劉瑩

摘要：政府信息資源再利用是指政府以外的主體為其他目的而使用該信息。政府信息資源作為公共物品的一部分，是整個(gè)社會(huì)的資產(chǎn)，擁有著巨大的潛在的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。我國近年來，部分地區(qū)相繼開始了政府信息資源再利用的嘗試，但在實(shí)踐過程中存在不少問題。本文在對(duì)我國政府信息資源再利用的整體現(xiàn)狀進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹后，將重點(diǎn)分析在實(shí)踐中存在的問題及其原因，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)提出切實(shí)可行的建議，以期進(jìn)一步推動(dòng)我國政府信息資源再利用。

關(guān)鍵詞：政府信息資源；再利用

在當(dāng)前的信息社會(huì)里，信息資源作為一種生產(chǎn)要素，具有極其重要的作用，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中具有不可替代的地位。而政府是一個(gè)國家最重要、最龐大的信息資源的擁有者，一般情況下，政府掌握著社會(huì)上近八成的信息資源。政府信息資源再利用為更加充分、有效地使用大量的信息資源提供了一個(gè)重要的渠道和平臺(tái)。在歐美國家政府信息資源再利用卓有成效的背景下，我國政府近年以來也開始了相關(guān)的實(shí)踐。

一、我國政府信息資源再利用的總體概況

相比歐美部分國家，我國的政府信息資源再利用起步比較晚。雖然有西方國家成功的、先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒與參考，但是由于文化、技術(shù)、社會(huì)等多方面因素的共同作用，導(dǎo)致我國的政府信息資源再利用在實(shí)踐過程中仍然存在不少問題。同時(shí)，由于各地各級(jí)政府逐步認(rèn)識(shí)到政府信息資源的重要性，以及行政觀念相較過去而言，有所轉(zhuǎn)變等原因，使得我國政府信息資源再利用在起步比較晚的情況下，發(fā)展速度卻比較迅速，部分地區(qū)已取得初步進(jìn)展。

當(dāng)前，“我國政府信息資源服務(wù)還停留在以推進(jìn)政府信息資源公開與利用為目的的初級(jí)階段， 政府本身對(duì)政府信息資源再利用工作缺乏足夠的重視。”[1]換言之，我國政府信息資源再利用還處在起步階段，亟待進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，正是因?yàn)槲覈谡畔①Y源再利用方面的基礎(chǔ)十分薄弱，所以，在此領(lǐng)域有極大的發(fā)展?jié)摿εc利用空間。

二、我國政府信息資源再利用實(shí)踐中存在的問題

（一）能獲取的可供再利用的政府信息資源十分有限

雖然我國政府掌握著社會(huì)上大部分的信息資源，但是由于固有行政體制的原因及現(xiàn)有政府信息資源再利用機(jī)制的不健全，導(dǎo)致當(dāng)前政府之外的主體所能夠獲取得到的信息資源仍然是極其有限的。

我國的政府信息資源再利用是伴隨著電子政務(wù)的建設(shè)而發(fā)展的，雖然各地各級(jí)政府已初步建立起一套覆蓋全國的政府信息系統(tǒng)，但是這個(gè)龐大的系統(tǒng)卻是由“各部門分頭建設(shè)的，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，政府信息資源無法有效共享”[2]。與此同時(shí)，不同部門、不同單位出于自身利益考慮，各自為政，以自身為中心，圍繞著自己的服務(wù)方向和工作任務(wù)進(jìn)行信息資源建設(shè)，使得政府信息資源建設(shè)不夠系統(tǒng)、支離破碎，這也就進(jìn)一步加大了信息共享的難度。

（二）政府信息資源再利用的領(lǐng)域比較狹窄

與歐美國家政府信息資源再利用幾乎可以涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面不同，我國當(dāng)前政府信息資源再利用的領(lǐng)域十分狹窄，主要集中在氣象、交通、地理信息等領(lǐng)域，除此之外，另有少量的信息用于學(xué)術(shù)研究、科研創(chuàng)造等。

政府信息資源再利用的領(lǐng)域比較狹窄，與有限的可供再利用的信息資源有著直接的密不可分的關(guān)聯(lián)。相比而言，關(guān)于氣象、交通之類的信息資源，政府之外的主體比較容易獲取，從而這為有效地進(jìn)行信息資源再利用提供了可能性。而其他方面的信息資源較難獲取，政府之外的主體如打算進(jìn)行開發(fā)與再利用也只能是“巧婦難為無米之炊”。

（三）政府信息資源再利用存在安全隱患

政府信息資源不僅是重要的國家資產(chǎn)，而且是需要精心管理的重要資產(chǎn)。保障政府信息安全是政府信息資源再利用的一個(gè)重要的前提條件，切不可為了追求信息資源的再利用而忽視安全問題。

當(dāng)前，在我國政府信息資源再利用的實(shí)踐過程中，由于相關(guān)機(jī)制的不健全，使得不同地區(qū)、不同部門在實(shí)際操作過程中信息資源再利用的標(biāo)準(zhǔn)不一致、具體操作不規(guī)范普遍存在。“如有的企業(yè)從政府部門的下屬單位或關(guān)聯(lián)企業(yè)購買數(shù)據(jù)，需要支付一定的費(fèi)用；有的企業(yè)與政府部門進(jìn)行項(xiàng)目合作，于項(xiàng)目結(jié)束后使用在合作過程中所獲得的數(shù)據(jù)，在這種情況下， 就存在著政府信息資源泄露的安全隱患”[3]。

（四）政府信息資源再利用在實(shí)踐中的方式不統(tǒng)一

由于，我國政府信息資源再利用的實(shí)踐起步比較晚，同時(shí)再利用機(jī)制也有待進(jìn)一步完善，導(dǎo)致各地在實(shí)踐過程中，大多是在進(jìn)行嘗試與探索，其運(yùn)行或操作的方式不盡相同，目前還未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

分析不同的操作方式之后，大體可以歸納出以下三種運(yùn)行機(jī)制：一是政府部門在信息資源再利用過程中起主導(dǎo)作用，是主要的參與者，兼顧運(yùn)用某些政策引導(dǎo)除政府以外的主體參與到再利用過程之中。二是以企業(yè)為主導(dǎo)，企業(yè)免費(fèi)或者以較低的價(jià)格從政府手中獲得信息資源，對(duì)信息資源進(jìn)行再利用，服務(wù)于公眾，并獲取一定的經(jīng)濟(jì)收益。三是非營利組織作為主要的參與者進(jìn)行政府信息資源的再利用，開發(fā)利用部分政府信息資源。

（五）公眾的參與度有待增強(qiáng)

受固有觀念的影響，在通常情況下，我國政府部門的信息傳達(dá)機(jī)制一般是從上到下的，公眾更習(xí)慣、更傾向于作為政府信息資源的被動(dòng)接收者，而不是主動(dòng)的索要者。大部分公眾對(duì)于掌握在政府手中的信息資源不太敢或者說不太愿意主動(dòng)開口向相關(guān)的政府部門“要”信息、“要”資源。另一方面，由于政府信息資源再利用在我國是一個(gè)近些年才起步的新興事物，其運(yùn)行的結(jié)果如何、其運(yùn)行機(jī)制的實(shí)施效果到底是怎樣的、企業(yè)或個(gè)人能否在參與再利用的過程中獲益目前還有一定的不確定性。這就使得部分對(duì)參與政府信息資源再利用有一定興趣的企業(yè)或個(gè)人，目前對(duì)此仍抱以觀望態(tài)度，等待在一定時(shí)期之后再?zèng)Q定是否參與到政府信息資源再利用過程中。

上述原因，共同導(dǎo)致了當(dāng)前在我國政府信息資源再利用過程中，公眾的參與度比較低，需要進(jìn)一步提高其參與熱情與參與積極性。

三、我國政府信息資源再利用實(shí)踐中現(xiàn)存問題的原因分析

（一）政府信息資源再利用機(jī)制不健全

當(dāng)前，我國在政府信息資源再利用方面還沒有一套完整的、成文的規(guī)定，在再利用機(jī)制建設(shè)方面也存在著欠缺，暫未形成在全國范圍內(nèi)適用的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這在客觀上使得各地各級(jí)政府在實(shí)踐過程中存在著很大的差異性，更重要的是，導(dǎo)致政府在進(jìn)行信息資源再利用過程中的相關(guān)行為得不到有效監(jiān)督。

由于前文某些問題的存在，迫切地要求我國政府在國家層面出臺(tái)有關(guān)政府信息資源再利用的規(guī)章制度，建立健全再利用機(jī)制，盡早建立起在全國范圍內(nèi)普遍適用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的操作規(guī)范。

（二）政府信息公開有待加強(qiáng)

政府之外的主體能夠真正有效地進(jìn)行政府信息資源再利用的一個(gè)重要的前提條件就是有大量的政府信息資源是可以獲取的。實(shí)現(xiàn)此前提條件的一個(gè)重要的途徑即為加快推進(jìn)政府信息公開。信息的公開，將為信息的獲取提供便利。

目前，我國現(xiàn)有的政府信息公開的法律法規(guī)不甚完善，甚至有點(diǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的需要。我國的政府信息資源，大部分是由政府機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生的，由于缺乏信息公開的法律依據(jù)，其中“大量信息內(nèi)容只能在某個(gè)特定的信息系統(tǒng)或有限的范圍內(nèi)進(jìn)行傳遞”[4]。至于政府之外的主體，通常比較難接觸到這部分信息。即便是政府主動(dòng)公開出來的那部分信息，相比政府掌握的信息資源總量而言，仍十分有限。所以政府信息公開的力度需加大，信息量及信息公開范圍都應(yīng)該擴(kuò)展。

（三）政府角色定位不清晰

政府，作為龐大的信息資源的擁有者，是政府信息資源再利用過程中不可或缺的一部分。但是當(dāng)前，由于政府自身在此過程中的角色定位不清晰，致使政府在信息資源再利用過程中的積極性不太高。同時(shí)，由于角色定位的模糊現(xiàn)狀，使得政府也無法明確自身在信息資源再利用過程中所應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，履行何種職責(zé)。作為信息資源再利用的重要的參與者，作為與信息資源再利用有關(guān)的政策的制定者，作為信息資源的供給方，政府需要在此過程中擺正自己的位置，扮演好自身應(yīng)當(dāng)扮演的角色。

（四）政府行政觀念有待轉(zhuǎn)變

受傳統(tǒng)行政觀念的影響，我國政府不擅長(zhǎng)與政府以外的主體進(jìn)行合作。而政府信息資源再利用很大程度上依賴于政府與其他主體良好的互動(dòng)及合作，這在客觀上要求政府轉(zhuǎn)變其行政觀念。

同時(shí)，我國政府存在著一種防御戒備心理，害怕進(jìn)行信息公開，擔(dān)心公眾在知曉政府信息之后對(duì)政府自身產(chǎn)生不利的或者消極的影響。政府在信息公開的過程中躡手躡腳、瞻前顧后，主要也是受到傳統(tǒng)的行政觀念的束縛。

我國政府服務(wù)意識(shí)的欠缺是另一重要的原因。政府信息資源作為公共物品，理應(yīng)被公眾所使用。但由于政府服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、服務(wù)理念還未深入人心，部分政府未意識(shí)到這一點(diǎn)，因此對(duì)政府信息資源再利用參與積極性不高，關(guān)注度也不夠。

四、對(duì)策建議

（一）完善政府信息資源再利用法律法規(guī)，建立健全再利用機(jī)制

當(dāng)前，我國在全國范圍內(nèi)，還未形成一部系統(tǒng)的有關(guān)政府信息資源再利用的法律法規(guī)，只在部分省市零星可見一些與此相關(guān)的地方性規(guī)定，如：《北京市關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)信息資源管理的若干意見》、《浙江省寧波市人民政府關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的實(shí)施意見》等。法律法規(guī)作為一種重要的工具和手段，在推動(dòng)政府信息資源再利用方面起著不可替代的作用，為了更好地深化政府信息資源再利用進(jìn)程，盡快出臺(tái)一部全面、完善的有關(guān)政府信息資源再利用的法律法規(guī)將成為當(dāng)務(wù)之急。

再利用機(jī)制的健全與否，也直接關(guān)系到政府信息資源再利用的方方面面，哪些信息可以進(jìn)行再利用，有哪些可行的再利用方式，是否收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是怎樣的，再利用主體需要承擔(dān)的責(zé)任，諸如此類問題都得被作為再利用需要考慮的因素，在政府信息資源再利用機(jī)制中予以明確的規(guī)定。完善的再利用機(jī)制，既可以明確政府及政府以外的參與主體在信息資源再利用過程中各自的責(zé)任，同時(shí)，有利于對(duì)政府的有關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督，使政府信息資源再利用走上規(guī)范化的道路。

（二）借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短

在世界范圍內(nèi)，歐美國家進(jìn)行政府信息資源再利用起步早、發(fā)展迅速、成效顯著，已成為世界上其他國家及地區(qū)進(jìn)行政府信息資源再利用實(shí)踐的學(xué)習(xí)和效仿對(duì)象。我國在政府信息資源再利用方面還處在初步階段，學(xué)習(xí)借鑒國外在此領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)我國的信息資源再利用產(chǎn)生積極的影響。

美國相比其他歐美國家，在政府信息資源再利用方面，十分顯著的一個(gè)特點(diǎn)是美國有一套健全的有效的監(jiān)督保障體制。“美國政府信息再利用的管理體系由國會(huì)、司法組織和社會(huì)團(tuán)體組成”[5]，三部分各司其職，互不干涉，共同致力于打造一個(gè)有效的管理模式，參與到政府信息資源再利用過程中的各類主體的行為都受到了嚴(yán)格的監(jiān)督，各方的利益也得到了有效的保護(hù)。與美國略有不同的是，“歐盟采取的是更為積極主動(dòng)的政府信息資源再利用的推進(jìn)策略”[6]。歐盟在政府信息資源再利用過程中的側(cè)重點(diǎn)主要是建立一套系統(tǒng)的政府信息公開政策，以及制定在歐盟范圍內(nèi)比較完善的政府信息資源再利用機(jī)制。澳大利亞在此方面，相比歐美國家，又獨(dú)樹一幟，它主要是采用了各種不同類型的許可證制度。其特色是“在承認(rèn)政府信息資源版權(quán)的前提下，為不同類型的政府信息資源提供了不同權(quán)利和義務(wù)的許可使用方式”[7]。這種采用不同類型的許可證方式的好處是擴(kuò)大了再利用的參與的主體，使得不同類型的主體可以選擇自己喜歡的和適合自己的方式參與到政府信息資源再利用的實(shí)踐中。

不論是建立健全監(jiān)督保障體制，還是完善政府信息資源再利用機(jī)制，抑或是擴(kuò)大再利用的參與主體、方便再利用的方式，都是當(dāng)前我國在政府信息資源再利用過程中需要進(jìn)一步完善的。有選擇性地借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，可以加快我國政府信息資源再利用的進(jìn)程。

（三）明確政府職能定位，認(rèn)清政府自身責(zé)任

政府角色定位不清晰是導(dǎo)致我國政府信息資源再利用實(shí)踐中存在不少問題的一個(gè)重要原因，為了促進(jìn)政府信息資源再利用進(jìn)一步發(fā)展，明確政府職能定位顯得尤為重要且必要。目前，在政府信息資源再利用過程中，政府需要從以下兩個(gè)大的方面著手：

1.政府要實(shí)現(xiàn)從信息的控制者、所有者向信息的提供者的角色轉(zhuǎn)換。政府部門掌握著整個(gè)社會(huì)中的絕大部分的信息資源，但是只使用其中占比極小的一部分，大量的信息被“束之高閣”，造成了嚴(yán)重的資源閑置不用的狀況。而政府信息資源再利用從根本上要求政府需要向自身以外的主體積極提供那些可以用來進(jìn)行再利用的信息資源，要求政府成為真正意義上的信息提供者。

2.政府作為政策制定和執(zhí)行的主體，需要積極出臺(tái)相關(guān)政策來擴(kuò)大民眾在信息資源再利用過程中的參與度，提高民眾的參與積極性。政府信息資源再利用過程中一個(gè)不可或缺的重要組成部分即為除政府之外的主體，包括企事業(yè)單位、NGO、公民個(gè)人等多方面。現(xiàn)階段，政府信息資源再利用過程中的一個(gè)顯著問題就是公眾的參與還比較欠缺，大部分公眾對(duì)政府信息資源再利用知之甚少，從側(cè)面反映出政府在此領(lǐng)域的宣傳還不到位；另有一部分人暫時(shí)持觀望態(tài)度，則表明當(dāng)下政府的政策支持力度還不夠。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，鼓勵(lì)公眾積極參與到政府信息資源再利用的實(shí)踐中對(duì)逐步完善信息資源再利用將大有裨益。

（四）轉(zhuǎn)變政府行政觀念，建設(shè)服務(wù)型政府

傳統(tǒng)的行政觀念中的某些不良的部分仍殘留在當(dāng)前的政府部門之中，政府信息資源再利用對(duì)轉(zhuǎn)變政府行政觀念、建立服務(wù)型政府提出了迫切的要求。政府部門需要努力克服自身對(duì)其他主體的敵對(duì)、防御心態(tài)，要認(rèn)識(shí)到主動(dòng)、積極地進(jìn)行政府信息資源再利用對(duì)其自身、對(duì)其他主體都是有益的，對(duì)整個(gè)社會(huì)的良性發(fā)展也是有益的。

首先，政府部門需認(rèn)識(shí)到，政府信息資源屬于廣義的公共物品的范疇，政府有必要向需要這種公共物品的主體提供服務(wù)。其次，當(dāng)政府之外的主體在獲取信息資源之后，對(duì)其進(jìn)行更充分、有效的加工與再利用，并將再利用產(chǎn)生的成果提供給社會(huì)公眾使用，這其實(shí)是一個(gè)信息資源的增值過程，將有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以為社會(huì)創(chuàng)造更多的財(cái)富，并在一定程度上使公眾的生活更加便利。同時(shí)，政府在提供信息資源的時(shí)候，通過收取少量的費(fèi)用，可以適當(dāng)?shù)窒陨淼男畔①Y源采集成本；如果，此資金還有盈余，則可以運(yùn)用盈余資金向社會(huì)提供更多的其他種類的公共物品，如：教育、醫(yī)療等等。

（五）試點(diǎn)先行，穩(wěn)步推進(jìn)

目前，我國有部分地區(qū)已經(jīng)在近些年進(jìn)行了政府信息資源再利用的實(shí)踐，但是其實(shí)踐方式、路線等各方面各具特色，都還只是停留在大膽嘗試階段，未來的實(shí)踐方向與具體舉措也還未知。更重要的是，政府信息資源再利用在我國還是一個(gè)新興的發(fā)展歷史比較短的事物，想要在短時(shí)間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)政府信息資源再利用在全國范圍的鋪開，是不太現(xiàn)實(shí)的并且很可能會(huì)產(chǎn)生種種問題，不可急功近利，盲目追求速度與效率。

在此背景之下，或許可以采取試點(diǎn)的辦法，把已經(jīng)進(jìn)行了政府信息資源再利用實(shí)踐的地區(qū)納入其中，同時(shí)鼓勵(lì)部分條件比較成熟的地區(qū)加入到政府信息資源再利用的實(shí)踐隊(duì)伍之中。通過試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為全面、穩(wěn)妥地推進(jìn)政府信息資源再利用在全國范圍內(nèi)的實(shí)施創(chuàng)造有利的條件，這樣可以在一定程度上減少甚至避免許多不必要的問題的產(chǎn)生；而且試點(diǎn)過程中產(chǎn)生的成功經(jīng)驗(yàn)，相比國外的經(jīng)驗(yàn)而言，更貼近我國的現(xiàn)實(shí)狀況，所以更加適用、更具有指導(dǎo)意義。

五、結(jié)語

我國政府信息資源再利用起步比較晚，由于客觀的和歷史的原因，在實(shí)踐過程中不可避免的存在某些問題。認(rèn)清并正確看待這些問題，在仔細(xì)分析產(chǎn)生這些問題的原因之后，結(jié)合我國社會(huì)實(shí)際情況，采取合理可行的解決措施，可以在一定程度上推動(dòng)我國政府信息資源再利用進(jìn)程。

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（作者簡(jiǎn)介：劉 瑩（1991.11-），女，漢族，湖北武漢人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2010級(jí)行政管理專業(yè)本科生，研究方向：行政管理。）