烏日圖

如果只把城鎮(zhèn)化作為提振經(jīng)濟的工具來看待，很容易忽略城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，偏離城鎮(zhèn)化發(fā)展的正確方向。提高城鎮(zhèn)化比例并不意味著要把所有的農(nóng)村變成城鎮(zhèn)，把所有的農(nóng)民都變成城市人。城市不是越大越好，城市太大，不僅資源難以承受，也會降低效率。

因此，黨的十八大報告指出，要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

為了實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標，在新型城鎮(zhèn)化建設中，首先要解決好四個方面的問題。

與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應

城鎮(zhèn)是工業(yè)化的產(chǎn)物，是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，不能簡單地作為應對當前經(jīng)濟增速放緩的新的經(jīng)濟增長點來推動，更不能當作保持投資規(guī)模、振興經(jīng)濟的工具看待。

2008年美國次貸危機引發(fā)的國際金融危機使我國出口受到很大影響，當時就有一種觀點叫作“堤外損失堤內(nèi)補”，即通過擴大內(nèi)需彌補外需損失來提振經(jīng)濟。擴大內(nèi)需本身并沒有問題，國內(nèi)消費市場是我國經(jīng)濟發(fā)展的基礎和動力，但只把城鎮(zhèn)化作為擴大內(nèi)需、應對經(jīng)濟衰退的工具來推動，就可能違反市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)律，也不會有預期的效果。

城鎮(zhèn)建設確實可以帶來巨大的投資和消費需求。據(jù)測算，2003～2008年，中國平均每增加一個城市人口的同時，約產(chǎn)生了50萬元的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資。而且農(nóng)民變市民后，需求結(jié)構會發(fā)生很大變化，吃、住、行等各領域?qū)?jīng)濟都有巨大的拉動?，F(xiàn)在，一些地方看到了這個“好處”，于是出現(xiàn)了建大規(guī)模的農(nóng)民城，將城鎮(zhèn)化理解為建城造市，不顧自身經(jīng)濟實力大搞造城運動等。

城鎮(zhèn)化絕不是把村莊改造成城市，而是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的遷移，是資源要素集聚和經(jīng)濟社會發(fā)展意義上的城鎮(zhèn)化。其他國家的發(fā)展過程表明，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展具有高度的內(nèi)在關聯(lián)性。經(jīng)濟的發(fā)展帶動了人口的集聚和城鎮(zhèn)化，反過來城鎮(zhèn)化的發(fā)展又對經(jīng)濟發(fā)展起到重要的拉動和促進作用。

所以，城鎮(zhèn)化的推進與經(jīng)濟發(fā)展的程度要匹配。城鎮(zhèn)化如果超越了經(jīng)濟發(fā)展水平，會由于缺少產(chǎn)業(yè)支撐出現(xiàn)空心化，其結(jié)果必然是人去樓空一身債。墨西哥和巴西在上世紀五六十年代城鎮(zhèn)化率就超過了50%，但由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，出現(xiàn)了城市人口過度膨脹、就業(yè)困難、城市配套公共服務嚴重不足、貧民窟涌現(xiàn)等一系列嚴重的“城市病”。我們一定要吸取這些教訓，尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，切不可一哄而起，運動式的城鎮(zhèn)化建設是要不得的。

基礎是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

中國有13億多人口，要解決好這么多人的吃飯問題，農(nóng)業(yè)的基礎地位始終不可動搖。

當下，在一些農(nóng)村，壯勞力都進城了，村里只剩下老、弱、病、殘，形成了“空巢村、老人村”，也造成部分農(nóng)田的撂荒。

所以，要處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關系，城鎮(zhèn)化要和社會主義新農(nóng)村建設同時推動。工業(yè)化發(fā)展直接帶動了城鎮(zhèn)化，同時城鎮(zhèn)化也離不開現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)會極大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，為城鎮(zhèn)提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，同時也使大量農(nóng)業(yè)人口有條件脫離農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移至工業(yè)和服務業(yè)，為城市經(jīng)濟發(fā)展提供勞動力。直到農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與工業(yè)勞動生產(chǎn)率相當，農(nóng)村富余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移才會完成。這也是發(fā)展經(jīng)濟學家劉易斯對發(fā)展中國家二元經(jīng)濟發(fā)展過程的描述。

回顧我國城鎮(zhèn)化的過程，是一個工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展過程。無論是建國后通過集中發(fā)展城市工業(yè)化來建立基本的工業(yè)體系，還是改革開放后通過農(nóng)村改革發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，城鎮(zhèn)化的進展與經(jīng)濟的發(fā)展是基本匹配的；但與工業(yè)化發(fā)展程度比較起來，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進比較慢，還有很大的提高空間。

理論上，城鎮(zhèn)化率達到50%左右，屬于城鎮(zhèn)化的中期階段，也是一個快速發(fā)展的階段，但提高城鎮(zhèn)化比例并不意味著要把所有的農(nóng)村變成城鎮(zhèn)，把所有的農(nóng)民都變成城市人。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化需要農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化做支撐，正如十八大報告中就是將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一并強調(diào)的。

改變核心是發(fā)展模式

既然是城鎮(zhèn)化，就不是都搞成城市，更不是集中建設少數(shù)大城市。

近年來，很多地方領導都熱衷于擴城拓市，小城市要變成大城市，大城市要變成特大城市，建設風格上青睞高樓大廈，追求全國第一、全球第一，把每個城市都想建成經(jīng)濟、政治、文化、科技等方面的中心。這樣一來，會造成一個城市的功能定位太多太集中，各種配套設施跟不上，越來越多的城市成為“堵城”。城市不是越大越好，城市太大，不僅資源難以承受，也會降低效率。

所以，要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，形成相互配合的城鎮(zhèn)群，在其中有一個合理的產(chǎn)業(yè)分工。大城市要大力發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)，向國際性或區(qū)域性生產(chǎn)性服務業(yè)中心發(fā)展，而制造業(yè)則可以分散在中心城市周圍的小城鎮(zhèn)。這種高端生產(chǎn)性服務業(yè)的集中和制造業(yè)的分散也是現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢。有了合理的產(chǎn)業(yè)分工，中小城鎮(zhèn)才能均衡發(fā)展，也才有條件吸引大量農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移。

同時，城鎮(zhèn)化還意味著進入城鎮(zhèn)的人口可以享受到城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、文化、交通等基本公共服務，實現(xiàn)生活方式的改變。這是實現(xiàn)合格城鎮(zhèn)化的應有之義。盡管我們在主觀上希望城鎮(zhèn)化的水平更快更高一些，但就當前面臨的主要矛盾來看，相比于城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，恐怕提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量顯得更為突出。

厘清政府和市場邊界

長期以來，我們習慣于依靠行政的手段對經(jīng)濟發(fā)展進行干預，在以往的城鎮(zhèn)化建設中更是主要依靠政府發(fā)揮作用，幾乎所有的新區(qū)建設都是靠先建政府的行政大樓和大的國有單位來帶動的。建立和完善社會主義市場經(jīng)濟，要以市場作為資源配置的基礎性手段，同樣城鎮(zhèn)化的發(fā)展也要依靠市場機制，尊重經(jīng)濟規(guī)律。

政府在城鎮(zhèn)化過程中應該發(fā)揮什么樣的作用？應該主要致力于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的制定和城鎮(zhèn)公共服務體系的建立，為加快城鎮(zhèn)化建設和提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量創(chuàng)造條件。而作為支撐城鎮(zhèn)建立和發(fā)展的基礎和核心是產(chǎn)業(yè)，無論是工業(yè)還是生產(chǎn)性服務業(yè)，都要靠企業(yè)來發(fā)展，靠市場來運營。在推動城鎮(zhèn)化建設的工作中，一定要符合經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律，在政府引導下發(fā)揮市場機制的主導作用。

城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃首先要從全國統(tǒng)籌考慮，要按照國家經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃統(tǒng)一制定，各地要按照國家城鎮(zhèn)發(fā)展的總體規(guī)劃，并結(jié)合各地的特點制定本地城鎮(zhèn)發(fā)展的具體規(guī)劃。規(guī)劃不僅要包括不同規(guī)模城市之間的合理布局、功能定位；也要包括城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構、工商業(yè)服務體系的配置，在不同規(guī)模的城鎮(zhèn)中形成合理高效的產(chǎn)業(yè)分工和集群體系；還應包括土地的合理分配、能源的有效利用、交通網(wǎng)絡的建立等諸多具體方面。

公共服務體系的建立對于城鎮(zhèn)化的質(zhì)量非常重要。城鎮(zhèn)的核心是人，他們要在城市工作、生活，就要平等地享受城市的教育、醫(yī)療、住房等公共服務設施以及社會保障和社會福利，要讓進城務工人員在城鎮(zhèn)進得來、待得住、安居樂業(yè)。所以，要改革戶籍制度，使城鄉(xiāng)居民和各類勞動者合理流動。

除了出于資源承載量的考慮，對極個別大城市人口數(shù)量管理限制外，要加快推進其他城市的戶籍制度改革，放開落戶限制；城鎮(zhèn)的教育、文化、衛(wèi)生等公共設施的建立，也要適應城鎮(zhèn)化的需要，人多了，公共設施如果沒有配套跟進，就會導致生活水平的下降，而且還容易造成新舊居民之間的矛盾。比如社會醫(yī)療保險，現(xiàn)在農(nóng)村一套體系，城鎮(zhèn)一套體系，農(nóng)民進了城，但醫(yī)療保障跟不過來，生了病回家鄉(xiāng)看不現(xiàn)實，造成事實上無法享受醫(yī)療保險。

所以在城鎮(zhèn)化的過程中，要將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度和基礎教育、基本公共衛(wèi)生服務等的均等化作為政府的重要工作；要改革行政區(qū)劃和財政管理體制，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展破除體制障礙。

作者系全國人大財經(jīng)委員會副主任