財(cái)政金融審計(jì)在審計(jì)工作中占有極其重要的地位,自審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來(lái),財(cái)政審計(jì)工作不斷發(fā)展深化,從“上審下”到“同級(jí)審”與“上審下”相結(jié)合,從“查錯(cuò)糾弊”到以管理和效益審計(jì)為重點(diǎn),再到“財(cái)政審計(jì)大格局”理念的提出,財(cái)政審計(jì)伴隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展走過(guò)了三十年輝煌歷程。
在即將迎來(lái)審計(jì)機(jī)關(guān)成立三十周年之際,記者走訪了江西省審計(jì)廳財(cái)金審計(jì)處,就構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局、探索地稅聯(lián)網(wǎng)審計(jì)等問(wèn)題與他們進(jìn)行了探討。
記 者:財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的永恒主題,劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局理念,從財(cái)金處直接從事省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和下級(jí)財(cái)政收支的審計(jì)工作看,你們認(rèn)為應(yīng)該如何理解和踐行?
孟文軍:這是一個(gè)大課題。先談一點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)。
繼國(guó)家審計(jì)發(fā)揮保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”功能的論斷之后,劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出了構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局的理念。我認(rèn)為,如果說(shuō)“免疫系統(tǒng)”功能,闡明的是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮什么樣的作用,那么構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局,指明的是國(guó)家審計(jì)怎么樣發(fā)揮作用。
審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)是對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,每年受本級(jí)政府委托向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作,財(cái)政審計(jì)成為國(guó)家審計(jì)的永恒主題,審計(jì)監(jiān)督作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”和民主法制建設(shè)的組成部分發(fā)揮重要作用。因此,構(gòu)建基于有效實(shí)施財(cái)政收支審計(jì)監(jiān)督的財(cái)政審計(jì)大格局,是國(guó)家審計(jì)充分發(fā)揮保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”功能的必然要求。
周?chē)?guó)亮:構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局,應(yīng)當(dāng)把握法定范圍和內(nèi)容,這是基本前提。
關(guān)于財(cái)政收支審計(jì),審計(jì)法的有關(guān)規(guī)定是:審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)各部門(mén)(含直屬單位)和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算,以及其他財(cái)政收支情況,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。
從審計(jì)主體看,對(duì)本級(jí)各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì),由審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)各專(zhuān)業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施;對(duì)下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì),實(shí)際由上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)分別采取“上審下”、“同級(jí)審”進(jìn)行。審計(jì)主體應(yīng)當(dāng)是上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)各專(zhuān)業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)。
從審計(jì)方式看,應(yīng)當(dāng)是“同級(jí)審”與“上審下”。
從審計(jì)客體看,本級(jí)各部門(mén)預(yù)算、下級(jí)政府預(yù)算都是納入預(yù)算管理的收入和支出;其他財(cái)政收支,按照審計(jì)法實(shí)施條例的規(guī)定是指財(cái)政資金中未納入預(yù)算管理的收入和支出。因此,審計(jì)客體應(yīng)當(dāng)是納入和未納入預(yù)算管理的收入和支出,即以國(guó)家(政府)為主體的資金活動(dòng)。
由此,總體上說(shuō),構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局,就是構(gòu)建一個(gè)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)以國(guó)家(政府)為主體的資金活動(dòng)實(shí)行有效審計(jì)監(jiān)督的結(jié)構(gòu)化體系。
孟文軍:廳黨組高度重視構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局。在王殿軍廳長(zhǎng)的大力推動(dòng)下,廳專(zhuān)門(mén)設(shè)立綜合處,具體負(fù)責(zé)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理、“兩個(gè)報(bào)告”起草工作。一是以年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃為統(tǒng)領(lǐng),對(duì)廳各業(yè)務(wù)處、上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)資源進(jìn)行統(tǒng)一整合,實(shí)現(xiàn)財(cái)政審計(jì)“一盤(pán)棋”;二是以“兩個(gè)報(bào)告”為載體,對(duì)財(cái)政審計(jì)信息進(jìn)行統(tǒng)一歸集和分析,提高財(cái)政審計(jì)的整體質(zhì)量。這實(shí)際上是搭建了財(cái)政審計(jì)大格局的基本平臺(tái)。
傅志輝:為了不斷推進(jìn)和完善財(cái)政審計(jì)大格局,王廳長(zhǎng)提出了以財(cái)政資金為源頭展開(kāi)審計(jì)的思路,并由財(cái)金處組織實(shí)施了贛南等原中央蘇區(qū)中央、省財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì),獲得了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在聽(tīng)取對(duì)省財(cái)政廳具體組織省級(jí)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況匯報(bào)時(shí),王廳長(zhǎng)又提出對(duì)省財(cái)政廳具體組織省級(jí)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)與對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)相結(jié)合、財(cái)政收支審計(jì)與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合的思路,要求財(cái)金處進(jìn)行探索。
孟文軍:這進(jìn)一步提出了適應(yīng)財(cái)政資金運(yùn)行的特點(diǎn),是構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局的基本特征。
從省級(jí)財(cái)政資金運(yùn)行而言,省財(cái)政廳具體組織省級(jí)預(yù)算執(zhí)行是源頭,橫向涉及省級(jí)預(yù)算部門(mén)(上繳財(cái)政收入和接受財(cái)政撥款),縱向涉及下級(jí)政府(上繳省級(jí)財(cái)政收入和接受省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金)。作為作用于財(cái)政收支的財(cái)政審計(jì)大格局,只有把審計(jì)省財(cái)政廳具體組織省級(jí)預(yù)算執(zhí)行與審計(jì)省級(jí)預(yù)算部門(mén)結(jié)合起來(lái)、與審計(jì)下級(jí)政府結(jié)合起來(lái),才能提高財(cái)政收支審計(jì)的整體效能。
周?chē)?guó)亮:這種結(jié)合,可以實(shí)現(xiàn)審計(jì)內(nèi)容的一體化,并且保持審計(jì)方式的多樣化。如審計(jì)省級(jí)非稅收入管理,從審計(jì)內(nèi)容上,可以把審計(jì)省財(cái)政廳組織收入情況和審計(jì)省級(jí)預(yù)算部門(mén)、下級(jí)政府繳交情況結(jié)合起來(lái);從審計(jì)方式上,在財(cái)金處審計(jì)省財(cái)政廳組織收入情況時(shí),可以由財(cái)金處對(duì)重點(diǎn)省級(jí)預(yù)算部門(mén)、下級(jí)政府的繳交情況進(jìn)行延伸審計(jì)或調(diào)查,也可以由各業(yè)務(wù)處在審計(jì)省級(jí)預(yù)算部門(mén)時(shí)對(duì)其繳交情況一并進(jìn)行審計(jì),或由財(cái)金處或其他業(yè)務(wù)處組織對(duì)下級(jí)政府的繳交情況進(jìn)行專(zhuān)門(mén)審計(jì)。至于采用何種審計(jì)方式,可以通過(guò)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃和審計(jì)工作方案確定。
傅志輝:在這種結(jié)合下,還可以實(shí)現(xiàn)審計(jì)內(nèi)容的橫向成塊、縱向成線。如對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì),既構(gòu)成整個(gè)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)的橫向?qū)徲?jì)部分,又成為相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)單元。再如對(duì)某項(xiàng)本級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì),既是本級(jí)預(yù)算資金向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的縱向?qū)徲?jì)內(nèi)容,又是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)形態(tài)。
孟文軍:如果說(shuō),把審計(jì)省財(cái)政廳具體組織省級(jí)預(yù)算執(zhí)行與審計(jì)省級(jí)預(yù)算部門(mén)結(jié)合起來(lái)、與審計(jì)下級(jí)政府結(jié)合起來(lái),是在審計(jì)對(duì)象和內(nèi)容上就財(cái)政審計(jì)大格局的結(jié)構(gòu)性安排,那么,財(cái)政收支審計(jì)與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合,涉及的則是在審計(jì)主體和方式上就財(cái)政審計(jì)大格局的制度性安排。這實(shí)際上要求構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局,必須建立協(xié)同各類(lèi)審計(jì)的基本機(jī)制。
常迎迎:這種基本機(jī)制,我認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)包括審計(jì)類(lèi)型之間在審計(jì)內(nèi)容上的協(xié)同和審計(jì)項(xiàng)目在審計(jì)時(shí)間上的協(xié)同。
一是實(shí)行一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目融合多個(gè)審計(jì)類(lèi)型內(nèi)容的制度。對(duì)財(cái)政收支審計(jì)采取“同級(jí)審”與“上審下”兩種方式是法定的,部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、下級(jí)政府財(cái)政收支審計(jì)是兩種基本審計(jì)形態(tài)。構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局,應(yīng)當(dāng)實(shí)行一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目融合多個(gè)審計(jì)類(lèi)型內(nèi)容的制度,如把績(jī)效審計(jì)內(nèi)容融入財(cái)政收支審計(jì)項(xiàng)目,對(duì)財(cái)政收支審計(jì)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)的每個(gè)問(wèn)題分清領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,既形成績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目上的制度化,又為開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)保持在審計(jì)內(nèi)容上的銜接。
二是實(shí)行年度審計(jì)項(xiàng)目為“兩個(gè)報(bào)告”滾動(dòng)服務(wù)的制度。審計(jì)機(jī)關(guān)每年受本級(jí)政府委托向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作,是一項(xiàng)法定制度,一般在當(dāng)年6月或6月以后進(jìn)行。因此,構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局,年度審計(jì)項(xiàng)目的安排既要滿足當(dāng)年“兩個(gè)報(bào)告”的需要,又要為次年“兩個(gè)報(bào)告”打下基礎(chǔ)。對(duì)每年6月以后的審計(jì)項(xiàng)目,我認(rèn)為可以從兩個(gè)方面考慮:一是安排財(cái)政收支“上審下”或其他財(cái)政性資金審計(jì)項(xiàng)目,在審計(jì)內(nèi)容上與次年上半年的財(cái)政收支審計(jì)項(xiàng)目形成互補(bǔ);二是在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施中,對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題延伸至當(dāng)年6月底或?qū)徲?jì)日的上月底,在審計(jì)年度上與次年上半年審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)年度保持銜接。
孟文軍:上面,就構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局,談及了基本認(rèn)識(shí)、基本前提、基本平臺(tái)、基本特征、基本機(jī)制,之所以說(shuō)基本,是因?yàn)轱@得粗淺,也不一定正確,還請(qǐng)批評(píng)指正。
記 者:今年是我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)成立三十周年,財(cái)政審計(jì)見(jiàn)證和體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)的整個(gè)發(fā)展過(guò)程,對(duì)此有何感想?
孟文軍:感想最深的有兩點(diǎn)。
一是財(cái)政審計(jì)是一個(gè)認(rèn)識(shí)和實(shí)踐不斷深化的過(guò)程。如財(cái)政審計(jì)的功能定位,在審計(jì)機(jī)關(guān)成立初期集中體現(xiàn)在查錯(cuò)糾弊,后來(lái)總結(jié)為財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的永恒主題,現(xiàn)在概括為國(guó)家審計(jì)是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”。再如財(cái)政審計(jì)方式,在經(jīng)歷了單一“上審下”后,實(shí)行“同級(jí)審”與“上審下”結(jié)合,再發(fā)展到構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局。認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的不斷深化,推動(dòng)了財(cái)政審計(jì)事業(yè)的全面發(fā)展,財(cái)政審計(jì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和推進(jìn)民主法制建設(shè)中發(fā)揮重要作用。
二是我省的財(cái)政審計(jì)在繼往開(kāi)來(lái)中呈現(xiàn)嶄新局面。由1985年第一次由省政府批轉(zhuǎn)46個(gè)財(cái)政赤字縣(市)的審計(jì)報(bào)告、1990年第一次在《中國(guó)審計(jì)》介紹江西省財(cái)政審計(jì)的基本做法、1998年第一次以省政府令出臺(tái)《江西省地方本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督實(shí)施辦法》,經(jīng)十年來(lái)的開(kāi)拓創(chuàng)新,到近些年財(cái)政審計(jì)為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)作用的充分發(fā)揮、江西省財(cái)政審計(jì)路子的鮮明特色、《江西省審計(jì)條例》的發(fā)布實(shí)施,特別是在2011年全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)中,江西審計(jì)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)推廣、審計(jì)項(xiàng)目獲審計(jì)署優(yōu)秀審計(jì)項(xiàng)目、省債審辦和財(cái)金處均獲全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)先進(jìn)集體三等功,標(biāo)志著我省的財(cái)政審計(jì)獲得突破性進(jìn)展,取得歷史性成就,呈現(xiàn)嶄新局面。
記 者:稅收是公共財(cái)政收入的主要來(lái)源,是財(cái)政審計(jì)的重要組成部分,財(cái)金處從去年開(kāi)始探索地稅聯(lián)網(wǎng)審計(jì),目前進(jìn)展情況如何?
孟文軍:地稅聯(lián)網(wǎng)審計(jì)是王殿軍廳長(zhǎng)親自推動(dòng)的我省審計(jì)機(jī)關(guān)第一個(gè)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)項(xiàng)目。在何干成副廳長(zhǎng)、胡志勇總審計(jì)師的高度重視下,經(jīng)財(cái)金處與信息中心共同努力,地稅聯(lián)網(wǎng)審計(jì)正在有序推進(jìn)。
楊 樺:目前,已實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)方式的數(shù)據(jù)獲取、轉(zhuǎn)換和分析。
——完成聯(lián)網(wǎng)工作。于今年5月,在省地稅局機(jī)房安放前置服務(wù)器,通過(guò)黨政內(nèi)網(wǎng)(涉密網(wǎng)),連接廳機(jī)房專(zhuān)用服務(wù)器,建立封閉式的聯(lián)網(wǎng)鏈路。
——獲取征管數(shù)據(jù)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳輸,獲取了多年來(lái)全省地稅征管信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù),建立審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。
——進(jìn)行數(shù)據(jù)驗(yàn)證。對(duì)獲取的數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù),按一定的方法,與全省地稅征管信息系統(tǒng)的前臺(tái)數(shù)據(jù)進(jìn)行核對(duì),驗(yàn)證數(shù)據(jù)的一致性。
——修正有關(guān)模型。在去年試用的基礎(chǔ)上,對(duì)一些數(shù)據(jù)分析模型的取值范圍或因素設(shè)定,進(jìn)行調(diào)整或修正,以適應(yīng)本地化的運(yùn)用。
——開(kāi)展數(shù)據(jù)分析。對(duì)數(shù)據(jù)分析模型生成的疑點(diǎn),從邏輯性、合理性、重要性上進(jìn)行再分析,形成重點(diǎn)疑點(diǎn),組織重點(diǎn)核查。
孟文軍:對(duì)聯(lián)網(wǎng)審計(jì),我認(rèn)為,不能僅把它看成是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用,僅限于上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng),還應(yīng)該把它看成是審計(jì)機(jī)關(guān)與對(duì)方建立的一定程度上的工作機(jī)制,也需要彼此互動(dòng)。因?yàn)閷?duì)方大都是主管部門(mén),其關(guān)注的一些事項(xiàng),往往也是審計(jì)需要關(guān)注的,完全可以結(jié)合起來(lái)一并完成;而審計(jì)關(guān)注的但對(duì)方受條件所限無(wú)法或尚未關(guān)注的事項(xiàng),也可以結(jié)合起來(lái)共同完成。只有形成聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的內(nèi)外工作機(jī)制,聯(lián)網(wǎng)審計(jì)才能更具生命力。
楊 樺:對(duì)疑點(diǎn)組織核查,是聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的重要環(huán)節(jié)。為了把握重點(diǎn)、提高效率,財(cái)金處將疑點(diǎn)分為三塊:一塊由財(cái)金處直接進(jìn)行核查;一塊由省地稅局協(xié)助查驗(yàn),即對(duì)省地稅局下發(fā)疑點(diǎn),由其組織對(duì)疑點(diǎn)進(jìn)行查驗(yàn),并向財(cái)金處提供附有原始憑證和資料等證明材料的查驗(yàn)結(jié)果;一塊由財(cái)金處組織設(shè)區(qū)市審計(jì)局進(jìn)行核查,按要求向財(cái)金處提交核查結(jié)果。這種三方核查方式,各方發(fā)揮所長(zhǎng)、共同分析、相互印證,保證核查質(zhì)量。