周素紅

國際內(nèi)部審計實務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（SPPIA）規(guī)定：內(nèi)部審計是一項獨(dú)立、客觀的確認(rèn)與咨詢活動，其目的在于增加價值，改善組織經(jīng)營。它通過系統(tǒng)化和規(guī)范化的方法，評估和改進(jìn)風(fēng)險管理、控制和管理過程的有效性，幫助組織實現(xiàn)其目標(biāo)。我國基本準(zhǔn)則對內(nèi)部審計的定義是指組織內(nèi)部的一種獨(dú)立客觀的監(jiān)督和評價活動，它通過審查和評價經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性來促進(jìn)組織目標(biāo)的實現(xiàn)。作為一種制度安排，內(nèi)部審計是組織健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，因此，發(fā)揮內(nèi)部審計在央行治理、風(fēng)險和控制層面的作用，不僅是對內(nèi)部審計工作的要求，也是內(nèi)部審計必須面對與研究的重要課題。

一、內(nèi)部審計在央行治理中的作用

在央行治理中，內(nèi)部審計居于十分特殊的地位，作為實施控制的手段，內(nèi)部審計尤其是在風(fēng)險管理、內(nèi)部控制以及央行治理有關(guān)方面的地位與作用日趨突出。

（一）在風(fēng)險管理過程中的作用

組織治理的核心是風(fēng)險管理。央行內(nèi)部審計作為內(nèi)部控制的重要部分，與風(fēng)險管理的聯(lián)系日益緊密，并因內(nèi)部審計的特點發(fā)揮著不可替代的作用。內(nèi)部審計具有相對獨(dú)立性，與其他部門相比，更能從全局角度，更清醒地識別和評估風(fēng)險，提出防范風(fēng)險的有效建議。與外部審計相比，它更能從組織的利益和實際出發(fā)，積極主動地識別和評估風(fēng)險，提出防范風(fēng)險的有效建議。內(nèi)部審計還具有綜合性，它對所有業(yè)務(wù)進(jìn)行審查、評價，因而能對面臨的風(fēng)險進(jìn)行全面地分析、評估，充當(dāng)長期風(fēng)險策略與各種決策的協(xié)調(diào)人。內(nèi)部審計更具有經(jīng)常性和及時性的特點，能隨時針對實際需要和發(fā)生的問題開展審計工作，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題，防范和化解面臨的風(fēng)險。因此，內(nèi)部審計在央行風(fēng)險管理方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢，可以通過咨詢服務(wù)方式，積極協(xié)助風(fēng)險管理過程的建立，負(fù)責(zé)定期評價和保證工作，評價風(fēng)險管理主要目標(biāo)的完成情況，評價行黨委（組）選擇的風(fēng)險管理方式，對風(fēng)險管理過程進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)。

（二）在內(nèi)部控制過程中的作用

有效的內(nèi)部控制制度對央行治理的成功至關(guān)重要，內(nèi)部控制制度為了央行的工作目標(biāo)而存在，它與業(yè)務(wù)活動融為一體。內(nèi)部審計則又是內(nèi)部控制制度不可或缺的重要組成部分，在內(nèi)部控制框架構(gòu)建中，內(nèi)部審計的作用在于測試評價內(nèi)部控制系統(tǒng)的健全性、遵循性和科學(xué)性，內(nèi)審人員通過收集、調(diào)查等審計方法進(jìn)行測試，通過對測試資料的分析來評價控制系統(tǒng)的健全程度，針對內(nèi)控薄弱點和失控點發(fā)現(xiàn)管理中存在的漏洞，提出改進(jìn)措施。健全性測試解決內(nèi)部控制系統(tǒng)是否合理、健全以及關(guān)鍵點是否齊全、準(zhǔn)確；遵循性測試解決內(nèi)部控制制度的符合程度，查明被審計單位的各項控制措施是否真實地存在于管理系統(tǒng)中，是否認(rèn)真遵守制度規(guī)定；科學(xué)性測試解決內(nèi)部控制系統(tǒng)功能是否發(fā)揮作用，效果如何，從而達(dá)到監(jiān)督各業(yè)務(wù)符合內(nèi)部控制框架的要求，評價內(nèi)部控制的有效性，提供完善內(nèi)部控制和糾正錯弊的建議的工作目標(biāo)。

（三）在評價并改善央行治理中的作用

治理不同于管理，管理主要是指高級管理人員對一般員工的管理，而治理主要是對高級管理人員（包括行長和黨委、黨組成員）的管理，是由組織機(jī)構(gòu)、管理制度、激勵和約束機(jī)制組成的完整體系。通過日常的內(nèi)部審計活動，客觀地、公正地披露央行治理體系中的空白、滯后、沖突、等情況，揭示和評價職能部門的運(yùn)作效率和工作績效，形成約束機(jī)制，從而不斷地完善央行治理體系。

（四）在幫助組織實現(xiàn)目標(biāo)中的作用

從國際內(nèi)部審計實務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（SPPIA）及我國基本準(zhǔn)則對內(nèi)部審計的定義可見，內(nèi)部審計與央行治理的目標(biāo)是一致的。管理的職責(zé)就是認(rèn)真地組織和有效地利用人力、物力、財力資源，努力實現(xiàn)工作目標(biāo)。內(nèi)部審計人員的所有工作都是以實現(xiàn)央行工作目標(biāo)為出發(fā)點，以促進(jìn)各部門和各級行加強(qiáng)管理、加強(qiáng)內(nèi)部控制為著眼點，通過自己的努力工作為行長和行黨委（組）服務(wù)。內(nèi)部審計通過對各種資源的投入與利用的審查和評價，對央行業(yè)務(wù)活動過程中的內(nèi)部控制的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性提出咨詢措施，促進(jìn)工作目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、內(nèi)部審計在央行治理中的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在央行治理中的作用還存在以下制約因素：

（一）內(nèi)部審計法制建設(shè)不完善

西方國家很早就以法律形式明確了內(nèi)部審計在企業(yè)中的地位，為內(nèi)部審計參與公司治理并發(fā)揮作用提供了廣闊的發(fā)展空間。如美國2002年通過的《薩班斯法案》，以及紐約證券交易所對上市公司的規(guī)定，均明確了內(nèi)部審計在企業(yè)中的地位和作用，使內(nèi)部審計在企業(yè)組織的重要性和影響力得到提升。在我國，內(nèi)部審計在公司治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用還缺乏法律基礎(chǔ)。另一方面，央行內(nèi)部審計規(guī)章制度建設(shè)也不夠健全，內(nèi)部審計的考核機(jī)制、責(zé)任追究制度、質(zhì)量控制制度等有待建立和完善。

（二）內(nèi)部審計工作權(quán)威不夠

雖然《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》規(guī)定：“中國人民銀行內(nèi)審工作實行行長負(fù)責(zé)制，內(nèi)審部門對行長負(fù)責(zé)并報告工作”，“中國人民銀行內(nèi)審部門依法行使內(nèi)審工作職權(quán)，不受其他部門和個人的干涉”，但是內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)被設(shè)置于與其他業(yè)務(wù)部門平行，而且審計人員與被審計機(jī)構(gòu)的各種利益密切相關(guān)，這種內(nèi)審組織體制在開展同級監(jiān)督時往往因利益關(guān)系制約、人際關(guān)系影響，在行內(nèi)很被動。內(nèi)部審計地位不高，使內(nèi)審機(jī)構(gòu)及其人員工作獨(dú)立性不強(qiáng)，不能客觀、真實、公正、深入地開展工作，作出的審計處理決定也可能因管理體制上的制約而得不到有效地貫徹執(zhí)行。

（三）內(nèi)部審計人員素質(zhì)待提高

內(nèi)審隊伍后續(xù)教育不足，知識結(jié)構(gòu)不盡合理，一些人員不具備必要的學(xué)識及業(yè)務(wù)能力，對國際內(nèi)審準(zhǔn)則、內(nèi)審發(fā)展?fàn)顩r等知識了解甚少，對計算機(jī)信息審計涉足不多，造成審計行為不夠規(guī)范，審計作風(fēng)不夠扎實，審計理論鉆研氣氛不夠濃厚，影響了審計報告的質(zhì)量和內(nèi)部審計咨詢、確認(rèn)功能的發(fā)揮。而且內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的地位也使部分內(nèi)審人員對自身的工作缺乏足夠的信心與熱情，不利于進(jìn)一步提高他們的學(xué)識水平、業(yè)務(wù)能力及綜合素質(zhì)。

三、發(fā)揮內(nèi)部審計在央行治理中的相關(guān)措施

內(nèi)部審計被置于央行治理的框架之內(nèi)，對保證有效的央行治理至關(guān)重要。因此，要充分發(fā)揮內(nèi)部審計在央行治理中的作用，必須加強(qiáng)以下幾方面的工作：

（一）完善法律法規(guī)制度，提升內(nèi)部審計層次

一是國家應(yīng)充分借鑒西方國家在企業(yè)內(nèi)部審計管理上成熟的先進(jìn)經(jīng)驗，通過出臺內(nèi)部審計的法律規(guī)定，明確內(nèi)部審計在企業(yè)中的地位，為內(nèi)部審計參與公司治理并發(fā)揮作用奠定法律基礎(chǔ)。二是制定較為健全有效的央行內(nèi)部審計規(guī)范體系，如：通過修訂、完善現(xiàn)有的內(nèi)部審計制度，并出臺央行內(nèi)部審計質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)、考核和責(zé)任追究管理辦法等，進(jìn)一步明確央行內(nèi)部審計的目標(biāo)和范圍，內(nèi)部審計部門在央行中的地位、權(quán)利和責(zé)任，內(nèi)部審計部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)等，提高內(nèi)部審計的地位，增強(qiáng)內(nèi)部審計的獨(dú)立性和客觀性，提高央行內(nèi)部審計系統(tǒng)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化內(nèi)部審計環(huán)境

內(nèi)部審計是一門獨(dú)立的學(xué)科，有一套完整的方法體系，需要在一定的環(huán)境才能充分發(fā)揮作用。行長和行黨委（組）要充分認(rèn)識內(nèi)部審計在央行治理中的作用，對內(nèi)部審計工作予以大力支持，通過選調(diào)高素質(zhì)的人員從事內(nèi)部審計工作，并重視審計隊伍的教育、培訓(xùn)；定期聽取內(nèi)部審計工作匯報；在知情權(quán)、參與權(quán)等方面給予內(nèi)部審計特定的權(quán)利；及時排除其他外在因素對內(nèi)部審計工作的不必要干擾，為內(nèi)部審計工作更好的服務(wù)于央行治理營造良好的環(huán)境。

（三）積極轉(zhuǎn)變內(nèi)審理念，探索央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型

央行內(nèi)部審計要積極推進(jìn)審計轉(zhuǎn)型，審計人員要改變陳舊的審計思維，全面引入風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?、績效管理審計，圍繞業(yè)務(wù)管理中薄弱環(huán)節(jié)和主要風(fēng)險，突出重點實施審計。要強(qiáng)化內(nèi)部控制和風(fēng)險管理審計，“突出三項功能，發(fā)揮三大作用”，促進(jìn)內(nèi)審部門積極有效參與央行治理。一是突出控制功能，積極參與內(nèi)部控制體系建設(shè)，幫助各部門、各分支機(jī)構(gòu)升級和完善現(xiàn)行內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化和維護(hù)控制的有效性，促進(jìn)控制環(huán)境的持續(xù)改善，發(fā)揮好預(yù)防性作用；二是突出評價功能，監(jiān)督和評估風(fēng)險管理和控制體系，逐步實現(xiàn)審計重心由事后評價控制轉(zhuǎn)向事前風(fēng)險管理和過程控制，發(fā)揮好防護(hù)性作用；三是突出促進(jìn)功能，促進(jìn)各部門、各分支機(jī)構(gòu)實施全面的風(fēng)險管理，持續(xù)改善各部門、各分支機(jī)構(gòu)治理能力，發(fā)揮好建設(shè)性作用。

（四）改進(jìn)審計手段方式，提升審計效率和效果

一是改進(jìn)內(nèi)部審計方法。做到事后業(yè)務(wù)、賬務(wù)審計與事中、事前的管理效益審計相結(jié)合；手工賬表審計與計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)審計相結(jié)合；監(jiān)督評價并重，寓監(jiān)督于服務(wù)之中。二是提高內(nèi)審工作的科技含量。加快內(nèi)審軟件研發(fā)和應(yīng)用，開發(fā)數(shù)據(jù)接口軟件，實現(xiàn)內(nèi)審系統(tǒng)與各類管理系統(tǒng)的直聯(lián)；三是完善非現(xiàn)場審計技術(shù)手段。建立非現(xiàn)場審計監(jiān)測及常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，落實考核和管理機(jī)制，將審計關(guān)口前移，依托遠(yuǎn)程監(jiān)控平臺，以遠(yuǎn)程登錄方式，定期地對被審計單位業(yè)務(wù)活動的全過程和結(jié)果進(jìn)行經(jīng)常性、連續(xù)性審計監(jiān)督，實現(xiàn)對被監(jiān)督單位風(fēng)險的即時、動態(tài)、全面監(jiān)控，定期提交被監(jiān)管行經(jīng)營分析和風(fēng)險監(jiān)測報告，全面提升非現(xiàn)場審計對審計項目的貢獻(xiàn)度。

（五）加強(qiáng)審計質(zhì)量控制，推進(jìn)審計結(jié)果運(yùn)用

一是完善質(zhì)量控制手段。審計質(zhì)量控制是內(nèi)部審計的生命線，內(nèi)部審計應(yīng)制定規(guī)范的工作標(biāo)準(zhǔn)，建立嚴(yán)密的質(zhì)量控制機(jī)制，質(zhì)量控制應(yīng)貫穿于內(nèi)審計劃、組織、實施的全過程，確定以審計質(zhì)量為導(dǎo)向的業(yè)績評價考核獎懲機(jī)制。內(nèi)審部門負(fù)責(zé)人和項目負(fù)責(zé)人要持續(xù)堅持審計督導(dǎo)，及時解決審計過程中面臨的難題。堅持“三級復(fù)核制”，把審計質(zhì)量控制落到實處，促進(jìn)提升審計質(zhì)量。二是促進(jìn)審計成果增值。審計對于查出的問題重在披露和建議，審計報告要由審計組提交行長，將審計結(jié)果作為行黨委（組）決策的重要參考，并作為重要信息在一定范圍內(nèi)披露，以達(dá)到促進(jìn)央行治理的目的。應(yīng)持續(xù)關(guān)注被審計單位對審計披露問題所采取的糾正措施及其有效性，建立問題整改臺賬，適時開展后續(xù)審計，跟蹤問題整改，驗證審計報告中的審計建議和意見是否符合實際。

（六）加大培訓(xùn)教育力度，提高內(nèi)審人員素質(zhì)

隨著內(nèi)部審計在央行治理結(jié)構(gòu)中的地位日益重要，內(nèi)部審計部門不僅需要熟悉央行會計財務(wù)、外匯管理、信貸管理、調(diào)統(tǒng)征信、國庫等業(yè)務(wù)的人才，更需要大量具備經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)知識，包括內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、公司治理和信息系統(tǒng)審計方面的人才。除引進(jìn)、招錄外，更重要的是必須通過各種途徑，比如后續(xù)教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、交流學(xué)習(xí)等措施，使內(nèi)審人員熟悉央行內(nèi)部管理，掌握央行內(nèi)部控制和風(fēng)險管理等多方面知識技能。與此同時，內(nèi)部審計人員應(yīng)注重培養(yǎng)創(chuàng)造性思維模式，扮演好咨詢顧問的角色，提高交流溝通技巧。作風(fēng)過硬、結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)化、高素質(zhì)的內(nèi)部審計隊伍是內(nèi)部審計服務(wù)好央行治理的前提和最有力的保障。

（作者單位：中國人民銀行南平市中心支行）