黨國英

中國現(xiàn)行土地制度嚴重地傷害著這個國家，也傷害著這個國家的人民。令人驚奇的是，現(xiàn)行土地制度可以說傷害了每一個相關利益集團，但改起來卻很難。其原因可能是認識問題，也可能與體制的僵化有關。

所謂釋放土地紅利，就是要通過改革，提高土地資源的合理配置水平，讓有限的土地資源在各種用途上所產(chǎn)生的“邊際收益”相等，從而實現(xiàn)經(jīng)濟利益的最大化。

未來土地改革總體思路

土地改革要擺脫一切陳舊觀念的束縛，把人的福祉放在制度安排的首位。堅持這個標準的要義，是處理好平等與效率的關系，在私人領域堅持效率標準，合理安排土地權屬類型；在公共領域堅持平等要求，以土地規(guī)劃的法制化、民主化實現(xiàn)公共目標。

一，合理確定土地制度的公權邊界。明晰產(chǎn)權的本質(zhì)是合理確定土地制度的公權邊界。土地所有權類別要與土地的自然屬性或功能相匹配。滿足這一要求的主要改革舉措陳述如下：凡具有環(huán)境功能，而不直接產(chǎn)生盈利的土地，均歸國家所有。與道路、江河、海洋等有關的土地，盡管可能成為私人經(jīng)濟活動的場所，但其顯著符合經(jīng)濟學關于公共品的定義，也歸國家所有。凡目前歸國家所有的各類經(jīng)營性土地，繼續(xù)歸國家所有，但使用權可永久化，以促進土地市場形成。目前歸集體所有的各類經(jīng)營性土地，即使在城市規(guī)劃圈以內(nèi)，可繼續(xù)歸集體所有，不再征收為國家所有，以實現(xiàn)集體建設用地和國家建設用地市場的統(tǒng)一。農(nóng)村公共設施用地繼續(xù)實行集體所有制（農(nóng)村社區(qū)共同共有），且土地使用權也歸社區(qū)所有。農(nóng)村經(jīng)營性用地可繼續(xù)實行集體所有制，但土地使用權（或承包權）可永久歸農(nóng)民專業(yè)合作社或農(nóng)戶；農(nóng)戶可自由進出合作社。城鄉(xiāng)住宅用地可在所有權不變的情況下，將土地使用權永久歸于業(yè)主。

二，以科學規(guī)劃為基礎，全面建立國家對各類土地的用途管制權。第一，加大力度保護農(nóng)業(yè)用地，以“農(nóng)區(qū)土地保護制度”替代“基本農(nóng)田保護制度”。改變縣區(qū)以下的行政區(qū)劃制度，設立“農(nóng)區(qū)區(qū)劃制度”，將農(nóng)區(qū)直接劃歸縣區(qū)政府管轄，并禁止除交通等基礎設施建設以外的其他任何非農(nóng)建設，全面保護農(nóng)區(qū)土地。第二，調(diào)整涉地稅種、稅率的設置，使其反映不同類型土地的稀缺性。在不同類型城市可根據(jù)土地人口密度和經(jīng)濟密度設置不同的土地使用稅率，以提高土地的利用效益。要重新核定平原地區(qū)城市用地的規(guī)劃指標。第三，擴大淺山區(qū)建設用地面積，滿足中產(chǎn)階級的獨棟房屋建設需求。第四，支持荒原荒山土地的公益性開發(fā)，調(diào)動全民改造山河的積極性。

三，推動土地規(guī)劃與土地用途管制的法制化。土地規(guī)劃和土地用途管制辦法應全部由各級人民代表大會通過和頒布執(zhí)行，形成各級土地法規(guī)。中央政府可制定《土地基本法》、《土地規(guī)劃法》、《國土總規(guī)劃法》和《農(nóng)區(qū)土地保護法》，并借助《物權法》，形成約束地方土地立法的上位法。地方政府可根據(jù)地方情況確定不同層級的土地規(guī)劃法和土地用途管理法。

中國的土地資源能允許我們再生產(chǎn)270萬億GDP嗎

近些年到各地調(diào)研，地方負責人幾乎眾口一詞，說他們的發(fā)展缺乏土地。從根本上說，中國的土地資源并不構成對經(jīng)濟長期快速增長的絕對約束。

筆者粗略估算，如設定中美經(jīng)濟增長率分別為9%、2%，則中國經(jīng)濟總量可在2030年前后趕上美國。另假設中國人口增速遞減，美國人口按1%速率增長，中國人均年收入水平可在2040年和美國看齊，那時，中國經(jīng)濟總量可達約320萬億人民幣以上。大略來說，在未來約20年里，中國還要創(chuàng)造270萬億的GDP，就達到了具有標志意義的新階段。

中國GDP總量的90%以上主要靠城市經(jīng)濟部門生產(chǎn)出來。各類城市主要集中在平原、河谷地帶，其周邊土地大多是我國的優(yōu)質(zhì)耕地。這些城市經(jīng)濟部門占了大約1億畝土地（大于城市建成區(qū)面積），平均1畝地產(chǎn)出GDP近50萬元。近些年國家對農(nóng)田占用嚴格管控發(fā)揮了作用，每新增1畝建設用地產(chǎn)出GDP約220萬元。按這個數(shù)據(jù)推算，我國GDP總量達到320萬億，還要占用優(yōu)質(zhì)耕地1億畝以上。我國優(yōu)質(zhì)耕地每畝可產(chǎn)出糧食約1噸，這意味著要損失1億噸糧食產(chǎn)量，占到現(xiàn)有糧食產(chǎn)量的18%左右。

1億噸糧食能不能用其他土地生產(chǎn)？很難。我國土地品質(zhì)差異很大，山區(qū)土地的糧食產(chǎn)出往往是優(yōu)質(zhì)耕地的1/3左右。擴大山區(qū)土地利用來增產(chǎn)糧食是行不通的。

依靠土地整理來增加優(yōu)質(zhì)耕地，是我國近些年努力做的工作，其主要辦法是提高土地的平整度，增加灌溉設施，便利機械耕作。但我國水源較好的地區(qū)已經(jīng)沒有多少土地整理的潛力，其他地區(qū)即使花巨大代價整理出可灌溉的土地，水源也仍然是一個問題。

好的辦法是限制平原、河谷地帶城市的繼續(xù)擴張，依靠提高土地利用率的辦法來提高這些城市的經(jīng)濟規(guī)模?？梢酝ㄟ^努力將大約1億畝現(xiàn)有城市經(jīng)濟部門用地的平均GDP產(chǎn)出能力逐步提高到210萬/畝，還有約10萬億的GDP靠農(nóng)業(yè)部門提供，另外100萬億的GDP則應通過山區(qū)非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地來提供?？紤]到我國第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，這種估計不算冒進。

我國高度適宜人類居住的土地約14億畝，現(xiàn)有農(nóng)地約10億畝左右，這些農(nóng)地或已經(jīng)是高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，或有可能被改造為優(yōu)質(zhì)耕地。這部分土地目前承載人口約4億，在保持耕地不變的情況下，人口增加1倍達到8億也不是問題。這10億畝農(nóng)地應主要滿足國人的糧食、蔬菜、淡水養(yǎng)殖的需要，是中國人食品安全的根本保障，再不敢多占耕地用來搞建設。

（作者為中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任、研究員）

責編/杜鳳嬌 美編/李祥峰