)劃引導、資源重合,按功能定位加快向擬保留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)遷移,培育一批骨干企業(yè)。同時,發(fā)展為城鎮(zhèn)園區(qū)企業(yè)及城鎮(zhèn)服務業(yè)配套,占地少、無污染的加工、裝配業(yè)及現(xiàn)代手工業(yè),引領千家萬戶發(fā)展鄉(xiāng)村民營工業(yè)。三是發(fā)展現(xiàn)代建筑業(yè)。對南通青年農(nóng)民開展施工技術和管理培訓,培養(yǎng)一大批建筑類灰領、白領人才,推動南通建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸、價值鏈攀升。

        統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,要積極推進農(nóng)村三產(chǎn)升級。一是大力發(fā)展由現(xiàn)代農(nóng)業(yè)延伸出來的服務業(yè),主要是農(nóng)業(yè)原料及產(chǎn)品物流、銷售、農(nóng)業(yè)裝備維修以及農(nóng)業(yè)勞動外包。二是緊抓農(nóng)村城市化機遇,發(fā)展相關的家裝業(yè)和建材、汽車、電腦等銷售業(yè)。三是積極發(fā)展農(nóng)村流通業(yè)。構建快捷的農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系,努力探索農(nóng)超對接、市場與產(chǎn)地掛鉤、農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡直銷等現(xiàn)代營銷模式。圍繞大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場,在農(nóng)村建立相應的農(nóng)產(chǎn)品收購、集散中心。四是培育農(nóng)村文化休閑業(yè)。充分挖掘南通地方文化資源,發(fā)展鄉(xiāng)村度假、古鎮(zhèn)(村)旅游、民間演藝、城郊養(yǎng)老等行業(yè)。

        四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施,有序推進農(nóng)民集居

        農(nóng)村基礎設施總體落后于城市,一方面是因為城市要素集聚、產(chǎn)出效益高,因而基礎設施投入較多,另一方面則與農(nóng)村分散居住、單位基礎設施投入受益人口少有關。進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時期,道路、路燈、供水、污水處理、供氣、通信等基礎設施必然要加快向農(nóng)村延伸,在積極推進農(nóng)民集中居住的時代,也就是向農(nóng)民集中居住區(qū)延伸。

        農(nóng)民集中居住的意義和必要性顯而易見,勿需贅述。但南通推進農(nóng)民集中居住的難度要大于省內其它地區(qū)。主要原因是歷史上民房形成了“一”字形、“非”字形分散布局,加之南通人口密度全省領先,在全國也僅次于上海,導致拆遷量較大;農(nóng)村平房改樓房高潮興起于上世紀90年代,房屋質量普遍好于80年代興建樓房的蘇南地區(qū),更大大好于至今以簡易平房為主的蘇北農(nóng)村,導致拆遷成本較高。進入“十二五”時期,尊重群眾意愿在決策考量的因素中權重明顯提高,社會穩(wěn)定風險評估成為重大決策和重大工程的必經(jīng)程序,進一步推進農(nóng)民集中居住的思路也應與時俱進。

        從實事求是的態(tài)度和適度前瞻的眼光來看,城市化是一個不可逆轉的必然趨勢,農(nóng)村常住人口的老化、弱化也不可避免;隨著農(nóng)村交通條件的改善和交通工具的升級,農(nóng)村人口的活動半徑普遍超出自然村、行政村,因此,南通農(nóng)民集中居住不但不能遷就現(xiàn)狀,增加新的集居點,而且要適當減少集居點,引導分散居住農(nóng)戶、新建翻建農(nóng)戶以及已向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移的農(nóng)戶到城鎮(zhèn)及其周邊地區(qū)的新型居住區(qū)集中居住,提高城鎮(zhèn)人口集聚水平和資源利用效率。相應地,城市基礎設施向農(nóng)村延伸的重點區(qū)域應該是集鎮(zhèn),包括建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、已撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū),以及工業(yè)園區(qū)、重要交通節(jié)點和萬頃良田等大型公共工程所在地。

        五、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務,根據(jù)本地實際確定重點方向

        城鄉(xiāng)統(tǒng)籌沒有固定通用的模式,蘇州模式、重慶模式、成都模式之所以取得了一定的成功,很重要的一點,就在于根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際,制定了行得通的政策路徑。其它地區(qū)在學習過程中,應該舍其“形”取其“神”,簡單套用某一模式只會導致失敗。在實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中,必須根據(jù)區(qū)域差異制訂不同的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。

        公共服務主要包括教育、醫(yī)療、文化、體育、住房、社保、養(yǎng)老等內容,廣義的公共服務也包括基礎設施和生態(tài)建設。公共服務也即社會事業(yè)或社會建設,與社會管理是緊密聯(lián)系的。目前,南通“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理模式初步形成,已入選全國社會管理創(chuàng)新綜合試點市。總的說來,農(nóng)村的公共服務與城市存在較大差距,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務十分必要,也很迫切。但在實踐中,要針對本地實際,合理確定重點方向,提高公共資源使用效率。

        在公共服務領域,就醫(yī)、上學是農(nóng)村群眾關注的焦點。就醫(yī)難的原因主要不在于醫(yī)療服務,而在于醫(yī)保待遇低,實質上是城鄉(xiāng)社保標準的差距問題;義務教育階段所謂上學難即與盲目擇校有關,也與城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育質量差距有關,非義務教育階段上學難實際上是部分群眾經(jīng)濟能力與學校收費標準之間的脫節(jié)。因此,上學難不完全屬于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范疇。所以,南通統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務最重要的領域應該是建立城鄉(xiāng)協(xié)調的社會保障體系。今后一個時期的主要任務是:健全農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障和被征用土地農(nóng)民社會保障體系;建立農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險接轉機制,加快新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險管理體制并軌。

        在其它公共服務方面,也要根據(jù)南通實際確定重點方向。例如南通的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大多已改制為民營醫(yī)療機構,在提倡每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要有一所政府舉辦的醫(yī)療機構的今天,是不是要全部改為公立醫(yī)院?多年來的事實證明,民營、公立醫(yī)院各有利弊。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都有公立的衛(wèi)生監(jiān)督所為農(nóng)村居民提供基本公共服務;國家和省關于促進民營經(jīng)濟發(fā)展的《意見》鼓勵民間資本進入基本醫(yī)療服務領域;相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院之間已經(jīng)形成了較為激烈的競爭機制。在這樣的情況下,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務的關鍵不在于全盤公有化,也不在于增加醫(yī)療機構,而在于改善農(nóng)村醫(yī)療機構的硬件,加強人才隊伍建設,提高醫(yī)療水平和服務質量。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展也面臨相似的問題,即不能盲目增加農(nóng)村學校數(shù)量,要把重點放到設備、師資的相對均衡上來。

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