財政金融審計在審計工作中占有極其重要的地位,自審計機關成立以來,財政審計工作不斷發(fā)展深化,從“上審下”到“同級審”與“上審下”相結合,從“查錯糾弊”到以管理和效益審計為重點,再到“財政審計大格局”理念的提出,財政審計伴隨著改革開放和經(jīng)濟社會的高速發(fā)展走過了三十年輝煌歷程。
在即將迎來審計機關成立三十周年之際,記者走訪了江西省審計廳財金審計處,就構建財政審計大格局、探索地稅聯(lián)網(wǎng)審計等問題與他們進行了探討。
記 者:財政審計是國家審計的永恒主題,劉家義審計長提出構建財政審計大格局理念,從財金處直接從事省級預算執(zhí)行和下級財政收支的審計工作看,你們認為應該如何理解和踐行?
孟文軍:這是一個大課題。先談一點基本認識。
繼國家審計發(fā)揮保障經(jīng)濟社會健康運行“免疫系統(tǒng)”功能的論斷之后,劉家義審計長提出了構建財政審計大格局的理念。我認為,如果說“免疫系統(tǒng)”功能,闡明的是國家審計發(fā)揮什么樣的作用,那么構建財政審計大格局,指明的是國家審計怎么樣發(fā)揮作用。
審計機關的基本職責是對財政收支進行審計監(jiān)督,每年受本級政府委托向本級人大常委會報告本級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作,財政審計成為國家審計的永恒主題,審計監(jiān)督作為經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”和民主法制建設的組成部分發(fā)揮重要作用。因此,構建基于有效實施財政收支審計監(jiān)督的財政審計大格局,是國家審計充分發(fā)揮保障經(jīng)濟社會健康運行“免疫系統(tǒng)”功能的必然要求。
周國亮:構建財政審計大格局,應當把握法定范圍和內(nèi)容,這是基本前提。
關于財政收支審計,審計法的有關規(guī)定是:審計機關對本級各部門(含直屬單位)和下級政府預算的執(zhí)行情況和決算,以及其他財政收支情況,進行審計監(jiān)督。
從審計主體看,對本級各部門預算執(zhí)行情況的審計,由審計機關內(nèi)設各專業(yè)審計機構實施;對下級政府預算執(zhí)行情況的審計,實際由上下級審計機關分別采取“上審下”、“同級審”進行。審計主體應當是上下級審計機關、審計機關內(nèi)設各專業(yè)審計機構。
從審計方式看,應當是“同級審”與“上審下”。
從審計客體看,本級各部門預算、下級政府預算都是納入預算管理的收入和支出;其他財政收支,按照審計法實施條例的規(guī)定是指財政資金中未納入預算管理的收入和支出。因此,審計客體應當是納入和未納入預算管理的收入和支出,即以國家(政府)為主體的資金活動。
由此,總體上說,構建財政審計大格局,就是構建一個國家審計機關對以國家(政府)為主體的資金活動實行有效審計監(jiān)督的結構化體系。
孟文軍:廳黨組高度重視構建財政審計大格局。在王殿軍廳長的大力推動下,廳專門設立綜合處,具體負責年度審計項目計劃管理、“兩個報告”起草工作。一是以年度審計項目計劃為統(tǒng)領,對廳各業(yè)務處、上下級審計機關的審計資源進行統(tǒng)一整合,實現(xiàn)財政審計“一盤棋”;二是以“兩個報告”為載體,對財政審計信息進行統(tǒng)一歸集和分析,提高財政審計的整體質(zhì)量。這實際上是搭建了財政審計大格局的基本平臺。
傅志輝:為了不斷推進和完善財政審計大格局,王廳長提出了以財政資金為源頭展開審計的思路,并由財金處組織實施了贛南等原中央蘇區(qū)中央、省財政專項轉移支付資金的審計,獲得了有益的實踐經(jīng)驗。在聽取對省財政廳具體組織省級預算執(zhí)行的審計情況匯報時,王廳長又提出對省財政廳具體組織省級預算執(zhí)行的審計與對部門預算執(zhí)行的審計相結合、財政收支審計與績效審計相結合的思路,要求財金處進行探索。
孟文軍:這進一步提出了適應財政資金運行的特點,是構建財政審計大格局的基本特征。
從省級財政資金運行而言,省財政廳具體組織省級預算執(zhí)行是源頭,橫向涉及省級預算部門(上繳財政收入和接受財政撥款),縱向涉及下級政府(上繳省級財政收入和接受省級轉移支付資金)。作為作用于財政收支的財政審計大格局,只有把審計省財政廳具體組織省級預算執(zhí)行與審計省級預算部門結合起來、與審計下級政府結合起來,才能提高財政收支審計的整體效能。
周國亮:這種結合,可以實現(xiàn)審計內(nèi)容的一體化,并且保持審計方式的多樣化。如審計省級非稅收入管理,從審計內(nèi)容上,可以把審計省財政廳組織收入情況和審計省級預算部門、下級政府繳交情況結合起來;從審計方式上,在財金處審計省財政廳組織收入情況時,可以由財金處對重點省級預算部門、下級政府的繳交情況進行延伸審計或調(diào)查,也可以由各業(yè)務處在審計省級預算部門時對其繳交情況一并進行審計,或由財金處或其他業(yè)務處組織對下級政府的繳交情況進行專門審計。至于采用何種審計方式,可以通過審計項目計劃和審計工作方案確定。
傅志輝:在這種結合下,還可以實現(xiàn)審計內(nèi)容的橫向成塊、縱向成線。如對部門預算執(zhí)行情況的審計,既構成整個本級預算執(zhí)行情況審計的橫向?qū)徲嫴糠?,又成為相對獨立的審計單元。再如對某項本級專項轉移支付資金的審計,既是本級預算資金向下級政府轉移支付的縱向?qū)徲媰?nèi)容,又是一個相對獨立的審計形態(tài)。
孟文軍:如果說,把審計省財政廳具體組織省級預算執(zhí)行與審計省級預算部門結合起來、與審計下級政府結合起來,是在審計對象和內(nèi)容上就財政審計大格局的結構性安排,那么,財政收支審計與績效審計相結合,涉及的則是在審計主體和方式上就財政審計大格局的制度性安排。這實際上要求構建財政審計大格局,必須建立協(xié)同各類審計的基本機制。
常迎迎:這種基本機制,我認為,應當包括審計類型之間在審計內(nèi)容上的協(xié)同和審計項目在審計時間上的協(xié)同。
一是實行一個審計項目融合多個審計類型內(nèi)容的制度。對財政收支審計采取“同級審”與“上審下”兩種方式是法定的,部門預算執(zhí)行審計、下級政府財政收支審計是兩種基本審計形態(tài)。構建財政審計大格局,應當實行一個審計項目融合多個審計類型內(nèi)容的制度,如把績效審計內(nèi)容融入財政收支審計項目,對財政收支審計項目中發(fā)現(xiàn)的每個問題分清領導責任,既形成績效審計、經(jīng)濟責任審計在每個審計項目上的制度化,又為開展專門的績效審計、經(jīng)濟責任審計保持在審計內(nèi)容上的銜接。
二是實行年度審計項目為“兩個報告”滾動服務的制度。審計機關每年受本級政府委托向本級人大常委會報告本級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作,是一項法定制度,一般在當年6月或6月以后進行。因此,構建財政審計大格局,年度審計項目的安排既要滿足當年“兩個報告”的需要,又要為次年“兩個報告”打下基礎。對每年6月以后的審計項目,我認為可以從兩個方面考慮:一是安排財政收支“上審下”或其他財政性資金審計項目,在審計內(nèi)容上與次年上半年的財政收支審計項目形成互補;二是在審計項目實施中,對審計發(fā)現(xiàn)的問題延伸至當年6月底或?qū)徲嬋盏纳显碌?,在審計年度上與次年上半年審計項目的審計年度保持銜接。
孟文軍:上面,就構建財政審計大格局,談及了基本認識、基本前提、基本平臺、基本特征、基本機制,之所以說基本,是因為顯得粗淺,也不一定正確,還請批評指正。
記 者:今年是我國審計機關成立三十周年,財政審計見證和體現(xiàn)了國家審計的整個發(fā)展過程,對此有何感想?
孟文軍:感想最深的有兩點。
一是財政審計是一個認識和實踐不斷深化的過程。如財政審計的功能定位,在審計機關成立初期集中體現(xiàn)在查錯糾弊,后來總結為財政審計是國家審計的永恒主題,現(xiàn)在概括為國家審計是保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”。再如財政審計方式,在經(jīng)歷了單一“上審下”后,實行“同級審”與“上審下”結合,再發(fā)展到構建財政審計大格局。認識和實踐的不斷深化,推動了財政審計事業(yè)的全面發(fā)展,財政審計在促進經(jīng)濟社會發(fā)展和推進民主法制建設中發(fā)揮重要作用。
二是我省的財政審計在繼往開來中呈現(xiàn)嶄新局面。由1985年第一次由省政府批轉46個財政赤字縣(市)的審計報告、1990年第一次在《中國審計》介紹江西省財政審計的基本做法、1998年第一次以省政府令出臺《江西省地方本級預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督實施辦法》,經(jīng)十年來的開拓創(chuàng)新,到近些年財政審計為領導決策服務作用的充分發(fā)揮、江西省財政審計路子的鮮明特色、《江西省審計條例》的發(fā)布實施,特別是在2011年全國地方政府性債務審計中,江西審計經(jīng)驗在全國審計機關推廣、審計項目獲審計署優(yōu)秀審計項目、省債審辦和財金處均獲全國地方政府性債務審計先進集體三等功,標志著我省的財政審計獲得突破性進展,取得歷史性成就,呈現(xiàn)嶄新局面。
記 者:稅收是公共財政收入的主要來源,是財政審計的重要組成部分,財金處從去年開始探索地稅聯(lián)網(wǎng)審計,目前進展情況如何?
孟文軍:地稅聯(lián)網(wǎng)審計是王殿軍廳長親自推動的我省審計機關第一個聯(lián)網(wǎng)審計項目。在何干成副廳長、胡志勇總審計師的高度重視下,經(jīng)財金處與信息中心共同努力,地稅聯(lián)網(wǎng)審計正在有序推進。
楊 樺:目前,已實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)方式的數(shù)據(jù)獲取、轉換和分析。
——完成聯(lián)網(wǎng)工作。于今年5月,在省地稅局機房安放前置服務器,通過黨政內(nèi)網(wǎng)(涉密網(wǎng)),連接廳機房專用服務器,建立封閉式的聯(lián)網(wǎng)鏈路。
——獲取征管數(shù)據(jù)。通過網(wǎng)絡傳輸,獲取了多年來全省地稅征管信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù),建立審計數(shù)據(jù)庫。
——進行數(shù)據(jù)驗證。對獲取的數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù),按一定的方法,與全省地稅征管信息系統(tǒng)的前臺數(shù)據(jù)進行核對,驗證數(shù)據(jù)的一致性。
——修正有關模型。在去年試用的基礎上,對一些數(shù)據(jù)分析模型的取值范圍或因素設定,進行調(diào)整或修正,以適應本地化的運用。
——開展數(shù)據(jù)分析。對數(shù)據(jù)分析模型生成的疑點,從邏輯性、合理性、重要性上進行再分析,形成重點疑點,組織重點核查。
孟文軍:對聯(lián)網(wǎng)審計,我認為,不能僅把它看成是審計機關對現(xiàn)代信息技術的運用,僅限于上下級審計機關聯(lián)動,還應該把它看成是審計機關與對方建立的一定程度上的工作機制,也需要彼此互動。因為對方大都是主管部門,其關注的一些事項,往往也是審計需要關注的,完全可以結合起來一并完成;而審計關注的但對方受條件所限無法或尚未關注的事項,也可以結合起來共同完成。只有形成聯(lián)網(wǎng)審計的內(nèi)外工作機制,聯(lián)網(wǎng)審計才能更具生命力。
楊 樺:對疑點組織核查,是聯(lián)網(wǎng)審計的重要環(huán)節(jié)。為了把握重點、提高效率,財金處將疑點分為三塊:一塊由財金處直接進行核查;一塊由省地稅局協(xié)助查驗,即對省地稅局下發(fā)疑點,由其組織對疑點進行查驗,并向財金處提供附有原始憑證和資料等證明材料的查驗結果;一塊由財金處組織設區(qū)市審計局進行核查,按要求向財金處提交核查結果。這種三方核查方式,各方發(fā)揮所長、共同分析、相互印證,保證核查質(zhì)量。