張鷺

2013年3月16日下午，十二屆全國人民代表大會第一次會議倒數(shù)第二天，人民大會堂。

顯示屏亮起，全國人大專門委員會主任委員和委員選舉表決結(jié)果公布：贊成1969票，反對850票，棄權(quán)125票。這意味著，超過三分之一的代表對全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會（下稱環(huán)資委）組成人員的人選投了反對票和棄權(quán)票。

現(xiàn)場一名記者注意到，這種近年來極為罕見的投票結(jié)果在宣讀完畢后，全場哄笑，主席臺上的習(xí)近平、李克強(qiáng)、張德江、俞正聲等人也笑了”。

長期以來，處在黨委與政府之間的人大地位尷尬，憲法賦予的很多權(quán)力實(shí)際處于沉睡狀態(tài)。湖南省人大《人民之友》雜志副總編田必耀認(rèn)為，“未來五年，只要能按照十八大報(bào)告提出的思路進(jìn)一步改革，‘做實(shí)人大將能往前邁進(jìn)一大步?！?/p>

如何代表人民

2013年1月，湖南省人大會議召開前，婁底市雙峰籍省人大代表鐘志彪接到了鄉(xiāng)親們的電話。這些因婁衡高速工程爛尾而失去土地的農(nóng)民，向他表達(dá)了憤怒與不信任。隨后，他緊急聯(lián)合雙峰縣其余五名省人大代表赴現(xiàn)場調(diào)研。

1月26日，在湖南省人大會議婁底代表團(tuán)討論時(shí)，鐘志彪提出此事，并播放了調(diào)研拍攝的照片。次日下午，主管副省長再次帶著交通廳負(fù)責(zé)人來婁底代表團(tuán)解釋稱，該項(xiàng)目與省交通系統(tǒng)腐敗案存在關(guān)系，且涉及外省公司，協(xié)調(diào)頗為不易，但最遲3月上旬會有個(gè)說法。

“省里已經(jīng)在努力協(xié)調(diào)，我們理解，但老百姓不理解我們?！辩娭颈氘?dāng)場表示，“內(nèi)里的細(xì)節(jié)我們管不了，我們要求給個(gè)準(zhǔn)確的動工時(shí)間，向父老交代。”

不過在基層這樣盡職的人大代表并不多。

“人大代表里，認(rèn)真履職的最多有五分之一?！币晃皇茉L的人大代表直言，因?yàn)槟壳暗拇懋a(chǎn)生和履職機(jī)制，無法保證這點(diǎn)。

在各級人大中，黨政干部是人大代表的主力軍，基層代表數(shù)量則與其所代表的龐大群體不成比例。曾在全國人大任職17年的已故憲法學(xué)者蔡定劍在統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，官員代表已經(jīng)向著代表總數(shù)的一半左右發(fā)展。雙峰縣298名縣人大代表中，各級官員比例更是占到近三分之二。

蔡定劍認(rèn)為，這樣人大會議上干部代表發(fā)言變成了作報(bào)告，基層代表發(fā)言成了匯報(bào)工作。

由于人大代表的職責(zé)之一是對政府的監(jiān)督，政府官員應(yīng)與人大代表相分離。第十二屆全國人大2987名代表中，結(jié)構(gòu)比例較上屆已呈現(xiàn)“兩升一降”：來自一線的工人、農(nóng)民代表提高了5.18%；專業(yè)技術(shù)人員代表提高了1.2%；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表降低了6.93%。這種變化可以在十八大報(bào)告中找到出處：“提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例?！?/p>

同時(shí)，人民與其代表之間面臨缺乏聯(lián)系的尷尬現(xiàn)實(shí)。川籍農(nóng)民工全國人大代表胡曉燕曾在2008年當(dāng)選后公布手機(jī)號碼，但不久發(fā)現(xiàn)要面對每天24小時(shí)不斷的來電，最后她不得不關(guān)機(jī)。

湖南省人大代表劉曉武曾任第十一屆全國人大代表，履職五年間他提出的建議超過50條，包括關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)流轉(zhuǎn)、高溫勞動立法保護(hù)、湘江流域環(huán)境治理、扶持革命老區(qū)教育事業(yè)等。由于“含金量”高，他的建議在不少立法或政策制定過程中被采納。但這背后是他與企業(yè)員工每年長達(dá)三四個(gè)月的調(diào)研——時(shí)間與經(jīng)濟(jì)的雙重自由，得益于其商人身份。

對普通的兼職代表而言，這近乎奢望。一些地方人大曾進(jìn)行代表專職化的探索，不過因?yàn)檫`背“人大代表集體行權(quán)”“人大代表不得自行設(shè)立工作室”原則被叫停，比如2010年四川省羅江縣曾為縣人大代表李國喜個(gè)人設(shè)置“專職人大代表工作室”，提供正科級待遇，將其生活補(bǔ)助和調(diào)研經(jīng)費(fèi)納入縣人大的財(cái)政預(yù)算體系等，后被叫停。

不過，與此同時(shí)在浙江溫嶺設(shè)立的基層人大代表工作站，得以保留至今。溫嶺模式不以代表個(gè)人工作站的形式存在，而是以集體活動接訪選民。2013年2月，溫嶺還聘請人大代表工作站聯(lián)絡(luò)員，以解決代表兼職制下找代表不便的問題。

對此，十八大報(bào)告的思路是，“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度?！?/p>

常委會如何擴(kuò)權(quán)

田必耀認(rèn)為，由于人大代表數(shù)量過多，會期又有限，一年一次的全體人大會議效率并不高。人大行權(quán)履職的大量工作落在常委會身上，因此有必要依法做好做足人大常委會的“功課”，“做實(shí)了人大常委會，做實(shí)人大就有根基了”。

事實(shí)上，全國人大常委會現(xiàn)在的權(quán)力并非與生俱來。全國人大常委會研究室原主任程湘清回憶，為了便于經(jīng)常開會、更充分地行使職權(quán)，1982年憲法將很大一部分原屬于全國人大的職權(quán)交由全國人大常委會行使，主要是將全國人大是唯一立法機(jī)關(guān)變?yōu)槿珖舜蠛腿珖舜蟪Ｎ瘯餐惺沽⒎?quán)。

1979年彭真主持修訂地方組織法、選舉法等法律，在考慮地方人大是否設(shè)常委會時(shí)，地方上普遍贊成，理由是：設(shè)立常委會可以在本級人大閉會期間行使權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，避免由行政機(jī)關(guān)越俎代庖；可以同本級人大代表保持經(jīng)常聯(lián)系，發(fā)揮代表應(yīng)有的作用；可以監(jiān)督本級政府的工作；也有利于組織精干的政府機(jī)關(guān)，加強(qiáng)地方政府的工作。

在湖南，人大常委會曾以質(zhì)詢案、建議案、執(zhí)法檢查等監(jiān)督形式，督促政府糾錯(cuò)以及履職。湖南省人大常委會原委員傅學(xué)儉向記者回憶，1999年，審計(jì)部門在湖南省人大常委會會議上匯報(bào)審計(jì)情況時(shí)提及，該省移民局挪用2000余萬元資金用于建設(shè)賓館。傅學(xué)儉就此聯(lián)系十余名常委會委員，在省委的支持下，依法向省政府提出質(zhì)詢案，但立案后幾個(gè)月進(jìn)度緩慢。他們就此表示，此事如不查清楚，下次常委會會議時(shí)將聯(lián)名提交罷免案。壓力之下，省政府加大調(diào)查力度。結(jié)果，當(dāng)事移民局局長受到處分，一名副局長被撤職，財(cái)務(wù)處長則因挪用、貪污而獲刑。移民局所建賓館，除辦公場所外全部變賣，款項(xiàng)歸還。

對于全國人大與省人大這樣有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，常委會人員組成影響尤大。在九屆全國人大常委會第二十九次會議分組審議證券投資基金法草案過程中，其中一個(gè)小組只有一個(gè)法律專家發(fā)表了自己的意見，其他委員沒有提出任何看法。“兼職代表制存在的不足，可以由提高常委會的專職化比例來彌補(bǔ)。人大常委會可以專職化的多一點(diǎn)，兼職的少一點(diǎn)，讓更多專業(yè)人士進(jìn)入常委會，而非一味考慮結(jié)構(gòu)、配置?！眲晕浣ㄗh。

對此，十八大報(bào)告明確指出，“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”，“健全國家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力”。

值得注意的是，這是歷屆黨代會報(bào)告中，首次將常委會與人大并列提出。

人事、監(jiān)督權(quán)尷尬

人大種種監(jiān)督職權(quán)中，對政府官員的任免權(quán)因直接針對個(gè)人而成為敏感領(lǐng)域。在這方面，1989年湖南省人大對時(shí)任湖南省副省長楊匯泉的罷免案，成為全國人大系統(tǒng)破天荒的舉動。

針對官員的監(jiān)督，曾風(fēng)行一時(shí)的述職評議被認(rèn)為最能彰顯效果。這一方式并無法律明文規(guī)定，而是地方人大在實(shí)踐中探索出的監(jiān)督“一府兩院”官員的方式：人大定期召開評議會議，要求其選舉和任命的干部就執(zhí)法、廉政、本職工作等述職，很多地方都有針對述職對象的投票表決，如信任票未過半，則視情況啟動撤免職程序。當(dāng)時(shí)，全國有20多個(gè)省級人大通過了地方性法規(guī)，評議對象也由縣鄉(xiāng)級上升到副省級。不過，這一創(chuàng)新由于并未被2006年出臺的人大常委會監(jiān)督法納入，因而被叫停。

新世紀(jì)以來出現(xiàn)的黨委書記與人大常委會主任“一肩挑”的勢頭，也讓人大地位尷尬。在2003年各?。ㄊ?、區(qū)）換屆選舉中，除了省委書記是中央政治局成員的以外，其他?。ㄊ小^(qū)）人大常委會主任普遍都由書記兼任。有此背景，很多基層也上行下效。這對人大的獨(dú)立行權(quán)產(chǎn)生不小影響。

更為普遍的現(xiàn)象是，人大代表對干部的選舉權(quán)被層層限制。傅學(xué)儉介紹，較為常見的手法是對差額候選人提名權(quán)的“兩規(guī)”：副省長和人大副主任法定的差額人選必須有一個(gè)到三個(gè)，但各省級人大主席團(tuán)一般通過代表舉手表決制定選舉辦法，規(guī)定差額只有一個(gè)。問題是，僅剩的一個(gè)差額候選人法定由代表聯(lián)名提名，而實(shí)際上各省省委為了減少預(yù)選，往往規(guī)定具體的提名對象由某個(gè)代表團(tuán)提名，這就剝奪了其他代表團(tuán)的自主提名權(quán)。

任免程序本身也存在操作空間。比如選舉法并未明確規(guī)定提名必須填表，但地方人大通過表決制定選舉辦法要求大會統(tǒng)一制定表格，到提名時(shí)又可能不給代表團(tuán)團(tuán)長發(fā)表格。一些被代表聯(lián)名提名的候選人，也經(jīng)常被“做工作”，“自愿”放棄被提名權(quán)。

對于十八大報(bào)告中“人大代表依法行使任免權(quán)”的提法，不少人大系統(tǒng)人士建議恢復(fù)被叫停的述職評議制度，并以法律的形式加以確認(rèn)。

即便十八大報(bào)告對于人大的地位有著前所未有的強(qiáng)調(diào)，對人大行權(quán)的復(fù)雜性也不可忽視。武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅認(rèn)為，人大處境尷尬的原因在于，其人事任免權(quán)因與黨的干部管理權(quán)相沖突，重大問題決定權(quán)因與黨政決策權(quán)相互糾結(jié)，監(jiān)督權(quán)因人大地位本身的孱弱，均未得到充分行使。

依憲行政是基礎(chǔ)

出于對這種復(fù)雜性的認(rèn)識，中國社會科學(xué)院博導(dǎo)楊志勇認(rèn)為，十八大報(bào)告提及的人大改革方向中，“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”相對容易實(shí)現(xiàn)，預(yù)算改革的意義也不僅僅局限于財(cái)稅領(lǐng)域，或可成為撬動人大改革的杠桿。

改革并非易事。由于是財(cái)政部門而非全國人大在實(shí)際主導(dǎo)立法，能看住政府“錢袋子”的《預(yù)算法》修正案二審稿并不理想。該稿對于“財(cái)政專戶”的合法化確認(rèn)，以及財(cái)政部門對國庫經(jīng)理權(quán)的強(qiáng)化，在全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈看來都屬于倒退，不利于對財(cái)政資金的監(jiān)管和對國庫的管理監(jiān)督。

各級人民代表大會在開會時(shí)，審議本年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和下年度財(cái)政預(yù)算草案都是最為重要的議題之一。但實(shí)際上，由于預(yù)算編制較粗糙、審查時(shí)間太短、人大代表不專業(yè)，無論是全國人大還是基層人大的監(jiān)督效果都亟待提高。

一位雙峰縣基層人大代表感嘆，看上去很抽象的預(yù)算審查，其實(shí)與每個(gè)農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)。比如國家轉(zhuǎn)移支付給農(nóng)民的糧食、糧種補(bǔ)貼，被層層截留的情況非常普遍，農(nóng)民可能只得到60%，但被剝奪的農(nóng)民對此毫不知情。

說到底，人大的工作，必須回到憲法的起點(diǎn)。

國家主席習(xí)近平和國務(wù)院總理李克強(qiáng)在新近獲選后，發(fā)表講話時(shí)均表示要“忠實(shí)于憲法”。習(xí)近平更是強(qiáng)調(diào)，“憲法的生命在于實(shí)施?！?/p>

憲政學(xué)界的一個(gè)共識是，依憲行政不僅是個(gè)法律界的問題，更是政治問題。判定政府的行政行為是否與憲法相抵觸，需要建立違憲審查制度。

據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，違憲審查制度由全國人大及常委會實(shí)施，但在實(shí)際的政治生活中，該條款一直“沉睡”——2003年，孫志剛案與杭州拆遷條例先后都被用來提起違憲審查建議，卻并無下文。

2005年12月，十屆全國人大常委會第四十次會議完成了對一系列法規(guī)的審查備案程序的修訂，包括對違憲審查的程序進(jìn)行了明確。該程序的出臺，被認(rèn)為奠定了違憲審查的制度基礎(chǔ)，離終點(diǎn)只差最后一步：真正啟動違憲審查，向社會定期公布審查結(jié)果。2013年1月，中共中央黨校機(jī)關(guān)報(bào)《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》刊文，建議全國人大成立違憲審查委員會。

做實(shí)人大，依憲行政是基礎(chǔ)。