黃荊國

編者按：城市環(huán)境是一座城市非常重要的競爭力和生產(chǎn)力。近年來，為優(yōu)化城市人居環(huán)境，湖北省黃石市在管理理念上由以“堵”為主向以“疏”為主轉(zhuǎn)變，城市基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷優(yōu)化，市容環(huán)境衛(wèi)生水平有了明顯提高，市容面貌有了顯著改善。黃石市在生態(tài)人居建設(shè)創(chuàng)新管理機(jī)制方面的有益探索與實踐有一定的啟迪意義。

2010年，湖北省黃石市出臺了加強城市綜合管理辦法，實現(xiàn)從單一管理到綜合管理的轉(zhuǎn)變，建立了大城管體制和數(shù)字城管機(jī)制，以解決管理工作中職能交叉、權(quán)責(zé)不明、管理缺位、督辦不力等問題為突破口，著力解決城市綜合管理中長期存在的一些“老大難”問題，取得了一定成效。

一、生態(tài)人居建設(shè)現(xiàn)狀和創(chuàng)新管理的主要做法

（一）狠抓項目和機(jī)遇，不斷創(chuàng)優(yōu)基礎(chǔ)條件

一是推進(jìn)垃圾無害化進(jìn)程。2011年3月20日黃金山垃圾發(fā)電廠項目一次性并網(wǎng)成功，正式并入華中電網(wǎng)發(fā)電，承擔(dān)起日處置黃石市和大冶市600噸生活垃圾的任務(wù)。

二是加快環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施項目建設(shè)。近年來，按機(jī)械化、不落地、無縫銜接、少中轉(zhuǎn)、不污染的要求，積極抓好公廁、中轉(zhuǎn)站等建設(shè)，對現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)設(shè)備進(jìn)行配套改造，先后共投入5000多萬元加強環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三是加快垃圾收運系統(tǒng)建設(shè)。以“十二五”國家加大垃圾污水行業(yè)投資力度的契機(jī)，組織了“黃石市生活垃圾收運系統(tǒng)工程項目”中央預(yù)算內(nèi)資金申報工作，中央預(yù)算內(nèi)資金2000萬元全部用于環(huán)衛(wèi)垃圾壓縮站的建設(shè)、收集設(shè)備、車輛購置、填埋場封場及滲濾液改造等。

四是全面推進(jìn)全國垃圾收費方式改革試點工作。實行了垃圾處理費隨水代收“提標(biāo)擴(kuò)面”，全面推行了居戶、企事業(yè)單位、商貿(mào)服務(wù)業(yè)等垃圾處理費隨水代收工作，2012年居民生活垃圾處理費收費率由原來的34%提高到現(xiàn)在的78%。市民反映的“入廁難”、垃圾無害化處理率低等問題有了明顯緩解。

（二）突出重點難點，提高管理效能

一是推進(jìn)城市管理“疏堵結(jié)合”。2013年啟動實施占道“記分制”管理，對管理對象實施一戶一卡，對臨街單位、店面、攤點經(jīng)營戶的占道經(jīng)營行為實行前三次不罰，以勸導(dǎo)教育為主，對占道經(jīng)營實行扣分，累計扣分達(dá)到相應(yīng)分值的，采取行業(yè)整頓、吊銷執(zhí)照等處罰措施。在西瓜銷售季節(jié)，七月半市民焚燒紙錢祭祀等階段，合理設(shè)置便民銷售點、銷售區(qū)域和配套焚燒容器，實行設(shè)點地圖式管理。

二是全面加強建立違法建筑管控。黃石市政府出臺了《黃石市控制和查處違法建筑管理辦法（試行）》，實行查違控違“關(guān)口前移”，完善市、區(qū)、社區(qū)（村）三級責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，對在建的違法建筑，向社會公開承諾“只拆除不罰款”，建立了違法建筑“三個一”管控法，實行違法建筑管控和查處“提速”。

三是加強立面整治工作。2010年完成樓宇1676棟，200萬平方米立面整治任務(wù)，2012年以來，對14條重要迎賓和景觀道路（段）的臨街建筑物進(jìn)行了立面景觀檔次提升。

四是推進(jìn)戶外廣告工作。高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范門店招牌，采取加強巡查監(jiān)管、搗毀窩點、嚴(yán)管重罰等措施，加大對“牛皮癬”的查處力度。

五是公安、城管等部門聯(lián)手，嚴(yán)格將違規(guī)送葬車輛每月在《黃石交通信息網(wǎng)》上曝光，并實施行政處罰。

六是建立完善12319城市管理服務(wù)熱線。針對城管執(zhí)法涉及面廣、信訪投訴服務(wù)量大的實際，把好信訪投訴服務(wù)“接、查、處、督、反”各個環(huán)節(jié)， 嚴(yán)格實行24小時值班備勤制度。

七是推進(jìn)“有困難找城管”工程。全市一些主要路段共設(shè)有20多個城管執(zhí)法便民亭，長期供應(yīng)打氣筒、飲用水、創(chuàng)可貼、高錳酸鉀藥水等，只要市民“有求”，隊員就“必應(yīng)”。

（三）創(chuàng)新思路方法，構(gòu)建管理長效體系

一是建立更加客觀、科學(xué)的考評機(jī)制。在原有專業(yè)考核隊伍日檢、月檢的基礎(chǔ)上，每月定期邀請人大代表、政協(xié)委員、媒體代表等組成月綜合檢查組，對城市管理進(jìn)行檢查考評，黃石市城管委每月將綜合考評結(jié)果在新聞媒體上公布。這種由第三方采取獨立隱密式作業(yè)的檢查考評機(jī)制更為客觀、公平公正。

二是建立數(shù)字城管機(jī)制。建設(shè)具有黃石特色的數(shù)字城管項目，完成項目投資1700余萬元，建成市、區(qū)兩級監(jiān)督指揮中心軟硬件平臺搭建及數(shù)據(jù)建設(shè)等。在住建部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)九大子系統(tǒng)基礎(chǔ)上，開拓了違章建筑管理、戶外廣告管理、建筑工地與渣土管理、移動巡查執(zhí)法、全民城管等11個子系統(tǒng)。

三是推進(jìn)管理作業(yè)市場化運作機(jī)制。在各城區(qū)社區(qū)全面引入規(guī)范的物業(yè)公司實施保潔，進(jìn)一步將清掃保潔等維護(hù)作業(yè)推向市場。針對建筑渣土市場管理混亂、污染環(huán)境的問題，正式建立起建筑渣土公司化專營、市場化運作、密閉化運輸長效機(jī)制。

四是推進(jìn)管理重心下移。近年來，根據(jù)區(qū)域分布實際情況，將全市執(zhí)法管理劃分為127個網(wǎng)格，實行“定人、定時、定崗、定責(zé)、定管理標(biāo)準(zhǔn)、定獎懲制度”的層級式細(xì)化管理。在全市全面實施城管進(jìn)社區(qū)工程，結(jié)合大部制和扁平化改革，進(jìn)一步推進(jìn)了城市網(wǎng)絡(luò)化管理，形成以市為核心、區(qū)為重點、社區(qū)為基礎(chǔ)的城市管理模式。

五是推進(jìn)城市管理延伸工程。一方面推進(jìn)城市管理主次干道向居民區(qū)和老舊社區(qū)延伸；另一方面推進(jìn)從窗口地帶向城鄉(xiāng)結(jié)合部和背街小巷延伸。先后出臺城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)貿(mào)市場周邊環(huán)境、“六小”行業(yè)、“五業(yè)”、食品安全等十大專項整治方案、推進(jìn)專項整治工作，重點治理 “城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部、背街小巷和“五邊”（山邊、河邊、湖邊、公路邊、鐵路邊）的“臟亂差”薄弱環(huán)節(jié)，疏通給排水管網(wǎng)，完善垃圾收集容器配套設(shè)施等，加大“死角”和“盲區(qū)”重點治理。其三是推進(jìn)由城區(qū)向縣（市）延伸。大冶市（黃石下轄縣級市）制訂完善城鄉(xiāng)生活垃圾收運系統(tǒng)規(guī)劃，投資1.1億元，加快建立完善“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、市處理”的垃圾收運系統(tǒng)。

二、黃石城市管理當(dāng)前存在的主要問題

近幾年來，黃石城市管理在生態(tài)人居建設(shè)中取得了一定的成績，但對照“生態(tài)立市、產(chǎn)業(yè)強市”發(fā)展要求，存在一些突出的矛盾和問題：

（一）城市管理規(guī)劃先天不足

黃石“因廠（礦）設(shè)市”，長期以來，城市規(guī)劃和建設(shè)主要圍繞工業(yè)展開，城市管理基礎(chǔ)設(shè)施先天不足，如集貿(mào)市場、公共停車場、步行街等基礎(chǔ)設(shè)施，無論是數(shù)量還是布局均不能滿足城市發(fā)展和廣大市民群眾的需要。部分區(qū)域尤其是老舊社區(qū)和背街小巷的道路、供水、供電、排水等設(shè)施不配套、不完善和破損老化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，改造任務(wù)十分艱巨。

（二）環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備歷史欠賬多

第一，環(huán)衛(wèi)作業(yè)方式較為原始，設(shè)施水平不高。市內(nèi)垃圾轉(zhuǎn)運臺、垃圾中轉(zhuǎn)站、果皮箱等環(huán)衛(wèi)設(shè)施數(shù)量偏少且分布不均，垃圾清運、收集、保潔設(shè)施較為落后，與現(xiàn)在垃圾收集機(jī)械化、自動化，中轉(zhuǎn)運輸壓縮化處理、不落地收集中轉(zhuǎn)、運輸處理環(huán)節(jié)無縫銜接的發(fā)展要求相差較遠(yuǎn)。

第二，按照《黃石市城市市容管理條例》要求，對于新建項目需要拆除環(huán)衛(wèi)設(shè)施的，開發(fā)商需向環(huán)衛(wèi)行業(yè)主管部門申請并還建，在項目建設(shè)過程中同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步投入使用，但近五年來有14個新建小區(qū)的12座垃圾收集站、20座公廁未配套落實，給環(huán)衛(wèi)作業(yè)和社區(qū)人居環(huán)境帶來影響。

第三，市民文明衛(wèi)生意識有待加強。一方面，部分市民的社會公德意識、環(huán)境衛(wèi)生意識不強，缺乏自覺愛護(hù)環(huán)境、參與城市管理的積極性。一些不文明、不衛(wèi)生習(xí)慣仍然突出，在大街小巷隨地吐痰、從車上亂扔雜物等不文明行為仍然可見；另一方面，作為一個老工業(yè)城市，黃石產(chǎn)業(yè)工人比例大，下崗工人和困難職工較多，就業(yè)形勢嚴(yán)峻，上街占道擺攤設(shè)點的現(xiàn)象十分突出，城市管理難度大。

（三）重建輕管的現(xiàn)象比較突出

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市管理的范圍不斷拓展，管理面積和任務(wù)日益增加，隨之產(chǎn)生一系列問題，如環(huán)衛(wèi)招工難，城管協(xié)管員跳槽現(xiàn)象頻繁等，影響整個行業(yè)的正常發(fā)展。城市管理還較為粗放，與生態(tài)人居建設(shè)發(fā)展要求不甚相符。

三、推進(jìn)生態(tài)人居建設(shè)的探索

（一）堅持城市管理專項規(guī)劃治理

一是抓好背街小巷改造、街景立面美化、門頭廣告設(shè)置等專項規(guī)劃的編制。堅持疏導(dǎo)結(jié)合，從便民、利民的角度出發(fā)，加快制訂科學(xué)合理的便民市場布點規(guī)劃，從源頭上加強對占道經(jīng)營等行為的治理。

二是依據(jù)大冶湖的功能和特色，堅持宜居、宜業(yè)的原則，科學(xué)編制市容環(huán)衛(wèi)、違法建筑管控等城市管理專項規(guī)劃，從而保護(hù)好大冶湖。

三是出臺政策，強化監(jiān)管措施，把環(huán)衛(wèi)設(shè)施配套嚴(yán)格納入同步建設(shè)范圍，對全市新建的道路、廣場，舊城改造、小區(qū)建設(shè)等，按標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)果皮箱、垃圾收集點等環(huán)衛(wèi)設(shè)施。

（二）加大新增垃圾“三化”能力建設(shè)力度

一是把餐廚垃圾處理提上重要議事日程。按國家、省有關(guān)規(guī)定，加大招商引資和項目建設(shè)，把餐廚垃圾逐步納入無害化處理范圍，并實現(xiàn)資源化利用。

二是積極做好生活垃圾分類收集推廣工作。采取循序漸進(jìn)的方式，從試點開始，逐步擴(kuò)大分類收集范圍，在“十二五”時期，將市區(qū)生活垃圾分類收集覆蓋率提高到50%。

三是加強建筑垃圾消納管理。把建筑垃圾處置作為一個產(chǎn)業(yè)來打造，擬建設(shè)一座建筑垃圾綜合利用場；同時根據(jù)新區(qū)實際情況，合理設(shè)置各區(qū)域建筑垃圾消納處置場，解決新區(qū)土方平衡、渣土污染問題。

四是充分發(fā)揮黃金山垃圾發(fā)電廠的龍頭作用，全面完善黃石市區(qū)和大冶市區(qū)垃圾收運設(shè)施。按照“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、市處理”的城鄉(xiāng)生活垃圾處理模式，以城帶鄉(xiāng)、以城促鄉(xiāng)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生的整體改善。

（三）提高精細(xì)化管理水平

一是加快推進(jìn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化改革進(jìn)程，明確保潔標(biāo)準(zhǔn)，落實保潔資金，在各城區(qū)社區(qū)全面引入規(guī)范的物業(yè)公司實施保潔，進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營管理，從源頭上加強監(jiān)管。

二是配套完善背街小巷果皮箱、垃圾屋、收集車等相關(guān)環(huán)衛(wèi)設(shè)施，加大旱廁改造力度，繼續(xù)清理衛(wèi)生死角，加強社區(qū)衛(wèi)生清運工作，改善城中村衛(wèi)生狀況，加強背街小巷保潔工作。

三是結(jié)合全國創(chuàng)業(yè)型城市試點工作，合理設(shè)置農(nóng)貿(mào)市場、小商品市場，實現(xiàn)攤點歸市，按照“三有”、“四不”、“五統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，就近引導(dǎo)流動攤點入內(nèi)經(jīng)營。

四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理，使城鄉(xiāng)資源實現(xiàn)最優(yōu)化整合，促進(jìn)城鎮(zhèn)之間、區(qū)域之間的集約化協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。

（四）加大多方投入力度

一是有計劃、分步驟地落實《湖北省城市環(huán)境衛(wèi)生工作費用定額（試行）》，提高城市管理保障水平。

二是為做好國家級衛(wèi)生城市、文明城市創(chuàng)建工作，按照不同階段的工作目標(biāo)和任務(wù)，對城市管理各行業(yè)的工作量、運行成本進(jìn)行核算，建立完善城市管理工作量和經(jīng)費同比例增長機(jī)制。

三是構(gòu)建與城市建設(shè)相適應(yīng)的融資體制。建立城市建設(shè)與管理相適應(yīng)的經(jīng)費保障機(jī)制，利用國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策機(jī)遇，加大向上爭取資金的力度，采取BOT、亞行貸款等方式全面啟動垃圾收運系統(tǒng)建設(shè)項目，加快環(huán)衛(wèi)設(shè)備設(shè)施提檔升級。

四是放開經(jīng)營市場擴(kuò)大投入。按照“誰投資誰受益”的原則，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)、個人采取自建公助、公辦民營等方式建設(shè)和經(jīng)營城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施。

（五）加大全民參與城市管理力度

一是進(jìn)一步加大宣傳引導(dǎo)力度。在電視、報紙等媒體開設(shè)城市管理工作專題、專欄，及時反映城市管理最新動態(tài)。通過輿論宣傳，采用群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和行政監(jiān)督相結(jié)合的方式，輔以電話舉報、明察暗訪、定期抽查、隨機(jī)復(fù)查等方法，引導(dǎo)市民遵守社會公德、愛護(hù)城市公共設(shè)施。

二是積極開展“城管進(jìn)社區(qū)、進(jìn)校園”等主題活動，并形成常態(tài)機(jī)制。組織青年志愿者在公共場所進(jìn)行義務(wù)勞動和文明知識宣講。同時設(shè)立“光榮榜”和“曝光臺”，通過抓正反方面的典型，激勵或鞭策市民積極參與城市管理工作。

三是大力推行新的生產(chǎn)方式、生活方式和行為方式，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民破除陋習(xí)，移風(fēng)易俗；培養(yǎng)廣大市民的主人翁意識，養(yǎng)成文明的行為習(xí)慣，引導(dǎo)社會各方面樹立“城市是我家、管理靠大家”和“城以民為本，民以城為家”的理念，切實形成住在城市、熱愛城市、建設(shè)城市的強大合力。

（責(zé)任編輯：趙靜）