□ 李鵬程

不久前，在中國(guó)人大新聞網(wǎng)上看到一篇《審議發(fā)言時(shí)擬任人員有回避的必要嗎》的文章，由此引發(fā)了筆者對(duì)人大常委會(huì)任免事項(xiàng)中關(guān)于回避諸多問(wèn)題的思考。隨著人民代表大會(huì)制度的不斷完善，人大常委會(huì)更高更深層次的議事程序和制度問(wèn)題就越來(lái)越被社會(huì)和人們所關(guān)注，進(jìn)而人大常委會(huì)任免回避的問(wèn)題也開(kāi)始進(jìn)入人們的視野，成為人大研究探討的新課題?，F(xiàn)實(shí)中，當(dāng)權(quán)力與理智發(fā)生碰撞的時(shí)候，應(yīng)該是理智戰(zhàn)勝權(quán)力，但有時(shí)往往與其相反，當(dāng)遇到權(quán)力誘惑和人世情感驅(qū)使的時(shí)候，作為個(gè)體的人難免凸顯私情私心，天平難免就會(huì)偏移，理智難免就會(huì)瞬間不在。人大常委會(huì)每一位成員都是社會(huì)中的一員，同樣會(huì)遇到權(quán)力與理智的碰撞，同樣會(huì)產(chǎn)生人與人之間的情感糾葛。因此，在人大常委會(huì)任免中，設(shè)置一些限制是為了公平與正義，有限制的回避，有利于人大常委會(huì)組成人員充分發(fā)表意見(jiàn)，有利于人大常委會(huì)組成人員任免權(quán)力充分公正地行使。

一、關(guān)于回避的問(wèn)題

一些國(guó)家的議會(huì)也有較明確的規(guī)定，譬如英國(guó)防止以權(quán)謀私的“利益聲明”制度就有回避制度的實(shí)質(zhì)意義。英國(guó)議會(huì)常設(shè)委員會(huì)在選舉委員會(huì)主席之前，要求每位委員向委員會(huì)秘書(shū)遞交一份詳細(xì)的個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益材料，并在各委員中傳閱。選舉后，當(dāng)選的主席首先要求每位委員申明本人與委員會(huì)職能范圍和主要工作可能相關(guān)聯(lián)的利益。委員們發(fā)現(xiàn)個(gè)人利益與某項(xiàng)調(diào)查事項(xiàng)有關(guān)聯(lián)，應(yīng)盡早聲明。若個(gè)人利益與證人構(gòu)成關(guān)系，應(yīng)在聽(tīng)證會(huì)上重復(fù)聲明；若個(gè)人利益會(huì)直接受到調(diào)查的影響或調(diào)查事項(xiàng)直接關(guān)聯(lián)到本人有利益的單位，應(yīng)回避參與調(diào)查。當(dāng)議員所申明的利益發(fā)生利益沖突，必須對(duì)他們的行為進(jìn)行限制或回避。譬如，當(dāng)一名議員曾經(jīng)或正在或?qū)⒁獜淖h會(huì)之外的某個(gè)單位（或個(gè)人）接受經(jīng)濟(jì)好處，他就不能主動(dòng)提議一個(gè)涉及那個(gè)單位或類似單位、行業(yè)的事務(wù)或利益的議會(huì)議程，包括不能提出議案或請(qǐng)?jiān)福荒芤笮輹?huì)或辯論，不能提出動(dòng)議、修正案、草案報(bào)告，不能附議等。由此可見(jiàn)，在我國(guó)各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立審議人事任免事項(xiàng)回避制度是必要的。

二、人大常委會(huì)任免中幾種回避情形

一是普通個(gè)人與集體的回避，即被任免人員與人大常委會(huì)集體的回避。這種情形比較普遍，幾乎各級(jí)人大常委會(huì)過(guò)去都在常用。

二是特殊個(gè)人與集體的回避，這種特殊個(gè)人是指被任免人員的身份特殊，即被任免人員是同級(jí)人大常委會(huì)組成人員。譬如常委會(huì)組成人員被免去職務(wù)的審議表決、或組成人員被任命為人大專門(mén)委員會(huì)及常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)有關(guān)職務(wù)的審議表決等。

三是個(gè)人與個(gè)人的回避。即被任命人員與同級(jí)人大常委會(huì)組成人員中某人有直接利害關(guān)系的情形，這種回避也可稱為情感回避。譬如夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系等。因?yàn)槿硕加汹吚芎Φ谋拘?，所以?dāng)涉及本人利益時(shí)，人往往是很難站在客觀的立場(chǎng)上，作出公正、理性的判斷。后兩種情形在各級(jí)人大常委會(huì)任免事項(xiàng)中基本上是被忽視的。筆者認(rèn)為，后兩種情形同樣重要，同樣需要在任免事項(xiàng)中去應(yīng)用。

三、人大常委會(huì)任免回避方式

一是全過(guò)程回避，即前面所講的第一種情形，普通個(gè)人與常委會(huì)集體的回避?！秾徸h發(fā)言時(shí)擬任人員有回避的必要嗎》一文描述的就是這種情形，被任免人員應(yīng)該回避，為了讓常委會(huì)組成人員充分發(fā)表意見(jiàn)，被任免當(dāng)事人應(yīng)在審議、表決的全過(guò)程回避。

二是階段性回避，即審議階段回避。人大常委會(huì)的任免按階段劃分，通常為“提名、擬任發(fā)言、審議、表決”等階段。審議階段回避適用于“被任免當(dāng)事人是同級(jí)人大常委會(huì)組成人員的任免”和“被任免當(dāng)事人與同級(jí)人大常委會(huì)組成人員中某人有直接利害關(guān)系的任免”，涉及的是常委會(huì)組成人員中某人的回避，這種回避便于其他組成人員充分發(fā)表意見(jiàn)。如果要其全過(guò)程回避的話，是否剝奪了其當(dāng)事人的一項(xiàng)重要職權(quán)——核心權(quán)力表決權(quán)？

四、推行人大常委會(huì)任免回避制度存在的問(wèn)題

一是依法無(wú)據(jù)。目前還沒(méi)有一部法律或法規(guī)對(duì)人大常委會(huì)任免有關(guān)回避問(wèn)題作出明確規(guī)定，首先應(yīng)該對(duì)建不建立回避制度予以確認(rèn)。人大的回避不等同于公務(wù)員法所規(guī)定回避的情形，公務(wù)員法所規(guī)定的是任職回避，即職務(wù)回避，是指“公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作”，不屬于任免回避。因此首要的是制定和完善這方面的法律法規(guī)。

二是制度缺失。目前就任免回避問(wèn)題各級(jí)人大都還沒(méi)有確立比較完善的制度,即使有的《議事規(guī)則》或《任免辦法》中有所涉及,但也很不具體很不全面。實(shí)踐中，我們常常應(yīng)用的“被任免人員的回避”是否是“約定俗成”的，沒(méi)有任何文字的表述和記載（都知道這么做）。

三是實(shí)踐中難以操作。主要涉及“有直接利害關(guān)系”的那一種。怎么確定直接利害關(guān)系？怎么報(bào)告？直接利害關(guān)系范圍如何界定？都需要一定的規(guī)則程序予以明確。關(guān)于直接利害關(guān)系問(wèn)題，可參照公務(wù)員法，但又不能太復(fù)雜，不能把“夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的”都納入。筆者認(rèn)為，只要界定到“夫妻、子女、父母”就可以了，就是這樣的界定，實(shí)施起來(lái)操作的難度都很大。

五、推行人大常委會(huì)任免回避制度解決問(wèn)題的建議

一是從國(guó)家的層面上，建議全國(guó)人大盡快制定人大常委會(huì)任免回避的相關(guān)法律法規(guī)，或完善《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》。

二是地方人大要積極研究任免回避的相關(guān)操作程序，完善回避的報(bào)告或聲明程序和制度，使人大常委會(huì)任免回避事項(xiàng)加快走向正規(guī)。