郭英杰

建立新農(nóng)保制度是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到現(xiàn)階段的一種必然趨勢，是逐步縮小城鄉(xiāng)差距、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)性工程，使中國農(nóng)民感受到了國家發(fā)展的溫度

一個(gè)國家的現(xiàn)代化程度不取決于其城市大廈的高度，而取決于其對全體國民的保障程度

全國兩會召開在即，回顧前一屆政府的五年工作，其中備受稱道與贊譽(yù)的戰(zhàn)略舉措就是推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱“新農(nóng)?！保?，使中國農(nóng)民享受到了“前無古人”的待遇，感受到了國家發(fā)展的溫度。

一個(gè)國家的現(xiàn)代化程度不取決于其城市大廈的高度，而取決于其對全體國民的保障程度；一個(gè)國家的優(yōu)越性不取決于其對財(cái)富精英的追捧，而取決于其對弱勢群體的關(guān)懷。在新一屆中央政府即將誕生的重要時(shí)刻，回顧審視“新農(nóng)?！边@一開創(chuàng)歷史的戰(zhàn)略舉措進(jìn)展情況，意義重大。

農(nóng)村養(yǎng)老的革命性變革

“家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老”兩道防線受到?jīng)_擊，新農(nóng)保讓“養(yǎng)老不犯愁”

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和社會變革的不斷深化，農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)意義上的“家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老”兩道防線受到?jīng)_擊，探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度事關(guān)國民福祉、事關(guān)國家穩(wěn)定，是一項(xiàng)符合時(shí)代發(fā)展方向、順應(yīng)人民期待的民心工程。

2009年9月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。要求2012年底，確保實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。

新農(nóng)保制度推動了農(nóng)村養(yǎng)老的革命性變革。這一制度的建立，有利于應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，改變農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的無奈選擇，掃除農(nóng)村計(jì)劃生育的思想障礙，對實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)、促進(jìn)家庭和諧，改善農(nóng)村弱勢群體和貧困群體的生活具有重要意義。這一基礎(chǔ)性工程的推進(jìn)，逐步縮小了城鄉(xiāng)差距、打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)了公共服務(wù)均等化，成為“農(nóng)民四大喜”（種地不交稅、上學(xué)不付費(fèi)、看病不太貴、養(yǎng)老不犯愁）中的“壓軸之喜”。

該制度實(shí)施以來取得了良好的社會效果，覆蓋范圍內(nèi)的許多農(nóng)村老年人領(lǐng)取了基礎(chǔ)養(yǎng)老金，在一定程度上增加了農(nóng)民的收入，提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量，減輕了子女的負(fù)擔(dān)，化解了農(nóng)村生活中一些矛盾，使農(nóng)村家庭更加和睦、社會更加穩(wěn)定，贏得了農(nóng)民們的擁護(hù)和支持。

新農(nóng)保養(yǎng)老尚存難題

農(nóng)保機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)缺乏應(yīng)有保障，參保率有待進(jìn)一步鞏固提高，財(cái)政補(bǔ)貼力度有待加大，基金保值增值難

隨著新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)的迅速增長，農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識、法律意識和社會參與意識日漸增強(qiáng)，為新農(nóng)保試點(diǎn)工作的建立提供了良好的群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。

新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇一般由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。國家及省試點(diǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)均為每人每月55元。國家和省政府將根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況適時(shí)調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地方可以在此基礎(chǔ)上提高當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，提高部分的資金由當(dāng)?shù)卣С觥?/p>

新農(nóng)保試點(diǎn)開始以來，試點(diǎn)各省參保人數(shù)迅速增長，保費(fèi)收繳連創(chuàng)新高，養(yǎng)老金發(fā)放足額到位，管理制度日臻完善，經(jīng)辦能力明顯提高。以山西省為例，該省截至2010年一季度末，新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)254.54萬人，領(lǐng)取新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的農(nóng)民63.88萬人，基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放率達(dá)100%。

當(dāng)前，全國許多省市新農(nóng)保工作雖然取得了一定成效，但也存在一些困難和問題，主要有：

農(nóng)保經(jīng)辦能力建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，農(nóng)保機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)缺乏應(yīng)有保障。目前，新農(nóng)保工作一般由人社（勞動保障）部門下屬機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，縣鄉(xiāng)兩級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不規(guī)范，人員編制不到位，經(jīng)辦力量不足。比如，山西省政府在推進(jìn)新農(nóng)保相關(guān)文件中規(guī)定，“按每位服務(wù)對象每年補(bǔ)助3元的標(biāo)準(zhǔn)，納入本級財(cái)政年度預(yù)算，用于通過購買服務(wù)的方式解決基層經(jīng)辦人員不足和必要的經(jīng)費(fèi)開支等問題”，部分試點(diǎn)縣（市、區(qū)）沒有落實(shí)該規(guī)定，缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障。此外，信息化建設(shè)滯后，數(shù)據(jù)信息龐大，經(jīng)辦人手多，手續(xù)復(fù)雜，傳統(tǒng)的操作模式工作量大、誤差率高，難于監(jiān)管。

財(cái)政補(bǔ)貼力度不大，適齡人口的參保率有待進(jìn)一步鞏固提高。由于缺乏各級財(cái)政的資金支持，農(nóng)民的參保意識不強(qiáng)，年齡大的農(nóng)民的積極性高于年齡小的，隨著年齡段的下移，參保率呈下降趨勢。特別是中青年農(nóng)民，多數(shù)外出打工，流動性大，參保率低，使得推進(jìn)新農(nóng)保工作面臨諸多困難。比如，山西省新農(nóng)保試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的平均參保率為64%左右，還有較大的擴(kuò)面空間。除試點(diǎn)地區(qū)外，各級財(cái)政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的投入相當(dāng)有限。

養(yǎng)老基金的運(yùn)營和監(jiān)管制度不完善，基金保值增值難。一方面是基金運(yùn)營主體分散，渠道單一。政策嚴(yán)重不適應(yīng)全球資本市場的國際化趨勢和金融衍生工具多樣化的市場發(fā)展要求，基金的保值增值受到政策性限制。其次是基金管理運(yùn)營層次低和現(xiàn)行基金管理體制不健全，并缺乏統(tǒng)一規(guī)范的基金投資管理辦法，基金投資無章可循。

新農(nóng)保如何可持續(xù)發(fā)展

關(guān)鍵在于政策的落實(shí)、繼續(xù)加大財(cái)政投入、建立高效安全的基金管理模式

新農(nóng)保工作能否可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于政策的落實(shí)。首先，要抓好養(yǎng)老金的發(fā)放，試點(diǎn)縣（市、區(qū)）要認(rèn)真落實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，張榜公示，接受群眾的監(jiān)督，確保不漏一人、不多一人，對于行動不便等特殊人員，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要上門服務(wù)。其次，要突出重點(diǎn)，全面推進(jìn)，抓好實(shí)施辦法的制定完善工作，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，及時(shí)出臺具體的實(shí)施辦法，使農(nóng)民早日得到實(shí)惠。第三，要加強(qiáng)基層經(jīng)辦服務(wù)平臺建設(shè)，抓好經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，科學(xué)設(shè)置工作流程，提供好政策咨詢、參保登記、待遇享受等一條龍服務(wù)。同時(shí)要加快全省統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)建設(shè)，將其納入“金保工程”建設(shè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息化管理。

繼續(xù)加大財(cái)政投入，保證新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵是要保證財(cái)政資金及時(shí)撥付到位，各地寧可少上一些項(xiàng)目、壓縮其他方面的開支，也要讓農(nóng)民得到實(shí)實(shí)在在的好處，同時(shí)，要加強(qiáng)宣傳，讓農(nóng)民充分理解參加新農(nóng)保的好處。要保證新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展，努力使全體人民“老有所養(yǎng)”， 政府就必須繼續(xù)加大公共財(cái)政的投入，避免各級政府補(bǔ)貼資金不到位，明確市、縣對參保人繳費(fèi)補(bǔ)貼的分擔(dān)比例，明確對農(nóng)村重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體的政府代繳比例，明確對中青年農(nóng)民長期參保繳費(fèi)的具體激勵(lì)政策，鼓勵(lì)有條件的市、縣提高政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對不同年齡段的農(nóng)民采取不同的參保繳費(fèi)補(bǔ)貼。

建立高效安全的基金管理模式，確?；鸬谋Ｖ翟鲋怠ａ槍r(nóng)?；鸸芾砟Ｊ酱嬖诘幕鸸芾韺蛹壊唤y(tǒng)一、管理部門不統(tǒng)一、基金運(yùn)作不統(tǒng)一，基金運(yùn)營政策渠道單一、過分狹窄，嚴(yán)重影響基金有效管理和保值增值的問題，建議：一是農(nóng)?；鹩墒〖壖泄芾恚欢怯衫碡?cái)專家、管理人員、監(jiān)督部門人員等組成的基金理事機(jī)構(gòu)，專事基金的保值增值運(yùn)營；三是適應(yīng)資本市場的開放，適當(dāng)拓寬基金運(yùn)作的政策渠道，為基金保值增值創(chuàng)造政策條件；四是健全和完善基金的安全管理機(jī)制，從制度上保障基金的安全和完整，要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督的作用，確?；鸢踩暾⒈Ｖ翟鲋?。

（作者為山西大學(xué)法律系副主任）

責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉