楊樺

摘要：文章介紹了浦東新區(qū)建設市場監(jiān)管所取得的成效以及監(jiān)管過程中存在的問題，并針對這些問題提出了相應的監(jiān)管對策，以期能促進建筑業(yè)健康有序發(fā)展。

關鍵詞：浦東新區(qū)；建設市場；監(jiān)管；對策

中圖分類號：TU711

文獻標識碼：B

文章編號：1008-0422（2013）07-0151-02

1.前言

據統(tǒng)計，2012年12月浦東新區(qū)安質監(jiān)總站受監(jiān)工程581個，涉及施工單位318家，浦東新區(qū)建筑市場具有區(qū)域廣、工程量大、建設主體多的特點?！?1.15”以來，在新區(qū)建交委的領導下，浦東新區(qū)建設市場管理站以規(guī)范建筑市場秩序為主線，突出重點，標本兼治，堅持集中整治與日常監(jiān)管、治理商業(yè)賄賂和推進依法行政相結合，浦東建筑市場監(jiān)管工作取得了一定成效。但是建筑市場還存在一定的問題，阻礙著建筑業(yè)健康有序發(fā)展。

2.建筑市場存在的問題

兩區(qū)合并后，浦東新區(qū)建設市場管理站整合資源，加大了對市場的監(jiān)管力度，嚴厲打擊違法違規(guī)行為，2011年處理違法案件234件，罰款591.354萬元，2012年處理違法案件89件，罰款259.93萬元，建筑市場秩序得到進一步規(guī)范。但是，影響建筑市場發(fā)展的市場環(huán)境復雜、建設各方主體不規(guī)范經營以及監(jiān)管部門自身的問題因素依舊存在。

2.1市場環(huán)境存在的問題

2.1.1建筑市場供需失衡局面沒有得到根本扭轉

企業(yè)資質門檻相對較低，加上市場清出不夠，生產能力明顯過剩，過度的競爭必然導致不良競爭甚至惡性競爭。特別是房屋建筑和市政工程施工企業(yè)供大于求矛盾比較突出，過度的無序競爭引發(fā)了一系列問題，這也是建設單位倚仗買方市場濫用業(yè)主權力，勘察設計、施工、監(jiān)理等企業(yè)為了承攬項目不惜采取種種違法違規(guī)行為的重要原因之一。

2.1.2建筑市場誠信體系建設有待加強，優(yōu)勝劣汰的市場機制尚未形成

近幾年誠信體系建設一直是我站積極探索和完善的一項重點工作，但目前仍處于起步階段。一方面還沒有建立完善的數據庫，誠信體系建設的內容、框架、結構以及使用發(fā)布方式也不盡完善。另一方面，由于誠信體系建設不完善，信息報送、公布制度未得到有效實施，沒有真正發(fā)揮失信懲戒的作用，違約失信的風氣仍比較盛行。

2.2市場主體存在的問題

2.2.1建設單位的問題

突出表現為有的建設單位不履行法定建設程序、肢解發(fā)包工程和指定分包單位、任意壓縮工期和壓低造價、拖欠工程款；有的建設單位不遵守建設程序，規(guī)避建設主管部門的監(jiān)管；有的建設單位肢解發(fā)包工程、指定分包單位，違規(guī)插手工程建設過程，迫使企業(yè)不按科學工期和程序、違反強制性標準設計或施工，留下質量安全隱患，甚至造成質量安全事故；還有的建設單位憑借其發(fā)包方的有利地位，強迫企業(yè)墊資經營，簽訂“陰陽合同”，不按合同約定支付工程款或拖延結算，嚴重侵害施工企業(yè)的合法權益。

2.2.2勘察設計單位的問題

突出表現為有的出租出借資質，弄虛作假；有的勘察設計單位通過掛靠違規(guī)在各地設立分公司、辦事處，或越級勘察設計；有的勘察設計單位片面滿足建設單位的不合理要求，不嚴格執(zhí)行工程建設強制性標準，違規(guī)勘察設計，勘察設計深度不夠，留下質量安全隱患。

2.2.3施工單位的問題

突出表現為有的轉包、掛靠、違法分包，施工現場管理不到位；有的施工企業(yè)盲目追求市場占有率和規(guī)模效益，面對建設單位的苛刻條件和市場“供大于求”的競爭環(huán)境，不是努力提高自身實力，而是在承接工程后采取轉包，或者讓其他企業(yè)、“包工頭”掛靠、出借資質等方式來獲取利益；有的總承包、專業(yè)承包企業(yè)層層分包、以包代管，往往將工程最終轉包給勞務企業(yè)或“包工頭”，導致工程質量和施工安全的各項措施得不到落實，造成質量安全隱患，有的導致事故發(fā)生。

2.2.4監(jiān)理單位的問題

突出表現為有的注冊人員數量不足、監(jiān)理人員素質不高，監(jiān)理不到位；有些監(jiān)理人員專業(yè)知識不足，缺乏必要的崗前培訓，業(yè)務素質不高、責任心不強；有的總監(jiān)理工程師知識結構不合理，缺乏組織、協(xié)調和管理經驗；有些監(jiān)理單位和個人不能堅持原則，面對現場出現的問題，該要求整改的不提出，該要求停工的不通知，該復查驗收的不跟蹤，未能發(fā)揮工程監(jiān)理應有的作用，給工程質量安全留下了隱患。

2.2.5中介機構的問題

突出表現為“中介不中”，有的招標代理機構為謀取不正當利益，與招標單位、投標單位合謀圍標、串標；有的造價咨詢單位授意或與相關單位串通，故意壓低或抬高竣工結算審定值、出具虛假造價成果文件；有的施工圖審查機構不認真履行職責，低價競爭，出具虛假審圖報告；有的審查機構只收取少量費用后根本不審查，留下了嚴重的質量安全下了嚴重隱患。

2.2.6從業(yè)人員的問題

突出表現在以下兩個方面，一是注冊人員缺乏誠信，出租出借執(zhí)業(yè)資格，出賣圖章，人證分離。一些注冊建造師、監(jiān)理工程師制作假證，不履行崗位職責。二是從業(yè)人員素質不高。有的注冊人員或專業(yè)技術人員法律意識、質量安全意識、技術業(yè)務能力、現場組織管理能力不強；有的勞務人員，特別是農民工缺乏基本的技能和安全生產知識，極易造成工程質量安全事故。

2.3監(jiān)管部門存在的問題

2.3.1市場監(jiān)管不到位

市場準入管理比較多，市場清出管理相對比較少。建筑市場“易進難出”、“只進不出”、“只升不降”的問題比較突出。對各種違法違規(guī)行為和發(fā)生質量安全事故的行為沒有建立起暢通、有效、統(tǒng)一的收集、整理、發(fā)布、懲處和市場清出機制。部門與部門之間的縱向橫向聯動執(zhí)法不到位，監(jiān)管部門各自為戰(zhàn)，缺乏監(jiān)管合力。工程交易市場與施工現場的兩場聯動機制尚不健全，沒有把招投標監(jiān)管、中標后的合同履約監(jiān)管、施工現場的質量安全監(jiān)管等整合為一個整體。企業(yè)資質、個人資格審批比較多，審批后的動態(tài)監(jiān)管相對比較少，沒有做到資質資格審批管理與后續(xù)動態(tài)監(jiān)管并重，對審批后的違法違規(guī)情況、質量安全情況動態(tài)監(jiān)管不到位。

2.3.2監(jiān)管機構自身建設不足

面對當前工程建設量大面廣、超常規(guī)發(fā)展的新形勢和新要求，監(jiān)管力量、監(jiān)管方式和監(jiān)管水平還存在不足。監(jiān)管部門機構設置和人員配備不足。有的監(jiān)管人員專業(yè)知識不全面、責任心不強；有的監(jiān)管手段落后，技術裝備配備不足、信息化程度低。有的監(jiān)管方式粗放，動態(tài)監(jiān)管工作不夠。

2.3.3法律法規(guī)不完善

現行法律法規(guī)中一些內容已不適應市場發(fā)展要求，如對目前危害建筑市場秩序較為突出的肢解發(fā)包、轉包掛靠等行為定性不夠準確，缺乏具體的界定標準。對建設單位的法律責任規(guī)定過于原則，相關處罰條款缺乏可操作性。對注冊執(zhí)業(yè)人員應承擔的責任規(guī)定及處罰規(guī)定不具體，導致責任追究不到位。

3.監(jiān)管方式與對策

解決建筑市場存在的上述問題，監(jiān)管部門應切實做到完善法規(guī)制度與加強行政執(zhí)法并重，嚴格準入管理與加大市場清出并重，規(guī)范資質資格審批與強化過程監(jiān)管并重。構建誠實守信、統(tǒng)一開放、競爭有序的建筑市場秩序，促進建筑業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

3.1加強法規(guī)建設，嚴格行政執(zhí)法

3.1.1加快完善法規(guī)制度

利用浦東獨特的地位優(yōu)勢和上海市對浦東立法上的政策支持，在不違反法律法規(guī)原則的前提下，積極探索，大膽創(chuàng)新，結合實際，針對現行法律法規(guī)界定不清晰、可操作性不強等問題，制定政策措施，特別是對一些在實際工作中行之有效的做法和經驗，認真總結提煉，上升為地方性法規(guī)。

3.1.2健全建筑市場監(jiān)督執(zhí)法隊伍

選派原則性、業(yè)務能力強的人員充實到執(zhí)法崗位，培養(yǎng)一支政治強、業(yè)務精、作風正的高素質執(zhí)法隊伍。完善各項管理制度，保證執(zhí)法的科學性、公正性和嚴肅性。定期進行法律法規(guī)、專業(yè)知識培訓和廉政教育，提高執(zhí)法人員綜合素質。加強上級對下級工作的指導和監(jiān)督，把全面檢查、專項檢查、隨機抽查、掛牌督辦等方式結合起來，保證監(jiān)督效果。

3.2加強動態(tài)監(jiān)管，加大清出力度

加大市場清出力度?，F在審批資質資格，只進不出，只升不降，市場的優(yōu)勝劣汰機制在資質資格管理上沒有體現。市場經濟條件下，企業(yè)的經營狀況、質量安全情況變動比較快，許多企業(yè)資質許可后，條件已不能持續(xù)達標，企業(yè)的資質等級實際上已發(fā)生了變化，但仍然按原有的資質等級去承接業(yè)務，嚴重影響市場公平交易。通過對資質資格條件的動態(tài)監(jiān)管，取消一批不再符合資質資格條件、違法違規(guī)和發(fā)生質量安全事故及腐敗案件的企業(yè)和個人，通過加大清出，將“沉睡”企業(yè)、“空殼”企業(yè)和不符合資格的注冊執(zhí)業(yè)人員逐出市場。

3.3落實主體責任，深入開展專項治理

3.3.1強化建設單位責任

3.3.1.1嚴格督促建設單位認真執(zhí)行法定基本建設程序

對建設單位執(zhí)行規(guī)劃許可、招標投標、施工圖審查、施工許可、質量安全監(jiān)督、竣工驗收備案等情況開展檢查。

3.3.1.2規(guī)范發(fā)包行為

重點治理建設單位在招標時排斥條件，任意壓縮合理工期和造價，規(guī)避招標、虛假招標、肢解發(fā)包、指定分包單位或材料設備生產廠、供應商，簽訂“陰陽合同”等行為。同時要把加強發(fā)承包監(jiān)管與健全預防腐敗機制相結合，與紀檢監(jiān)察等部門建立聯動機制，嚴厲打擊各種違法違規(guī)行為。

3.3.1.3全面貫徹落實國務院確定的工程質量終身負責制。

3.3.2嚴格落實勘察、設計、施工和監(jiān)理單位的責任

重點治理勘察、設計、施工掛靠、轉包、違法分包和監(jiān)理單位違法轉讓監(jiān)理業(yè)務。要對發(fā)生質量安全事故，或者因為拖欠農民工工資、拖延工期等行為造成群體性事件的單位，要嚴肅追究有關企業(yè)和法定代表人的責任，切實加大企業(yè)違法成本，促使企業(yè)把精力放在提高質量安全管理和技術水平上。

3.3.3落實中介機構的責任

加強對招標代理、造價咨詢、施工圖審查等中介機構的監(jiān)督檢查，對虛假招標，編制虛假報告，施工圖審查意見重大失誤和弄虛作假的中介機構嚴加懲處，直至清除出市場。

3.3.4加強從業(yè)人員的管理

加強對注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊監(jiān)理工程師、注冊建造師等注冊人員市場行為的監(jiān)管，落實其法定責任和簽章制度。對注冊人員出租、出借資格，出賣圖章等問題加大處罰力度，造成質量安全事故的，要嚴肅追究其法律責任。要加強對勞務人員和特種作業(yè)人員的管理?？偝邪鼏挝灰獙趧辗职髽I(yè)的施工現場管理、勞務作業(yè)和用工情況負有監(jiān)督管理責任，凡新人工地、轉崗人員未經培訓不得上崗。對發(fā)生未經培訓合格從事施工作業(yè)活動的，追究總承包單位、勞務分包單位及其法定代表人的責任。加強對特種作業(yè)人員持證上崗情況的監(jiān)管，一經發(fā)現施工單位特種作業(yè)使用無證人員施工的，要立即責令停工整頓。

3.4改進市場監(jiān)管方式，強化聯動機制

重點建立以工程質量安全為核心的建筑市場監(jiān)管機制，強化聯動機制。

3.4.1市場和現場的聯動

把招投標、資質資格審批、施工許可與中標后的合同履約管理、施工現場質量安全管理等環(huán)節(jié)結合起來，形成閉合管理。建立合同履約的動態(tài)監(jiān)管制度，與質量安全監(jiān)督相結合，把履約監(jiān)管落實到施工現場，及時查處履約中的違法違規(guī)行為，并在信息平臺上公示。實現市場和現場聯動。

3.4.2市場監(jiān)管部門與質量安全管理的部門聯動

質量安全部門在查處質量安全隱患、事故的時候，和市場監(jiān)管部門聯合開展或者將質量安全管理中存在的問題及時反映給市場監(jiān)管部門。市場監(jiān)管部門在進行市場監(jiān)管時也要和質量安全監(jiān)管工作結合起來。對取得資質資格證書后降低質量安全條件的企業(yè)和人員，要責令停業(yè)整頓，限制其承接工程，整改后仍達不到標準的，依法降低資質等級、暫停執(zhí)業(yè)資格直至吊銷資質資格證書。

3.5推進誠信體系，加快監(jiān)管信息化建設

3.5.1整合信息資源，建立統(tǒng)一信息平臺，實現信息公開

向社會公開企業(yè)和人員的基本信息，保障廣大人民群眾知情權和監(jiān)督權，督促企業(yè)和人員自覺規(guī)范自身行為，公開曝光違法違規(guī)行為，使其“一處違法，處處受制”。

3.5.2加快企業(yè)、注冊人員和工程項目三大基礎數據庫建設充分利用信息手段加大建筑市場動態(tài)監(jiān)管。

3.6加強行業(yè)引導，促進建筑業(yè)健康發(fā)展

3.6.1加快推進工程總承包

在一些大型公建和基礎設施中，推行工程總承包，引導大型設計、施工企業(yè)發(fā)展成為具有設計、采購、施工管理等全過程服務能力的龍頭企業(yè)，逐步改變依靠擴張規(guī)模、比拼價格和與中小企業(yè)爭搶低端市場的困境，實現社會效益、經濟效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

3.6.2推進建筑業(yè)科技進步

研究激勵政策，如在市場準入標準中補充科技創(chuàng)新指標等方法，推動建筑企業(yè)依托自身力量或與科研單位、大專院校合作，提高應用研究水平，全面提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力。

3.6.3積極完善工程風險防范機制

把誠信體系與擔保制度相結合，通過發(fā)揮信用規(guī)范和經濟制約的合力，建立優(yōu)勝劣汰的市場機制，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。

3.6.4推動政府投資工程組織實施方式改革

完善政府投資工程建設組織實施方式，探索實現“投資、建設、管理、使用”分離，對政府投資工程實行專業(yè)化、科學化、集成化管理，為促進建筑企業(yè)轉變增長方式創(chuàng)造條件。

4.結語

規(guī)范建設市場有序發(fā)展，除了突出重點，標本兼治，堅持集中整治與日常監(jiān)管、治理商業(yè)賄賂和推進依法行政相結合外，還應隨時發(fā)現監(jiān)管過程中存在的問題，并針對出現的問題提出相應的解決措施，才能構建誠實守信、統(tǒng)一開放、競爭有序的建筑市場秩序，從而促進建筑業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。