張麗明

家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是中國特色的農(nóng)地經(jīng)營制度，但分散的、狹小的農(nóng)戶經(jīng)營和大市場發(fā)生了矛盾，筆者認(rèn)為，只有完善土地流轉(zhuǎn)制度，才利于土地的規(guī)模經(jīng)營，提高土地生產(chǎn)率。

1.流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。一是多數(shù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)無書面合同。60%以上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)只有口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)雙方很容易發(fā)生糾紛。突出的問題主要有：因近年國家實行種糧直補(bǔ)政策，流轉(zhuǎn)雙方為得到直補(bǔ)收入而發(fā)生糾紛；外出打工農(nóng)民因年老不能繼續(xù)在外打工或因工作不好找等原因返鄉(xiāng)后，需要收回外出期間由親戚朋友代耕的承包地。代耕期間用于種糧食、種蔬菜的地收回容易，如果用于種果樹、養(yǎng)魚、修豬場、種花卉等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)用途的地收回比較難，雙方極易發(fā)生糾紛。二是流轉(zhuǎn)的主體不明確。按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權(quán)以任何方式?jīng)Q定農(nóng)戶的承包地流轉(zhuǎn)。但在實際中，大都是以社為單位造花名冊，農(nóng)戶在花名冊上簽字表示同意流轉(zhuǎn)，以簽字代委托，農(nóng)戶容易反悔。特別是在當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價格不斷上漲的情況下極易發(fā)生糾紛。三是合同不規(guī)范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同應(yīng)包括雙方當(dāng)事人姓名、住所；流轉(zhuǎn)土地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級；流轉(zhuǎn)期限和起止日期；流轉(zhuǎn)后土地用途；雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；流轉(zhuǎn)價格的確定和支付方式；違約責(zé)任等內(nèi)容。但實際簽訂的流轉(zhuǎn)合同是業(yè)主與農(nóng)業(yè)社簽訂的，多數(shù)是按照業(yè)主的意圖形成，內(nèi)容不全面、不規(guī)范。

2.土地所有主體、使用主體的權(quán)力被虛化，造成農(nóng)民權(quán)益受侵害。產(chǎn)權(quán)清晰是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)正常運作的基本保證，然而，當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的權(quán)能較為混亂。首先是權(quán)屬不明確，造成權(quán)屬邊界模糊，現(xiàn)行的土地所有制結(jié)構(gòu)是在1962年實行的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的制度上制定的（“三級”就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組），但是，具體到每一塊土地，這塊土地歸這三級中的哪一級所有就比較模糊。其次是土地所有權(quán)主體的界定模糊，我國法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸集體組織所有，但是實際上，土地所有權(quán)的絕大部分均由國家行使與掌握，農(nóng)村中的村集體在一定程度上充當(dāng)?shù)氖菄遗c農(nóng)民之間的“行政牽制機(jī)構(gòu)”這樣一種尷尬的角色，這樣造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于虛化的狀態(tài)。最后，農(nóng)民土地使用權(quán)受到集體權(quán)力的覆蓋，現(xiàn)行的土地制度規(guī)定土地是集體所有、使用受農(nóng)民支配這樣一種機(jī)制。但是由于缺乏農(nóng)民對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組等“集體代表”的監(jiān)督機(jī)制，使得基層政權(quán)及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)。這樣，普通農(nóng)民不僅難以對其進(jìn)行有效的監(jiān)督，而且他們自己的土地經(jīng)營權(quán)往往受到侵犯，造成土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益缺乏保障。如一些地方政府的“家長制作風(fēng)”盛行，行政方式的“拍腦袋”化，還有一些政府更是為其政績工程和自身利益進(jìn)行權(quán)力尋租，官商資本相勾結(jié)等侵犯農(nóng)民利益的情況時有發(fā)生。

3.深化農(nóng)村土地承包制度改革，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。實施家庭承包經(jīng)營，穩(wěn)定土地承包關(guān)系是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)育的一項基本政策和經(jīng)營制度，必須長期堅持。但是在目前市場經(jīng)濟(jì)的條件下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制需要進(jìn)一步深化與完善。具體思路是：強(qiáng)化集體的土地所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。一是在外流勞動力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會公開發(fā)包。二是將土地這一基本的生產(chǎn)要素商品化。家庭承包責(zé)任制實施以來，農(nóng)村土地在很大程度上有著生產(chǎn)資料和社會福利保障的雙重性質(zhì)，從而形成土地平均分配的格局。但是，在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，農(nóng)民被推向了市場，土地的這一雙重性質(zhì)應(yīng)該隨之改變，要將土地作為商品價格化，即按不同等級確定土地的市場價格，按照價格規(guī)律實現(xiàn)土地的合理配置。

4.完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。促進(jìn)農(nóng)村信貸，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費市場的擴(kuò)展等問題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。因此，建議在穩(wěn)定承包權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上，以土地使用權(quán)抵押融資的方式，使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以此促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)業(yè)發(fā)展基金中，列出一定比例的專項基金用于扶持適度規(guī)模經(jīng)營，主要用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣等。要簡化種養(yǎng)大戶的貸款手續(xù)，通過信用社審定，發(fā)給“支農(nóng)信用卡”或“貸款信譽證”。

（作者單位：161200黑龍江省富?？h富裕鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展管理中心）