任玉嶺

確保城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)，需要切中城鎮(zhèn)化時弊，明確概念，端正方向，立足于解決好包括“三農(nóng)”滯后、內(nèi)需不振、收入差距過大、社會管理不順等問題，用好城鎮(zhèn)化機(jī)遇，落實(shí)好城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

以下六大舉措有助于切實(shí)推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程：

1.先糾正認(rèn)識偏差

“進(jìn)可攻，退可守”之說，不僅延緩了城市化，也阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

過去直至今天，對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識偏差，不僅延緩了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而且給今天城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)帶來了阻力。

影響城鎮(zhèn)化推進(jìn)主要有如下錯誤認(rèn)識：

一是“國外的大城市都在向外圍發(fā)展小城鎮(zhèn)，因此中國不能發(fā)展大城市，只能發(fā)展小城鎮(zhèn)”。

二是“城鎮(zhèn)化絕非人的城鎮(zhèn)化，城市化不是農(nóng)民變市民”。

三是“對農(nóng)民實(shí)行‘兩棲做法，進(jìn)可攻，退可守”。

四是“中國應(yīng)著重發(fā)展三大城市群，有三大城市圈足夠了”。

五是“農(nóng)民工并不愿進(jìn)入城市，因此，沒有必要讓農(nóng)民在城市落戶”。

六是用統(tǒng)計方法的修改推進(jìn)城鎮(zhèn)化，出現(xiàn)了一年增長一個百分點(diǎn)的情形。

這六種認(rèn)識和做法，曾一度誤導(dǎo)我們的認(rèn)識，且左右著我們的行動。例如，“兩棲理論”關(guān)于“農(nóng)民在農(nóng)村有地，又可漂在城市做工，進(jìn)可攻，退可守，是保證社會穩(wěn)定的最佳選擇”的說法，不僅延緩了城市化，也阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。結(jié)果一方面城市門檻越來越高，城鄉(xiāng)差距越來越大，農(nóng)民工愈來愈望城興嘆；另一方面幾千萬兒童留守農(nóng)村，夫妻不能團(tuán)聚，農(nóng)村空巢老人越來越多，社會壓力越來越大。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要先正確認(rèn)識城鎮(zhèn)化。

2.農(nóng)民市民化應(yīng)是城鎮(zhèn)化指標(biāo)和目的

不大量分流和減少農(nóng)村人口，我們的現(xiàn)代化難以實(shí)現(xiàn)。

中國農(nóng)業(yè)人口眾多，人均耕地甚少，這是“三農(nóng)”問題源頭所在。必須通過城鎮(zhèn)化道路，分流和減少農(nóng)民，提高農(nóng)業(yè)勞動者對土地的占有數(shù)量和提高城鄉(xiāng)兩方面的勞動生產(chǎn)效率。

上世紀(jì)末，部分發(fā)達(dá)國家從事農(nóng)業(yè)的人口占總?cè)丝诘谋壤鸵呀档?0%以下，美國2.44%，法國2.89%，英國1.9%，法國3.89%，加拿大2.83%，澳大利亞4.83%。不大量分流和減少農(nóng)村人口，我們的現(xiàn)代化是難以實(shí)現(xiàn)的。

因此，受既得利益者的驅(qū)使因而拒絕農(nóng)民入城的觀點(diǎn)是錯誤的。為解決好“三農(nóng)”發(fā)展和內(nèi)需不振問題，就必須堅決做到城鎮(zhèn)化以分流和減少農(nóng)民為宗旨，把農(nóng)民變市民作為城鎮(zhèn)化的指標(biāo)和目的。

3.必須重視頂層設(shè)計，搞好城市布陣

對進(jìn)入頂層設(shè)計的城市布局，一定要安排項(xiàng)目支撐。

改革開放以來，尤其在推行市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制之后，東部便成了萬商云集之所。后來中西部發(fā)展時，不僅遇到了投資瓶頸、政策瓶頸、土地瓶頸，而且完全進(jìn)入買方市場，工業(yè)發(fā)展的艱難造成了城市發(fā)展的緩慢。

因此，在推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展之時，一定要從中國實(shí)際出發(fā)，重視城市的頂層設(shè)計，搞好城市布陣。

在做頂層設(shè)計時，一是需批判前面提到的“中國有三個城市群已足夠了的說法”，要使城市化的推進(jìn)與區(qū)域發(fā)展相適應(yīng)。二是城鎮(zhèn)化過程中，哪里發(fā)展大中城市，哪里發(fā)展小型城鎮(zhèn)，一定要因地制宜，區(qū)別對待。我在美國洛杉磯和加拿大蒙特利爾調(diào)查過，這兩個城市周圍都有70多個小城市。在中國特大城市周圍大力發(fā)展城鎮(zhèn)有充分條件的，也是十分必要的。而像河南、四川這樣人口十分密集的農(nóng)業(yè)大省，在今后二十年左右的一段時間內(nèi)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展大中城市，均需建一批城市人口過百萬的大城市。三是頂層設(shè)計中，城市的發(fā)展一定要考慮人口基數(shù)，要按人口設(shè)城。現(xiàn)在很多人口超過500萬甚至1000萬的地級市，城市人口還沒達(dá)到50萬，需引起注意，應(yīng)該重點(diǎn)支持。在整個頂層設(shè)計中，還要重視縣城的發(fā)展，原則上一縣至少設(shè)一市，只有這樣，城鎮(zhèn)化才能真正加速。四是城市化的頂層設(shè)計一定要有基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目投資緊跟上。另外城市化與工業(yè)化并肩而行，對進(jìn)入頂層設(shè)計的城市布局，一定要安排項(xiàng)目支撐，特別是國有企業(yè)的投資一定要支持城市化的頂層設(shè)計，為城市化服務(wù)，與城市化結(jié)合。

4.副省級以上城市應(yīng)接納外來人口

中國大城市的容積率要比很多國際大城市低得多。日本東京的面積只有上海的1/3，而東京人口是上海的2/3。

中國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，關(guān)鍵是要解決副省級以上特大城市接納外來人口問題。北京、上海外來人口均在700萬左右，其中絕對多數(shù)是家在農(nóng)村的大學(xué)畢業(yè)生和各行各業(yè)的農(nóng)民工。

由于副省級城市不接納農(nóng)民工和農(nóng)村入城的大學(xué)生，導(dǎo)致了中國城市化水平實(shí)際僅有35%。同時，義務(wù)教育階段的學(xué)生中，80%是農(nóng)民工子女。這意味著我國城市化不僅沒有推進(jìn)，而且明顯倒退了。該如何應(yīng)對？

副省級城市不接納農(nóng)民工的理由是城市太大太擁擠。其實(shí)，中國大城市的容積率要比很多國際大城市低得多。日本、韓國城市容積率是2，我國香港地區(qū)1.6，大陸僅為0.5，上海被認(rèn)為是中國最擁擠的城市，現(xiàn)在容積率才0.8。日本東京的面積只有上海的1/3，而東京人口是上海的2/3。

要推進(jìn)城鎮(zhèn)化、解決農(nóng)民變市民的問題，一定要讓副省級以上城市帶頭接納農(nóng)民工。要堅決改革戶籍制度。

5.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要重視全域性和產(chǎn)業(yè)拉動

摒棄樣板工程，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一定要重視“全域性”。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對農(nóng)村面積廣大、農(nóng)村人口眾多的中國發(fā)展十分重要。

首先，對于城市發(fā)育較好，規(guī)模較大、實(shí)力較強(qiáng)的地方，其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展周邊的小城鎮(zhèn)，注意產(chǎn)業(yè)布局和投資調(diào)控，防止大量“睡城”的出現(xiàn)。對于城市化薄弱，農(nóng)業(yè)人口相對集中的地區(qū)，應(yīng)在中央政府和省級政府的大力扶植下，促進(jìn)大城市的建設(shè)和發(fā)展。

其次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一定要重視“全域性”。必須改變長期形成的只重視示范工程、政績工程，熱衷錦上添花的慣性行為。

第三，一定要把農(nóng)民對幸福生活的向往，作為新農(nóng)村建設(shè)的奮斗目標(biāo)。

第四，要重視非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，借助產(chǎn)業(yè)拉動。此外，還需要有稅收政策的扶植，財政金融的支持，尤其是土地的使用要向欠發(fā)達(dá)地區(qū)網(wǎng)開一面。

第五，要建立農(nóng)民入股的公司制合作組織。公司制經(jīng)濟(jì)組織是當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)的重大創(chuàng)造，也是現(xiàn)代經(jīng)營的最好模式。農(nóng)民入股的公司制合作組織，不僅可以把市場經(jīng)濟(jì)體制引進(jìn)農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”與市場對接，而且利于開展種、養(yǎng)、加與產(chǎn)、供、銷的一條龍，能夠把農(nóng)產(chǎn)品加工、運(yùn)輸、營銷的效益留給農(nóng)民，使農(nóng)民增收。

為使農(nóng)民入股的公司制組織在農(nóng)村興起，一是需要在農(nóng)村建立“一村一品”式的支柱產(chǎn)業(yè)；二是放寬農(nóng)產(chǎn)品加工公司的注冊條件；三是金融與科技的投入要支持農(nóng)民入股的合作企業(yè)；四是要由政府出面，專門為農(nóng)村建立這樣的合作組織培養(yǎng)領(lǐng)軍人物及管理人才；五是公司需實(shí)行董事會管理、總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，讓農(nóng)民參加監(jiān)管，企業(yè)紅利按股分紅。

6.改革是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的引擎和抓手

戶籍制度是二元社會形成和收入差距拉大以及“三農(nóng)”問題解決難的總根子。

只有緊抓改革這個抓手，我們的城鎮(zhèn)化才不會走偏，目的才能實(shí)現(xiàn)。

第一，要下決心改革戶籍制度。戶籍制度是二元社會形成和收入差距拉大以及“三農(nóng)”問題解決難的總根子。要改革戶籍擔(dān)負(fù)的多項(xiàng)功能，要在公共服務(wù)均等化的要求下，使入園、上學(xué)、買房、就業(yè)、社保等與戶籍脫鉤。要用現(xiàn)代發(fā)達(dá)的信息技術(shù)，通過戶籍刷卡，對流動人口進(jìn)行管理。

第二，要改革土地使用辦法和地方政府財政開支對土地出讓的過分依賴。這個問題一旦解決，我們的住房用地就會迎刃而解，住房價格就能夠回歸合理。入城的門檻將降低，社會才能和諧，百姓才能安居樂業(yè)。并且，只有改革好土地管理，才能倡導(dǎo)勤儉，才能更好地反腐倡廉。

第三，要改革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理。如同土地問題一樣，基礎(chǔ)設(shè)施也是腐敗易發(fā)多發(fā)的平臺，此中黑洞之深，問題之大，對國家財產(chǎn)造成損失之多，平常人難以想象。

第四，要改革干部待遇終身制和一些不合理的照顧和安排。解放后，為了安置戎馬一生的開國元勛的晚年生活，實(shí)行了對高級干部的終身優(yōu)厚待遇，是必要的、正確的。但時至今日，干部待遇終身制和無限制的做法，不僅給國家財政，給接待地方增加了繁重負(fù)擔(dān)，也造成了不良的社會風(fēng)氣。這個問題如能推進(jìn)，大城市的過度擁擠就會改善，包括醫(yī)療資源都能夠在全國各地得到提升。

第五，要改革城市的資源配置與管理。德國發(fā)展比較均衡，一個重要原因就是把多種社會資源向各城市均衡配置，就連某些部級單位和中央電視臺都設(shè)在首都之外。我們可以學(xué)習(xí)這種做法，有意識地把學(xué)校、機(jī)關(guān)、部委、媒體、醫(yī)院、研究院等，向各城市分散。

第六，要減少城市層級。在美國、加拿大，幾萬人的小城市和千萬人的大城市級別是一樣的。中國的城市卻分出三六九等，直轄市、副省級市，高配一格省會市、地級市，半格地級市、縣級市……不僅給管理帶來麻煩，且很多級別低的城市因權(quán)力所限發(fā)展困難。所以必須重視城市級別的改革，對縣級市更多放權(quán)。