邱如燕 周啟倫

[摘 要]人無(wú)信而不立，業(yè)無(wú)信而難興，政無(wú)信則必衰。信用不僅是個(gè)人倫理的基礎(chǔ)，也是政治倫理的基礎(chǔ)。政府作為一個(gè)為社會(huì)成員提供服務(wù)的組織，其公信度反映了政府的公眾形象和號(hào)召力，因此，政府公信力程度等同于公眾對(duì)政府行政能力及效果的評(píng)價(jià)，它是政府行政能力的客觀結(jié)果。當(dāng)前我國(guó)政府公信力建設(shè)在總體上不斷提高，但由于處于社會(huì)全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府職能的不斷轉(zhuǎn)變和公民對(duì)政府職責(zé)的要求提高，以及政府內(nèi)外部因素如政府透明度和腐敗等現(xiàn)象導(dǎo)致政府公信力弱化，政府公信度面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，這必然要求政府在公眾中提升信用，重建公信政府。

[關(guān)鍵詞]政府公信力；信任危機(jī)；策略

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）07 — 0030 — 02

一、何謂政府公信力

政府公信力是政府在社會(huì)成員對(duì)普遍性的行為規(guī)范及其網(wǎng)絡(luò)認(rèn)可度的基礎(chǔ)上所賦予的信任及由此所形成的社會(huì)秩序。政府作為一個(gè)為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的組織，其一切行為均對(duì)其公信力造成不同程度的影響，因此，公眾對(duì)于政府工作和能力的內(nèi)心評(píng)價(jià)和反映直接決定了政府的公信力程度，即“政府公信力是指政府獲得人民群眾的信任度的高低，是政府行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)基層組織和群眾中所形成的一種心里反映。”〔1〕

二、影響政府公信力的因素

政府取得社會(huì)公眾信任的能力就是政府公信力。它反映了一國(guó)政府在其民眾心中的權(quán)威性和影響力，是國(guó)家政府與社會(huì)民眾之間長(zhǎng)期形成的的信任關(guān)系與合作結(jié)構(gòu)。政府公信力主要有四大影響要素，分別為：一、政府的施政理念的合理性及是否得民心；二、政府制度及公共政策的科學(xué)性及是否順民意；三、政府公共形象是否具有德望；四、政府是否德行合一，即是否具備強(qiáng)勁的職責(zé)能力和執(zhí)行力。

上述四大要素相互影響、互為表里，共同構(gòu)成了政府公信力這一主體。所有與上述四大要素背道而馳的行為均會(huì)損害政府的公信力，如當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的利益多元化、貧富不均等不公平現(xiàn)象，政府機(jī)構(gòu)及人員貪污舞弊行為，政府公共決策失誤等問(wèn)題。

三、當(dāng)前我國(guó)政府遭遇“信任危機(jī)”

目前，我國(guó)政府行為正面臨重大信任危機(jī)，每每“事”起，公眾就會(huì)對(duì)政府的應(yīng)對(duì)方式和誠(chéng)意質(zhì)疑，近年來(lái)，對(duì)官方信息權(quán)威性的不信任造成民眾輿論“一邊倒”，在個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)了管治危機(jī)，而隨著腐敗、瀆職現(xiàn)象曝光率的上升，更削弱了政府的公信力。

事實(shí)上，“信任危機(jī)”廣泛存在于我們的生活中，如各種假煙酒、毒牛奶、美容米，假藥、假證、假票、假新聞，劣質(zhì)建材、豆腐渣工程等等，不一而足的假冒偽劣產(chǎn)品和雷人事件。在亂象頻發(fā)的當(dāng)今社會(huì)，我們不能苛責(zé)民眾的懷疑心理和質(zhì)疑行為，而應(yīng)追根溯源，找出問(wèn)題的起因。事實(shí)上，多種因素共同造成了目前社會(huì)上廣泛存在的信任危機(jī)，首當(dāng)其沖的就是當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的缺失，其次，唯利是圖的價(jià)值觀念及文化氛圍、政府與社會(huì)管理機(jī)制的缺位、監(jiān)管漏洞、管理腐敗等均是幫兇。要走出這種“低信任度”的社會(huì)怪圈，當(dāng)務(wù)之急便是重建民眾對(duì)政府的信心。

四、當(dāng)前我國(guó)政府公信力存在的問(wèn)題及原因

從總體上看，我國(guó)政府的公信力并不低。尤其是在改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，政府的行政能力和服務(wù)水平不斷提高，人民生活水平得到大幅度改善，政府公信力持續(xù)攀升。但是，隨著改革的不斷深入，大量政府行為失范現(xiàn)象也凸顯出來(lái)，政府公信力存在下降趨勢(shì)，這一點(diǎn)可以從近來(lái)一些公共性事件中的輿論反應(yīng)及民意調(diào)查中得到證實(shí)。隨著公眾民主法制意識(shí)的提高，人們對(duì)政府的要求也在提高。雖然政府在公開(kāi)透明、依法行政、打擊腐敗、功能轉(zhuǎn)型等方面做出了一系列努力，但與公眾的要求和期望仍存在差距。應(yīng)該說(shuō)，是政府變革的速度跟不上公眾意識(shí)覺(jué)醒的速度，導(dǎo)致政府公信力呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

我國(guó)政府公信力的問(wèn)題主要體現(xiàn)在：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后，影響社會(huì)管理和公共服務(wù)評(píng)價(jià)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重大轉(zhuǎn)變，政府作為國(guó)家機(jī)器屬于上層建筑，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，其職能也要適應(yīng)這個(gè)變化。轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府機(jī)構(gòu)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求，具有客觀必然性。政府在轉(zhuǎn)變職能方面的質(zhì)量和速度考驗(yàn)著社會(huì)大眾對(duì)政府的信任和評(píng)價(jià)。

我國(guó)的政府管理模式來(lái)源于前蘇聯(lián)，政府包攬所在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面事務(wù)。由于政府高度集中的全方位管理方式，導(dǎo)致社會(huì)大眾對(duì)政府形成長(zhǎng)期依賴(lài)性，凡事找政府，出問(wèn)題怨政府成為一種普遍現(xiàn)象，這種依賴(lài)和抱怨心理的長(zhǎng)期作用和累積，必然造成社會(huì)公眾對(duì)政府的質(zhì)疑，影響其對(duì)政府公信力的評(píng)價(jià)。在向小康社會(huì)邁進(jìn)的過(guò)程中，民眾對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量需求不斷上升，對(duì)政府的期望值不斷提高。在此背景下，政府過(guò)分充當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體角色，一味地大包大攬各項(xiàng)事務(wù)，一方面擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，另一方面也怠誤了社會(huì)管理和公共服務(wù)的主要職能，直接導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)大大折扣。

（二）政府依法行政系統(tǒng)還不夠完善，影響政府形象評(píng)價(jià)

依法行政是是政府及其工作人員的權(quán)力有法律的授予，行使權(quán)力必須依據(jù)憲法和法律規(guī)定。政府堅(jiān)持依法行政，是堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，是貫徹依法治國(guó)、提高行政管理水平的的基本要求。

依法行政關(guān)乎執(zhí)政的合法性，一個(gè)不依法行政的政府無(wú)法做到“法治”和滿(mǎn)足民眾的厚望，隨著我國(guó)社會(huì)大眾民主與法治意識(shí)的逐步提高，如何讓權(quán)力在有限的空間、合法的軌道上運(yùn)行已成為每個(gè)執(zhí)政者繞不過(guò)去的話(huà)題。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的法制建設(shè)取得了重大成績(jī)，但在法律及其制度建設(shè)上還不完備，行政決策程序和機(jī)制不夠完善。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在公務(wù)員隊(duì)伍中，由于某些人員自身思想道德修養(yǎng)差，依法行政的觀念比較淡薄，職權(quán)濫用、貪污腐敗的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)政主體在社會(huì)公眾中的形象。

（三）政府決策科學(xué)穩(wěn)定性不足，公眾信任度下降

科學(xué)決策與否是判斷一個(gè)政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。決策設(shè)計(jì)不合理，決策過(guò)程規(guī)范化、制作化欠缺現(xiàn)象較多。一方面公共政策的不穩(wěn)定性、不連貫性較為明顯，某些地方政府朝令夕改，公眾無(wú)法完全的相信和預(yù)測(cè)某一項(xiàng)具體政策的實(shí)施時(shí)效和力度，因而存在消極對(duì)待政府政策現(xiàn)象，造成不合理的預(yù)期，一旦牽涉到自己切身利益，必然引起預(yù)期不足和利益沖突矛盾。另一方面，政府決策過(guò)程缺乏民主參與，尤其是在關(guān)乎民生工程上，公眾參與度低，信息不對(duì)稱(chēng)，不能做到集思廣益，不能徹底體現(xiàn)民眾的利益需求，致使出現(xiàn)決策的科學(xué)性不足，貫徹實(shí)施難度大，嚴(yán)重浪費(fèi)社會(huì)資源。

（四）政府信息透明度不高，直接影響政府公信度

信息的透明度是政府公正程度的一個(gè)縮影，高效透明的權(quán)力運(yùn)作有助于提高政府的公眾信任度。當(dāng)前政府的信息公開(kāi)建設(shè)速度明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)速度，集中表現(xiàn)為信息公開(kāi)不及時(shí)，信息公開(kāi)內(nèi)容有效性不足，信息公開(kāi)制度缺失。不少地方政府在處理公眾問(wèn)題和事件時(shí)，出于維穩(wěn)和政府形象考慮，錯(cuò)誤地運(yùn)用封鎖和圍堵消息的方式，信息公開(kāi)有限且籠統(tǒng)和模糊，脫離問(wèn)題和事件實(shí)質(zhì)，因而增加了公眾對(duì)于事實(shí)真相和政府言行的懷疑和猜忌。最近幾年來(lái)的社會(huì)公眾事件負(fù)面影響較大，輿論傳播比較廣，特別是互聯(lián)網(wǎng)上的表現(xiàn)尤為明顯，這與政府信息不透明度有關(guān)，忽視了整體公關(guān)和形象塑造，因此出現(xiàn)了政府公信力弱化的趨勢(shì)，直接沖擊著由國(guó)力發(fā)展而樹(shù)立起來(lái)的公眾形象。

五、重建政府公信力的途徑

近年來(lái)，我黨十分重視政府公信力的缺失問(wèn)題。2006年黨的十六屆六中全會(huì)、黨的十七大、“”十二五規(guī)劃”中分別提到了提高政府公信力的重要性，明確強(qiáng)調(diào)提高政府工作透明度和公信力的相關(guān)要求，其目標(biāo)很明確，即要將提高政府公信力提到當(dāng)前政府工作的重要位置。

在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展和全面轉(zhuǎn)型的當(dāng)前，提高政府公信力至關(guān)重要，不僅關(guān)系到政府執(zhí)政的權(quán)威性和工作的有效性，而且涉及人民群眾對(duì)政府的執(zhí)政信心，更關(guān)乎中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，為了社會(huì)的整體進(jìn)步，國(guó)家和民族現(xiàn)代化的偉大目標(biāo)，全方位提升政府公信力已刻不容緩。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)責(zé)任型政府

建設(shè)一個(gè)信用政府，首先必須建設(shè)一個(gè)有限政府、責(zé)任政府，而非社會(huì)全能政府，現(xiàn)代責(zé)任政府的改革趨向是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府。這種服務(wù)型政府必須是以公民為中心的、以社會(huì)公眾利益為導(dǎo)向的責(zé)任政府。解放社會(huì)全能政府，讓多元社會(huì)建設(shè)主體充分發(fā)育，并鼓勵(lì)多元社會(huì)建設(shè)主體為積累社會(huì)資本，以此不斷化解各種社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)自治。政府向規(guī)則的制定者、服務(wù)員和裁判員的角色轉(zhuǎn)變。破除“官本位”的思想和官僚主義作風(fēng)，變“為民做主”觀念為“為民服務(wù)”觀念，講求實(shí)效，切實(shí)為公民服務(wù)。在體制建設(shè)方面，改革官僚體制，著重建設(shè)高效、精干、廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍，在體制范圍內(nèi)注重靈活和實(shí)效。

（二）推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)公共政策的透明度和公眾參與度

信息公開(kāi)是政府的法定職責(zé)，也是政府提高公信力的重要途徑?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為電子政務(wù)的推進(jìn)打下了良好的基礎(chǔ)，為公民獲得政府信息、參與政府決策提供了便利條件。信息時(shí)代的來(lái)臨，要求政府做到與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)重大問(wèn)題反映迅速，及時(shí)科學(xué)地做到信息公開(kāi)。同時(shí)準(zhǔn)確把握信息公開(kāi)的界限和標(biāo)準(zhǔn)，建立政府信息公開(kāi)的整合共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的有效傳遞，提高行政效率。增強(qiáng)公共決策中的公眾參與度。首先，凡涉及群眾切身利益的方案、政策、工程項(xiàng)目等，必須廣泛征求群眾意見(jiàn)之后再?zèng)Q定是否實(shí)施，并將決策信息反饋給民眾。其次，要完善重大行政決策的程序和規(guī)則，將公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為必經(jīng)程序加以規(guī)范，從而增強(qiáng)執(zhí)政的透明度和公眾參與度。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督，建立政府信用監(jiān)督約束機(jī)制

首先，制定和完善政府信用的法律法規(guī)體系，加強(qiáng)信用立法，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，依法行政。加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)，對(duì)政府工作人員必須堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。對(duì)行政責(zé)任要進(jìn)行合理、明確的界定，理順職責(zé)分工，規(guī)范問(wèn)責(zé)主體行為。大力發(fā)展信用服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，通過(guò)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)彌補(bǔ)法律懲罰的不足，確保社會(huì)信用功能有效發(fā)揮。其次，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，暢通輿論表達(dá)和反饋的經(jīng)常性渠道，及時(shí)有效并正確回應(yīng)社會(huì)輿論。

（四）改革和完善我國(guó)政府決策機(jī)制

建立政府依法決策為主，公眾參與、專(zhuān)家論證為輔的“一體兩翼”的決策模式，改革和完善我國(guó)政府的決策機(jī)制，提高政府決策的科學(xué)性、民主性和法制化水平。

做到?jīng)Q策科學(xué)化，以科學(xué)先進(jìn)的理論為指導(dǎo)，采用科學(xué)的技術(shù)方法，依托科學(xué)的決策程序和評(píng)估體系開(kāi)展決策活動(dòng)，堅(jiān)持公共政策利益取向。提高決策的科學(xué)性和民主化，集思廣益，反對(duì)獨(dú)斷專(zhuān)行，又重視智囊機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和判斷，并且盡量使所有利益相關(guān)者都有機(jī)會(huì)參與決策過(guò)程。提高決策法制化水平，將政府決策納入法制化軌道，避免重大決策失誤是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，提高政府公信力的一項(xiàng)重要途徑。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕金一.淺析我國(guó)政府公信力現(xiàn)有問(wèn)題及其對(duì)策〔J〕.魅力中國(guó)，2011，（08）：65.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕