陳宋生 陳海紅 陳立欣

分析澳大利亞審計署對三家采購機構的審計，分別是澳大利亞證券和投資委員會ASIC，寬帶、通信和數(shù)字經(jīng)濟部DBCDE，外交貿(mào)易部DFAT。主要針對澳大利亞政府采購中的采購面板實踐情況，總結了此次審計報告，以期從中得到一些啟示。

[1]背景介紹

澳大利亞政府采購由聯(lián)邦財務與行政管理部主管，實行秘書長負責制，下設資產(chǎn)管理部、預算部、商業(yè)服務部、合作部、財政和電子商務部、議會和部門服務部等6個部門。政府采購的核心原則為物有所值，鼓勵競爭、高效、有效、決策問責和透明等原則，都增強和完善了物有所值的概念。在聯(lián)邦采購指南中，提出需要確保中小型企業(yè)擁有適當參與投標機會。政府機構會從中選擇一些符合條件的供應商作為入圍名單，被稱為“采購供應商面板”。采購機構可以從名單中選擇若干潛在供應商，要求提供服務。2010年至2011年澳大利亞政府機構簽訂了79 000多份、價值320億美元以上的商品和服務合同，采購量巨大。采購過程中，采購機構需要與供應商面板中的供應商訂立合同或有效要約，包括：（1）供應商將提供的商品或服務類型；（2）商品或服務的預定價格或參考價格；（3）采購機構以何種方式從供應商處獲取商品或服務。近年來，采購政策繼續(xù)大量運用合作協(xié)調(diào)采購協(xié)議。當對商品和服務的需求具有周期性時，面板是最有效的，面板能通過相互理解、較低成本和共同采購實踐等使得機構和供應商同時獲利。來自AusTender的現(xiàn)有數(shù)據(jù)顯示，在數(shù)量和價值方面，運用面板的采購在全部采購中占了較大部分，說明面板采購得到較大范圍的運用。

此次審計，審計署主要是為了評價被審機構對采購面板的建立及運用情況，評價其在采購中是否履行物有所值、高效性、有效性等原則。具體來說，從以下三個方面對被選機構進行檢驗與評價：首先是否建立一個健全的采購框架以支撐面板采購，包括存在的面板交流和通過面板提供采購指導；其次，是否堅持財務管理問責規(guī)定的相關規(guī)定；最后，是否建立有效的采購監(jiān)督和對面板采購通告協(xié)議的復審。本次審計挑選了三個執(zhí)行面板采購的機構，即上文提及的澳大利亞證券和投資委員會ASIC，寬帶、通信和數(shù)字經(jīng)濟部DBCDE，外交貿(mào)易部DFAT?；诂F(xiàn)有數(shù)據(jù)，它們被鑒定為面板的大型使用者。這次審計包括對被審計機構采購過程的選擇和輔助性記錄的分析。這三個機構中，選出139項采購進行調(diào)查。審計署還咨詢了供貨商面板的代表，獲得了他們對于澳大利亞政府采購面板運作的反饋意見，供應商的反饋也包含在報告中，其中包括了大量的中小型企業(yè)的代表。此次審計采用審計署的審計標準，審計成本約為56.2萬美元。

[2]發(fā)現(xiàn)問題與建議

審計調(diào)查主要從以下四個方面開展：

（1）采購管理和支持。

檢查被審機構的以下內(nèi)容：采購政策與指導方針、中央采購部門CPU的作用、采購面板對于管理和提供支持的協(xié)議、采購培訓。中央采購部門CPU是為了向采購提供專家指導和支持而建立的，三家被審機構都設有這樣一個CPU，并都對CPU的質(zhì)量做了正面的反饋。審計署報告了這三個機構采購培訓情況，指出ASIC采用網(wǎng)上教學是提高采購培訓質(zhì)量的明智選擇。

（2）面板的建立與參與。

審計署需檢測被審機構關于面板建立和選擇的采購過程和決策，以及它們是否符合相關要求，檢測機構完成面板建構的方法。計劃建立一個面板，應當考慮與面板運行有關的因素，例如獲得商品和服務的范圍，供應商合適的數(shù)量等，形成面板機構的過程中應當符合相關規(guī)定。各機構可以進行公開招標來選擇面板供應商。采購面板的建立一般會運行好幾年，而且花費很大。對于ASIC、DBCDE和DFAT這三家機構，其采購面板規(guī)劃書中缺少對以下內(nèi)容的探討：商品和服務市場的性質(zhì)；其他采購選擇，包括合作采購；建立和管理面板的含義。金融管理與審計9號（FMA9）規(guī)定在與面板供應商簽訂有效要約協(xié)定之前，其開支提案必須通過審批。在審計署調(diào)查的13家機構中，僅有7家符合要求。

（3）運用采購面板采購。

建立供應商面板的關鍵優(yōu)勢是，有效要約的協(xié)定可以讓機構和供應商簽訂合同，達成約定的商品和服務，無需同市場進行另外的接觸。盡管這樣操作具有靈活性，但是通過面板采購商品和服務仍應在與規(guī)定要求一致的前提下進行。此外，面板不能用于采購要約協(xié)定范圍之外的商品和服務。審計發(fā)現(xiàn)，DBCDE中2/3的業(yè)務通過面板進行采購時未尋求報價或者僅尋求單一報價。ASIC和DFAT相對好一些，不過也只是對1/3的價值超過10萬美元采購進行了多重報價。關于物有所值的文件檢查提供了采購決策的可說明性和透明度。對于采購樣本而言，ASIC、DBCDE和DFAT分別有41%、64%和71%的購買并未充分記錄購買是如何體現(xiàn)物有所值的。DBCDE、ASIC和DFAT分別有76%、80%、86%的采購提供正式訂單，但大都沒有清楚說明采購是否在有效要約范圍內(nèi)。

（4）采購策略、監(jiān)管和復審。

近年來，澳大利亞政府提倡使用合作協(xié)調(diào)采購協(xié)定。財政管理部在監(jiān)督政府合作協(xié)調(diào)采購的使用上扮演重要角色。合作協(xié)調(diào)采購通常引入采購面板，存在大量提供相似商品或服務的機構面板，采購效率有待提高。2007至2009年間，每家機構都實行了對采購的內(nèi)部審計，檢驗其是否符合面板法案、規(guī)定以及聯(lián)邦采購指南。審計每家機構2008～2011年間的合規(guī)認證，發(fā)現(xiàn)ASIC和DFAT報告了60多項采購缺乏合規(guī)性，DBCDE在三個財年中只有4項采購缺乏合規(guī)性，包括：缺乏開支提案審批，以及沒有滿足特定要求。除了對采購活動的常規(guī)監(jiān)管和匯報外，有必要定期評估面板采購帶來的效率、效益和物有所值。沒有一家被審機構評估了其面板協(xié)定帶來的效率、效益和物有所值或面板供應商的績效，也沒有任何機構分析了其在多大程度上從建立的面板之外采購了相似的商品或服務。

審計署針對上述存在的問題，提出：

第一，建議機構簡潔地記錄選擇特定供應商的依據(jù)，以作為采購物有所值的證據(jù)，以增強采購透明度。

第二，為了改進澳大利亞政府采購的透明度，便于分析面板協(xié)定下商品和服務的供應，建議財政管理部在報告面板協(xié)定產(chǎn)生的合同時，采用有效要約。采購機構復審其指導和實踐，并記錄這些合同的相關有效要約。

第三，為了評估采購面板是否提供了預期的商業(yè)利益與未來的采購協(xié)定，建議評估面板生命周期中的效益。

三個機構均同意審計署建議。DFAT認識到考核和評價合同效益的重要性，并已開始增強相關的指導。

[3]案例思考

選擇幾家單位的同一政策實施狀況進行評估，類似于德國的橫向?qū)徲?，也類似于我國的專項調(diào)查，可見中外審計也有諸多相同之處。說明我國政府審計中，有些做法也與世界發(fā)達國家做法相似，不需要妄自菲薄。

本案例報告并非簡單的審計結果的陳述，在詳細說明澳大利亞政府采購相關制度與管理方法的同時，概述了近兩年政府采購的現(xiàn)狀，并據(jù)此引出供應商面板在政府采購中的必要性，向讀者詳細闡述供應商面板的建立和運用，最后詳述審計調(diào)查結果。報告內(nèi)容十分翔實，引人入勝。本案例的重點和亮點是澳大利亞政府采購中供應商面板的運用，不僅可以提高采購效率和效益，其管理也有助于提高政府采購的透明度，這是值得借鑒的一種政府采購方式。

發(fā)達國家公共采購總規(guī)模一般占GDP的10%以上，2011年中國政府采購規(guī)模突破萬億元，占國家財政支出近11%，占47萬億元GDP的2%。從支出絕對額來看，我國政府采購規(guī)模在全球范圍上已位列前茅，但在規(guī)范、效率等各方面仍存在一些問題，有待改善，采購面板的運用或許可以避免我國存在的所謂“集中采購就是集中腐敗”的狀況。

（作者單位：北京理工大學、浙江大學）