秦斌

4月22日，在行政長(zhǎng)官1月21日簽署公佈的90天後，有“陽(yáng)光法案”之稱的《財(cái)產(chǎn)及利益申報(bào)法律制度》法案終於正式生效。根據(jù)該法案的規(guī)定，行政長(zhǎng)官、主要官員、局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、辦公室主任，自治部門(mén)、自治基金及等同於局長(zhǎng)或副局長(zhǎng)職位等的據(jù)位人外，行政會(huì)委員、立法會(huì)議員及司法官都要公開(kāi)部分財(cái)產(chǎn)，公眾可於今年10月19日始在特區(qū)法院官網(wǎng)查閱。

這說(shuō)明，“陽(yáng)光法案”在政府層面進(jìn)行了2年的修法後，終於塵埃落定?，F(xiàn)任特首上任後，一直積極推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)透明度的提高。特首早在2010年的施政報(bào)告中，就將修訂財(cái)產(chǎn)申報(bào)法列為當(dāng)年度立法工作。澳門(mén)特區(qū)政府發(fā)言人表示，財(cái)產(chǎn)申報(bào)法案修訂的最大推動(dòng)力來(lái)自特首崔世安，崔世安本人和政府主要官員均願(yuàn)意公開(kāi)自己的財(cái)產(chǎn)利益。因此，陽(yáng)光法案的實(shí)施，應(yīng)該被視為是以崔世安為首的第三屆特區(qū)政府一個(gè)標(biāo)誌性的成果，是陽(yáng)光政府建設(shè)的重大進(jìn)展，必將對(duì)今後澳門(mén)的政治生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生全面而深遠(yuǎn)的影響。

需要特別指出的是，如果把目光放得更長(zhǎng)遠(yuǎn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，陽(yáng)光法案的最大意義還不僅限於此，因?yàn)殛?yáng)光法案作為政府制度建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，其在制度建設(shè)方面的示範(fàn)作用，更加說(shuō)明特府在推進(jìn)制度建設(shè)方面，也已邁入系統(tǒng)化軌道，特府正以制度理性構(gòu)建社會(huì)新秩序。

一、從陽(yáng)光法案到民生

長(zhǎng)效機(jī)制

政府是不同範(fàn)圍或?qū)哟蔚纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活得以運(yùn)行的社會(huì)結(jié)點(diǎn)與空間載體，其本身既是區(qū)域內(nèi)的行政主體，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和利益的主體，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用和影響不可忽視。事實(shí)上，在成立至今的10多年間，澳門(mén)特區(qū)政府在推動(dòng)本澳社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面確實(shí)發(fā)揮了重大作用，取得的巨大成就也是有目共睹，“一國(guó)兩制”的落實(shí)、社會(huì)治安狀況的改善、開(kāi)放賭權(quán)刺激經(jīng)濟(jì)飆升，都為澳門(mén)贏得了廣泛的國(guó)際聲譽(yù)，重新樹(shù)立了澳門(mén)的城市新形象。

即使最刻薄的觀察者也不能否定澳門(mén)回歸後十多年取得的巨大成就，但是，也須看到的是，過(guò)去的十多年間，澳門(mén)發(fā)展迅速，卻並不平衡，衍生的社會(huì)問(wèn)題的負(fù)面性也越來(lái)越明顯，歐文龍弊案更是在繃緊了整個(gè)社會(huì)神經(jīng)的同時(shí)，也把特府推到了風(fēng)口浪尖。因此，第三屆特區(qū)政府成立甫始，面臨的最大問(wèn)題和挑戰(zhàn)，就是如何挽回公眾信心和社會(huì)信任。

優(yōu)秀政府成功的管治，有兩個(gè)方面最值得期待：利益集團(tuán)的權(quán)力限制與弱勢(shì)群體利益的保障，簡(jiǎn)而言之，一個(gè)限權(quán)，一個(gè)保權(quán)。這是因?yàn)?，一方面，利益集團(tuán)的權(quán)力過(guò)大，憑藉著他們對(duì)社會(huì)財(cái)富的佔(zhàn)有，可以直接或者間接地影響政府公共政策的制定，從而造成根源上的不公平，因此，就要對(duì)利益集團(tuán)進(jìn)行限權(quán)；另一方面，弱勢(shì)群體因?yàn)閬?zhàn)有的社會(huì)資源有限，導(dǎo)致其在爭(zhēng)取公共政策方面能力下降，因此，就要對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行保權(quán)。這樣的加減法，顯然意義重大，因?yàn)槿绻粚⒗婕瘓F(tuán)和弱勢(shì)群體間的權(quán)力關(guān)係調(diào)整到一個(gè)融洽的狀態(tài)，勢(shì)必影響整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。事實(shí)上，從一開(kāi)始，第三屆政府就有志於此。

第三屆特區(qū)政府施政前夕的民調(diào)顯示，52.4%的澳門(mén)居民的最大期望是“依法施政，廉潔高效”，這顯然說(shuō)明彼時(shí)歐案給本澳社會(huì)投下了太長(zhǎng)的心理陰影；以崔世安為首的第三屆政府，上任甫始，並沒(méi)有被動(dòng)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，沒(méi)有簡(jiǎn)單的“打老虎、抓貪官”，而是釜底抽薪般的提出了建設(shè)“陽(yáng)光政府”的施政構(gòu)想，把權(quán)力關(guān)到籠子裡，以加強(qiáng)公眾監(jiān)督來(lái)限制行政權(quán)力，從而達(dá)到取信於民的目的。這顯然讀懂了民眾的焦慮和期待，也抓住了問(wèn)題的核心，決策者顯然比任何人都清楚，本澳官場(chǎng)一切弊端的始作俑者，就是權(quán)力行政時(shí)代遺留下來(lái)的政府“保密主義”、暗箱操作、官本位等行政陋習(xí)。“讓陽(yáng)光運(yùn)行在陽(yáng)光底下”，成為革除一切行政陋習(xí)的必然選擇。從路徑建設(shè)上看，建設(shè)陽(yáng)光政府、透明政府，首要的就是推進(jìn)政府的信息公開(kāi)；進(jìn)一步說(shuō)，政府的透明性即政府信息的公開(kāi)性，即每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開(kāi)支以及其他政治信息。這當(dāng)然是一個(gè)非常有效的機(jī)制設(shè)計(jì)，儘管遇到的阻力也是可以想像的，不過(guò)，伴隨著陽(yáng)光法案的艱難出臺(tái)，我們喜見(jiàn)陽(yáng)光政府建設(shè)的美好未來(lái)。

除了陽(yáng)光政府建設(shè)外，崔政府上臺(tái)後，在前任解決了澳門(mén)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率問(wèn)題的基礎(chǔ)上，策略性地將施政重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了兼顧效率與公平的民生發(fā)展問(wèn)題上。這一點(diǎn)，從特首歷年的施政報(bào)告即可一目了然?？梢哉f(shuō)，3年多來(lái)，在特府的施政報(bào)告中，一條主線已經(jīng)非常清晰，那就是民生、以人為本、以民為念，民生主題得到空前強(qiáng)化。

這也是第三屆政府審時(shí)度勢(shì)的戰(zhàn)略性選擇。我們看到，回歸後的十多年間，澳門(mén)發(fā)展迅速，卻並不平衡。在快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，社會(huì)的總財(cái)富在大量增加，廣大居民的生活水平都得到了不同程度的提高，貧窮階層人數(shù)在減少，中間階層在逐步擴(kuò)大，但大量財(cái)富向極少數(shù)上層最富裕群體集聚的態(tài)勢(shì)也比較明顯，不均衡的金字塔型社會(huì)結(jié)構(gòu)狀況並未根本好轉(zhuǎn)，貧富差距呈繼續(xù)擴(kuò)大之勢(shì)。以本澳的貧富差距看，收入分配不公平的現(xiàn)象並沒(méi)有隨著城市的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的繁榮而縮小，相反還在加大。隨著貧富差距越來(lái)越大，加上兩級(jí)分化的出現(xiàn)進(jìn)一步放大了人們對(duì)收入差距的感受，嚴(yán)重刺激了弱勢(shì)群體對(duì)現(xiàn)實(shí)的不滿情緒，嚴(yán)重影響了弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)發(fā)展、對(duì)政府的評(píng)價(jià)。

因此，政府的施政理念，由強(qiáng)調(diào)第一次分配的效率到重視第二次分配的公平，說(shuō)明政府找到了社會(huì)問(wèn)題的核心。更值得可喜的是，在2013年度施政報(bào)告中，特首指出，特區(qū)政府努力不懈地構(gòu)建施政長(zhǎng)效機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)民生綜合水平的持續(xù)提高。我們認(rèn)為，這種提法表明特府的民生政策開(kāi)始進(jìn)入制度性保障階段，表明政府施政方向和方法的雙重定位革新。這說(shuō)明特府在未來(lái)的民生保障上，會(huì)逐步淡化派糖等應(yīng)急性的紓困措施，強(qiáng)化政府的制度設(shè)計(jì)與安排，制度化地解決社會(huì)問(wèn)題，並上升到社會(huì)建設(shè)的層面。

由此可見(jiàn)，無(wú)論是陽(yáng)光法案的通過(guò)，還是民生保障的長(zhǎng)效機(jī)制，我們認(rèn)為，隱藏在其背後的一個(gè)總體施政思路，則是第三屆政府的制度建設(shè)理念，也就是說(shuō)，特府清醒地看到，特府面臨的諸多批評(píng)和質(zhì)疑，表像上看，是由於政府在公共治理和提供公共服務(wù)方面，還不能滿足公眾的需求；深層次的原因，則是公共治理領(lǐng)域的制度理性缺失，因此，追尋制度理性已成為決策層的主導(dǎo)思維。

二、從制度建設(shè)到制度理性

上文說(shuō)到，現(xiàn)階段而言，本澳民眾對(duì)特府最大的抱怨，往往是因?yàn)楣卜?wù)不足以滿足民眾的需求，比如飽受詬病的經(jīng)屋、巴士、醫(yī)療等。從行政學(xué)的理論看，一般而言，公共治理和公共服務(wù)水平取決於兩個(gè)變量，一是經(jīng)濟(jì)能力，二是公共服務(wù)制度安排。以本澳庫(kù)房之充盈，目前本澳在公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題，根源顯然不是因?yàn)槿狈μ峁┕卜?wù)的經(jīng)濟(jì)能力，而在於缺乏合理的公共服務(wù)制度安排，正是因?yàn)檫@種缺失，制約了本澳公共服務(wù)產(chǎn)品的最大價(jià)值體現(xiàn)。這點(diǎn)本澳社會(huì)應(yīng)該有所感悟，即經(jīng)濟(jì)投入只能解決部分問(wèn)題，而不能解決所有問(wèn)題，否則何以解釋政府耗費(fèi)巨額公帑，還是不能很好地解決巴士服務(wù)質(zhì)素問(wèn)題；以及，回歸後政府用於醫(yī)療衛(wèi)生的投入逐年增加，由1999年的12.3億增至2012年的44.6億元，但居民 “看病難、長(zhǎng)期等”的問(wèn)題依舊沒(méi)有得到很好的解決。這就提醒有關(guān)部門(mén)，在必要投入的前提下，須更加深刻認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)的重要性，不斷構(gòu)建和完善公共服務(wù)制度，減少資金轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中的損耗，提高資金使用的效率，建立健全考評(píng)制度和問(wèn)責(zé)制，使資金供給與公共服務(wù)水平的提高同步增長(zhǎng)。

這也再次佐證了這樣的觀點(diǎn)，制度建設(shè)應(yīng)作為本澳社會(huì)建設(shè)的重要一環(huán)，也證明了第三屆政府在施政方向上的正確性和必要性。制度作為一種秩序，是由一系列的規(guī)範(fàn)構(gòu)成，並由此對(duì)社會(huì)資源的配置及系統(tǒng)的良性發(fā)展發(fā)揮根本性的動(dòng)因作用。諾斯講過(guò)“制度是為人類設(shè)計(jì)的、構(gòu)造著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相互關(guān)係的一系列約束，是人類設(shè)計(jì)出來(lái)的形塑人們互動(dòng)行為的一系列約束?！碑?dāng)然，事物總是一分為二的，所謂“惡法亦法“，因此，制度總分好壞。我們認(rèn)為，制度理性應(yīng)作為特府政府建設(shè)的價(jià)值追求。

所謂制度理性，就是通過(guò)制度安排和制度內(nèi)在機(jī)制的建立，保證制度的連續(xù)、穩(wěn)定與公平，制度理性是一種理想狀態(tài)，特指制度處?kù)毒夂瓦m宜狀態(tài)。簡(jiǎn)單地講，制度理性就是要借助制度的合理安排，使基本制度具有較強(qiáng)的理性向度，既具有工具理性，又具有人文理性?；蛘哒f(shuō)，尋找制度理性，有點(diǎn)像多種約束條件下尋最值的數(shù)學(xué)求解，或者經(jīng)濟(jì)學(xué)上的著名的帕累托最優(yōu)法則。為此，有學(xué)者指出，“制度理性可理解為政府通過(guò)制度安排及調(diào)整，通過(guò)糾偏機(jī)制的作用，盡可能使得經(jīng)濟(jì)主體間取得共識(shí)，逐漸走向合理性的過(guò)程”（張宇燕）。

在基本法框架下，澳門(mén)特區(qū)採(cǎi)取行政主導(dǎo)下的行政、立法、司法互相配合和制約的憲制模式。其中，以行政長(zhǎng)官為首的行政系統(tǒng)居於澳門(mén)政治體系的核心，是代表各方利益的權(quán)力中心。行政主導(dǎo)下的特府，具有巨大的資源支配能力和協(xié)調(diào)能力，但是也應(yīng)該看到，儘管政府是主要制度的制定者，但受到公共治理的現(xiàn)實(shí)約束，政府制定的制度，其最基本的出發(fā)點(diǎn)，也是最終的落腳點(diǎn)，就是保持社會(huì)穩(wěn)定。從這個(gè)角度看，對(duì)於本澳而言，所謂的制度理性，就是良性高效的社會(huì)管理管制體系，即政府的主要方針、政策、制度得到絕大多數(shù)社會(huì)成員的認(rèn)可和尊重，政府各個(gè)部門(mén)和各級(jí)組織能夠有效運(yùn)行，能夠整合社會(huì)各種資源和各個(gè)利益團(tuán)體。這是對(duì)政府政治智慧的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

回歸以後，尤其是2002年開(kāi)始的賭權(quán)開(kāi)放，將澳門(mén)社會(huì)帶入了一個(gè)全面轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)、利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化，我們認(rèn)為，賭權(quán)開(kāi)放以來(lái)，本澳社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)生了巨大的變化，各種社會(huì)因素在時(shí)代發(fā)展這個(gè)巨大的推進(jìn)器面前，產(chǎn)生了種種形式的重組與變異，不同群體間的利益博弈也日益複雜化。在這樣的情形下，特府追求的制度理性，本質(zhì)上是社會(huì)新秩序的建構(gòu)過(guò)程，也是一種理想的制度框架，在該框架下，各種利益主體在追求自己利益最大化，或者按照交換論、博弈論者所說(shuō)，“在最大化其偏好的前提下，又不損害其他主體最大化其偏好，也就是追求自己合理利益的權(quán)利”。

總之，在利益分化、利益博弈、利益衝突已逐漸顯現(xiàn)化的本澳，從增量改革到存量改革的過(guò)程中，如何形成一種相對(duì)均衡的利益格局，如何形成一種使得利益格局能夠大致均衡的機(jī)制，將成為一個(gè)我們必須面對(duì)和解決的問(wèn)題，而特府以制度理性建構(gòu)社會(huì)新秩序的施政理念，無(wú)疑是保持澳門(mén)可持續(xù)發(fā)展、解決錯(cuò)綜複雜的社會(huì)矛盾和實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的關(guān)鍵舉措。隨著陽(yáng)光法案、民生長(zhǎng)效機(jī)制等一系列全域性制度的實(shí)施，讓我們對(duì)陽(yáng)光政府的建設(shè)充滿了信心，對(duì)澳門(mén)的良性轉(zhuǎn)型充滿了信心。