劉運(yùn)紅　劉筱燕

編者按：隨著城市的大發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的繁榮，林林總總的戶外廣告占據(jù)了很大一部分城市空間，這些廣告一方面帶來了商業(yè)價(jià)值，另一方面給城市景觀帶來了影響。本文通過介紹成都市在完善戶外廣告管理制度、廣告設(shè)置、拆除違法廣告、日常監(jiān)管、廣告拍賣等方面的做法，以此來探討城市管理領(lǐng)域的新熱點(diǎn)：如何規(guī)范城市戶外廣告，提升城市形象。

一、城市與戶外廣告管理

（一）城市與戶外廣告的關(guān)系

城市空間管理中，戶外廣告是其重要范疇。戶外廣告不僅反映出一個(gè)城市的商業(yè)氛圍、文化內(nèi)涵，藝術(shù)品位、科技含量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還同時(shí)折射出一個(gè)城市的風(fēng)格與氣質(zhì)?，F(xiàn)代城市中，在高樓林立的樓宇立面或?qū)挸ǖ鸟R路邊，大量出現(xiàn)的城市戶外廣告，已經(jīng)成為一個(gè)城市風(fēng)景線的重要組成部分。

城市戶外廣告管理，應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)性、藝術(shù)性和多樣性?？茖W(xué)性是戶外廣告管理的前提，廣告設(shè)置是否規(guī)范、安全，是否存在“多、亂、差”現(xiàn)象，是城市管理者首先要思考的問題；藝術(shù)性是廣告的生命，創(chuàng)意新穎、設(shè)計(jì)精美、材質(zhì)考究、制作精良的戶外廣告起到美化、亮化城市的作用；造型各異、五彩繽紛、款式獨(dú)特多樣的戶外廣告能烘托城市氛圍、彰顯城市個(gè)性。

（二）國外的戶外廣告管理

在發(fā)達(dá)國家，城市管理已相對完善，各種廣告設(shè)置規(guī)范，內(nèi)容和形式都有較高水平，體現(xiàn)出與城市相融合的風(fēng)格。

法國巴黎，能看到較多戶外廣告的地方，就是購物中心、商業(yè)街、地鐵或機(jī)場商業(yè)區(qū)內(nèi)，而且，這些廣告的密度也都有控制，不會對城市景觀“喧賓奪主”。在一些重要建筑物上，是很難見到戶外廣告的。

美國五花八門的戶外廣告被安排得有條不紊，其設(shè)計(jì)與規(guī)劃也與城市景觀相得益彰，這同政府的嚴(yán)格管理不無關(guān)系。美國聯(lián)邦政府立法規(guī)定了戶外廣告的地點(diǎn)、尺寸和內(nèi)容。對于地點(diǎn)，聯(lián)邦政府確立了兩大原則：第一，廣告不能對行人和司機(jī)造成干擾；第二，要保護(hù)和改進(jìn)城市的面貌。

新加坡的戶外廣告相當(dāng)少，新加坡禁止設(shè)立戶外廣告的范圍較廣，也非常具體，禁止設(shè)置的主要范圍是：屋頂上的商業(yè)廣告牌或招牌、擺放在道路上的孤立招牌或告示牌、天橋上的商業(yè)廣告牌或招牌、道路上除慶祝法定節(jié)日外的商業(yè)廣告旗幟等。新加坡還嚴(yán)格控制霓虹燈廣告的設(shè)置，為此專門出臺相關(guān)的指引規(guī)章進(jìn)行限制，因此新加坡建筑物上的廣告以布幅廣告為主。

韓國早在1962年就制定了戶外廣告管理法，對于影響城市美觀、侵害公眾利益和人們身心健康的戶外廣告進(jìn)行清理和懲罰。凡違反戶外廣告法的公司，根據(jù)情節(jié)輕重，罰款300萬韓元至1000萬韓元，嚴(yán)重的要判處一年以下有期徒刑，并吊銷營業(yè)執(zhí)照。

二、成都市的戶外廣告管理

成都市的戶外廣告，經(jīng)歷了從無到有、從少到多的發(fā)展壯大過程，但很長一段時(shí)間成都市的戶外廣告監(jiān)督管理存在著一定漏洞，管理上 “失之于軟、失之于寬”，中心城區(qū)戶外廣告設(shè)置過多過濫、設(shè)置混亂、不規(guī)范等問題突出。針對上述問題，成都按照“規(guī)范設(shè)置，減少數(shù)量，提高質(zhì)量，進(jìn)一步提升城市形象”原則，以城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作為契機(jī)，依法對中心城區(qū)違法、違規(guī)戶外廣告進(jìn)行了全面治理整治。通過近幾年的努力，全市戶外廣告管理工作初步實(shí)現(xiàn)了減量化、規(guī)范化，城市形象得到極大提升。主要經(jīng)驗(yàn)如下：

（一）依法管理，制度先行

為使戶外廣告的管理有據(jù)可依、有法可依，改變管理混亂的局面，成都市一直以來重視建立和完善城市戶外廣告管理制度。于2004年制定了《成都市中心城戶外廣告和招牌設(shè)置規(guī)劃》，2006年頒布了《成都市城市戶外廣告和招牌設(shè)置管理?xiàng)l例》，同時(shí)制定了《戶外LED電子顯示屏廣告管理辦法》、《公共汽車車身載體廣告管理辦法》、《成都市戶外公益廣告設(shè)置管理辦法》等，戶外廣告管理制度體系不斷完善，為依法管理戶外廣告奠定了基礎(chǔ)。

2013年2月1日起，最新的《成都市戶外廣告和招牌設(shè)置管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施。新條例是在2006年《成都市城市戶外廣告和招牌設(shè)置管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上制定而成的。新實(shí)施的條例擴(kuò)展了管轄地域，不僅包括中心城區(qū)，也將鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府所在地、工業(yè)集中發(fā)展區(qū)等納入了監(jiān)管范圍。在監(jiān)管對象方面，臨街窗戶上張貼的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、房產(chǎn)租售等廣告也被納入了監(jiān)管范疇。此外，新條例還明確，未取得《建設(shè)工程施工許可證》的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，或者已取得《建設(shè)工程施工許可證》的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目但未通過申請和審批，若擅自設(shè)置臨時(shí)戶外廣告，將被城市管理行政主管部門責(zé)令限期拆除，并處以5萬元以上10萬元以下罰款。

（二）規(guī)范審批，源頭把關(guān)

戶外廣告設(shè)置的地點(diǎn)、規(guī)格、材質(zhì)、圖案、形式，直接影響戶外廣告的水準(zhǔn)，也是城管部門在日常市容管理和審批中管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。成都市在戶外廣告審批上，根據(jù)載體類型不同，提出申請的申請人不同。戶外廣告設(shè)置的位置不同，申請審批的部門也不同。

為了使戶外廣告上檔次、顯水平，體現(xiàn)節(jié)能、環(huán)保、耐用的原則，在審批過程中，提倡使用新材料、新光源、新技術(shù)、新工藝，色彩相對多姿，亮化形式豐富，彰顯成都市獨(dú)特文化魅力。

成都市嚴(yán)格控制廣告許可期限。戶外廣告設(shè)置許可期限規(guī)定不得超過三年。超期的戶外廣告由于存在安全等隱患，必須堅(jiān)決拆除。2013年2月19日，成都市金牛區(qū)法院就會同執(zhí)法一分局、金牛區(qū)城管局、西安路街辦等部門在全市率先啟動了對超期違法戶外廣告的強(qiáng)制執(zhí)行，對成都市金牛區(qū)永陵路68號（綿陽賓館）立面設(shè)置的違法戶外廣告設(shè)施執(zhí)行強(qiáng)制拆除。

同時(shí)，成都市還制定了《中心城區(qū)建筑工地臨時(shí)戶外廣告管理辦法》，全面加強(qiáng)對中心城區(qū)各類在建建筑工地臨時(shí)戶外廣告的設(shè)置和管理。規(guī)范設(shè)置賣場戶外廣告，按照“政府倡導(dǎo)，商家出資”的原則，采取疏堵結(jié)合的辦法，啟動大型賣場戶外廣告的提檔升級景觀改造工作和新增賣場戶外廣告的規(guī)范審批試點(diǎn)工作，完成二環(huán)路以內(nèi)部分現(xiàn)有賣場戶外廣告的提檔升級景觀改造和規(guī)范審批工作。

（三）違法廣告，專項(xiàng)治理

違法戶外廣告主要有三大危害：一是安全系數(shù)低。違法設(shè)置的戶外廣告，可能存在安全隱患，危機(jī)人身、財(cái)產(chǎn)安全。之前國內(nèi)就有大風(fēng)吹落廣告牌鐵架砸死過路老人的新聞，引起社會各界不小的反響。二是影響道路通行。本來就不寬的馬路，被又大又粗的廣告柱占去一部分，會影響到道路暢通。三是造成視覺污染。

因此，對于違法設(shè)置的戶外廣告，應(yīng)加強(qiáng)治理。拆除一塊違法設(shè)置的戶外廣告并不易，為降低廣告拆除阻力并且減少矛盾沖突，采取了多種手段。管理部門還專門成立工作組，給廣告業(yè)主講政策、談規(guī)劃中，在一次又一次的上門與業(yè)主溝通中才能達(dá)成一致，多措并舉實(shí)現(xiàn)了戶外廣告專項(xiàng)治理。

近年來，成都市規(guī)范戶外廣告成效顯著。結(jié)合城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理和人民南路、蜀都大道、濱江路、解放北路、老成灌路（317國道）、羊西線、二環(huán)路等綜合整治，中心城區(qū)分期分批對到期違規(guī)設(shè)置的戶外廣告進(jìn)行了專項(xiàng)清理（共審批825塊，拆除290塊，現(xiàn)僅存371塊，且大部分是有商業(yè)需求的賣場廣告），拆除違法設(shè)置和存在安全隱患的戶外廣告。同時(shí)加強(qiáng)對違法戶外廣告的查處力度，力爭做到無新增違法戶外廣告。同時(shí)，對成南、成雅、成渝、成綿、成灌、成溫邛、成彭、機(jī)場高速公路和成青快速路、天府大道等10條主要出入城通道兩側(cè)戶外廣告進(jìn)行了治理，對全市中心城區(qū)戶外廣告（招牌）進(jìn)行了安全檢查。

（四）日常監(jiān)管，動態(tài)控制

戶外廣告行政許可通過后，少數(shù)被許可人因個(gè)人私利而不按許可的相關(guān)規(guī)定設(shè)置戶外廣告的行為也時(shí)有發(fā)生。為加強(qiáng)中心城區(qū)戶外廣告的日常監(jiān)管和動態(tài)控制，成都市嚴(yán)格考核，每周對中心城區(qū)戶外廣告管理工作進(jìn)行檢查和通報(bào)，每月進(jìn)行考核，掌握戶外廣告動態(tài)情況，維護(hù)正常的管理秩序。對于戶外廣告的日常管理與維護(hù)，設(shè)置人有直接的管理責(zé)任。成都市規(guī)定，廣告設(shè)置人應(yīng)當(dāng)定期對其所設(shè)置的廣告牌匾進(jìn)行兩次以上的安全檢測，防患于未然。在日常管理中，加大巡查力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，對于戶外廣告存在的安全問題、畫面污損、褪色、字體殘缺或者設(shè)施破損等影響市容市貌的情形，及時(shí)通知廣告設(shè)置人，限時(shí)整改。同時(shí)，將戶外廣告監(jiān)管納入數(shù)字城市管理信息系統(tǒng)，充分發(fā)揮數(shù)字化城管監(jiān)督員的作用，快速進(jìn)行查處。

（五）積極試點(diǎn)，公開拍賣

戶外廣告的合法設(shè)置會涉及戶外廣告設(shè)置行政許可和戶外廣告載體使用，因此會產(chǎn)生兩種權(quán)利，一是戶外廣告設(shè)置行政許可的特許經(jīng)營權(quán)，屬于行政法范疇；二是戶外廣告載體使用權(quán)，屬于物權(quán)法范疇。只有同時(shí)擁有這兩項(xiàng)權(quán)利而設(shè)置戶外廣告，才是合法的。利用非公共載體設(shè)置戶外廣告的，由載體所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)；利用公共載體設(shè)置戶外廣告的，由政府進(jìn)行使用權(quán)限的公開拍賣。為積極推進(jìn)戶外廣告拍賣試點(diǎn)工作，2007年成都專門組建了市戶外廣告拍賣中心，依據(jù)《物權(quán)法》和《成都市城市戶外廣告和招牌設(shè)置管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)認(rèn)真遴選位于公共建筑物上的、政府有權(quán)處置的戶外廣告牌為拍賣標(biāo)的，嚴(yán)格按程序報(bào)經(jīng)市政府和市特許辦批準(zhǔn)，依法公開實(shí)施戶外廣告特許經(jīng)營權(quán)出讓工作。拍賣收入嚴(yán)格遵循“收支兩條線”的規(guī)定全額上繳財(cái)政專戶后，按要求分配拍賣收益，初步建立起戶外廣告拍賣管理機(jī)制和辦法。

通過近幾年對戶外廣告的規(guī)范管理和集中清理整治，成都中心城區(qū)的戶外廣告管理工作收效明顯。城市中的戶外廣告數(shù)量減少了，且質(zhì)量明顯上升，井然有序，既體現(xiàn)了成都市經(jīng)濟(jì)的繁榮景象，又對城市景觀起到了烘托，體現(xiàn)出了大都市應(yīng)有的風(fēng)格與氣質(zhì)。

（責(zé)任編輯：李利）