劉永剛

十八大之后，“新型城鎮(zhèn)化”一詞成為全民關注熱點。

市場的敏感則來自于政策層面的信息釋放。2012年11月底，國務院副總理李克強在會見世行行長金鏞時表示，中國未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。12月4日召開的中央政治局會議上也提到了要積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化?！胺e極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高土地節(jié)約集約利用水平，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。”這也和李克強副總理多次提出的概念——新型城鎮(zhèn)化形成呼應。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設取得了舉世矚目的成就，城市數(shù)量從l978年的l93個增加到2011年的657個，建制鎮(zhèn)從2173個增加到19410個。

“但也應當看到，在城鎮(zhèn)化形態(tài)和城鎮(zhèn)布局上，不同規(guī)模和層次的城鎮(zhèn)發(fā)展不夠協(xié)調，縣域城鎮(zhèn)數(shù)量雖多但規(guī)模偏小，基礎設施薄弱，人居環(huán)境較差，綜合承載能力不足，集聚產業(yè)和人口的能力十分有限。”全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿接受《中國經(jīng)濟周刊》記者專訪時表示。

截至2012年，全國還有20%的小城鎮(zhèn)沒有集中供水，80%的小城鎮(zhèn)沒有污水和垃圾處理設施，縣域城鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口只有7000人左右，相當多的建制鎮(zhèn)居民不足5000人。

“我認為，新型城鎮(zhèn)化的本質，就是不斷提升城鎮(zhèn)化建設的質量。”尹中卿坦言，積極穩(wěn)妥推進縣域經(jīng)濟和新型城鎮(zhèn)化，就是要走活城鄉(xiāng)這盤棋，讓縣域經(jīng)濟為城鎮(zhèn)發(fā)展提供有力支持，讓城鎮(zhèn)為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供強大動力，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

尹中卿認為，黨的十八大報告指出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，增強中小城市和小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚功能，為推進縣域城鎮(zhèn)健康發(fā)展指明了方向。

城鎮(zhèn)化一定要有產業(yè)支撐

《中國經(jīng)濟周刊》：城鎮(zhèn)化的核心是什么？如何看待縣域城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀？

尹中卿：工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎，產業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化建設的核心。如果沒有產業(yè)支撐，缺乏造血功能，不僅發(fā)揮不了城鎮(zhèn)的應有作用，而且還會拖累區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的后腿。

我國許多城鎮(zhèn)缺乏優(yōu)勢產業(yè)支撐，綜合經(jīng)濟實力薄弱，集聚能力有限。必須將縣域經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設協(xié)調起來，加快農村工業(yè)化進程，提升城鄉(xiāng)產業(yè)一體化發(fā)展水平，推動城鎮(zhèn)化與縣域工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化同步推進，協(xié)調發(fā)展。

首先，根據(jù)本地資源稟賦、環(huán)境承載力和周邊大城市的輻射作用等條件，承接資金、技術、人才、產業(yè)轉移。在農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)集中建設縣城和中心鎮(zhèn)，在農村興建加工網(wǎng)點，打造“一鎮(zhèn)一業(yè)”、“一鎮(zhèn)一品”，實現(xiàn)特色產業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設的有機協(xié)調。

其次，按照專業(yè)化分工和協(xié)作的原則，集中開發(fā)產業(yè)園區(qū)，引導企業(yè)集聚，發(fā)展優(yōu)勢項目，通過“以城促產”、“以產興城”，建設“工業(yè)重城”、“商貿大城”、“旅游強城”，形成各具特色的產業(yè)集群。

第三，圍繞本地優(yōu)勢，積極搭建技術服務、融資服務、營銷服務等平臺，注重招商引資，實施龍頭帶動戰(zhàn)略，鼓勵企業(yè)兼并重組，培育主導產品，最大限度地發(fā)揮工業(yè)企業(yè)的規(guī)模、集聚、輻射和帶動效應。

不只是“農民市民化”

《中國經(jīng)濟周刊》：讓農民真正成為市民，是城鎮(zhèn)化未來最大的變化嗎？

尹中卿：推進新型城鎮(zhèn)化的目的并不僅僅是農民從農村轉移到城鎮(zhèn)，更重要的是實現(xiàn)城鎮(zhèn)公共服務功能。在我國現(xiàn)行財政體制下，絕大多數(shù)縣域依賴轉移支付才能維持正常運轉。這就需要盡快解決“市管縣”體制所造成的負面效應，消除政策限制的壁壘，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。

一要擴大縣域財政權。積極探索“擴權強縣”、“省直管縣”改革，完善財稅、投融資體制，逐步給縣域留下更多財力。消除“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”等現(xiàn)象，調動更多資金投向縣域城鎮(zhèn)，賦予縣域更多的經(jīng)濟發(fā)展空間。

二要努力實現(xiàn)基本公共服務和社會保障全覆蓋。推進公共服務和社會福利體系改革。逐步實現(xiàn)農業(yè)轉移人口進城落戶后在子女教育、文化休閑、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務、勞動報酬、住房租購方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，促進基本公共服務和社會福利均等化。

三要高度重視縣域城鎮(zhèn)老齡人口和農村留守兒童、留守婦女、留守老人問題。整合政府、社會和家庭等多方面資源，加大養(yǎng)老公共產品投入，大力發(fā)展養(yǎng)老產業(yè)，關注城鄉(xiāng)空巢家庭以及農村留守老人，切實保障留守農村的大多是婦女、兒童的基本權益和人身安全。

絕非單純的城市空間擴張

《中國經(jīng)濟周刊》：提高縣域城鎮(zhèn)化水平的關鍵是什么？

尹中卿：發(fā)展縣域經(jīng)濟是把農民工轉變?yōu)槭忻竦闹匾獥l件。有利于加快城鎮(zhèn)基礎設施建設，發(fā)揮輻射和帶動功能，為農民遷入城鎮(zhèn)生活提供優(yōu)良的人居環(huán)境。近年來，由于政府財力短缺等原因，基礎設施建設投入不足，內涵式城鎮(zhèn)化嚴重滯后，縣域城鎮(zhèn)建設中“有城無市”現(xiàn)象比較普遍，難以吸收足夠的人口。

城鎮(zhèn)化絕非單純的城市空間擴張，更緊迫的任務是人口城鎮(zhèn)化，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。必須提升城市發(fā)展質量，把加強小城鎮(zhèn)建設作為提升城鎮(zhèn)綜合承載能力的重要平臺，強化中小城市和城鎮(zhèn)產業(yè)及居住功能。通過合理布局和加快發(fā)展重點鎮(zhèn)，提高縣域城鎮(zhèn)發(fā)展水平和人口綜合承載能力，擴大非農就業(yè)能力和吸納農村人口集聚能力。

一要推進人口遷移和戶籍制度改革。降低農民進城的門檻，引導和促進符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶定居。實施有利于農民向城鎮(zhèn)轉移的承包地管理政策。加快農村土地流轉制度改革，允許進鎮(zhèn)農民保留其農村承包地的使用權或將其使用權有償轉讓，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營；允許農村集體土地作股參與城鎮(zhèn)開發(fā)，提高農民的財產性收入，吸納農村人口實現(xiàn)就地就近轉移落戶。

二要加強基礎設施建設。著眼長遠，注重質量，適度超前地推進市區(qū)道路、電力、通信、煤氣、地鐵、地下管廊、給排水、教育醫(yī)療、養(yǎng)老保險等公共基礎設施建設，為子孫后代留下經(jīng)得起歲月考驗、可以滿足當前和未來需要的智能化、個性化基礎設施系統(tǒng)，完善城鎮(zhèn)功能，提高綜合承載能力。