劉惠蘭

7月23日，全國林業(yè)廳局長會議在安徽合肥召開。新階段的退耕還林工作是會議部署的重點(diǎn)之一。14年前開始實(shí)施的退耕還林工程，累計完成造林任務(wù)4.41億畝，使占國土面積82%的工程區(qū)森林覆蓋率平均提高3個多百分點(diǎn)，水土流失和風(fēng)沙危害明顯減輕。如今退耕還林工程面臨“政策陸續(xù)到期”，新周期退耕還林能否接續(xù)備受關(guān)注。

退耕還林是迄今為止我國投資最大的生態(tài)恢復(fù)及惠農(nóng)項目。截至2012年年底，中央已累計投入3247億元，2279個縣1.24億農(nóng)民直接受益，全國1.39億畝陡坡耕地和嚴(yán)重沙化地恢復(fù)了植被。

這一成績的取得非一蹴而就，14年間歷經(jīng)波折。

為應(yīng)對盲目毀林開墾和進(jìn)行陡坡地、沙化地耕種引發(fā)的嚴(yán)重水土流失和風(fēng)沙危害，維護(hù)生態(tài)安全，政府一直在醞釀實(shí)施退耕還林工程。1998年那場罕見的特大洪水加速了這項重大工程的啟動。

1999年，黨中央、國務(wù)院審時度勢，決定在全國范圍內(nèi)實(shí)施退耕還林工程。工程在四川、陜西、甘肅3省率先啟動試點(diǎn)，2002年在25個省份及新疆建設(shè)兵團(tuán)全面實(shí)施，嚴(yán)格執(zhí)行“退耕還林、封山綠化”等政策措施，實(shí)現(xiàn)了從毀林開荒向退耕還林的歷史轉(zhuǎn)變。

但是在退耕還林的前期也出現(xiàn)諸多問題，鑒于此，2007年，國家暫停了退耕造林任務(wù)。國務(wù)院決定將退耕還林工程轉(zhuǎn)入鞏固成果階段，提出了確保退耕還林成果得到鞏固和退耕農(nóng)戶長遠(yuǎn)生計得到有效解決兩大目標(biāo)，延長了對退耕農(nóng)戶的直接補(bǔ)助政策。

去年以來，重啟退耕還林工程的呼聲再起。在去年召開的全國鞏固退耕還林成果部際聯(lián)席會議第三次會議上，國家林業(yè)局副局長張永利也表示：“鞏固退耕還林成果、繼續(xù)推進(jìn)退耕還林工程建設(shè)正處在一個十分關(guān)鍵的時期?！?/p>

補(bǔ)貼政策持續(xù)給力

雖然歷經(jīng)調(diào)整變化，在這項重大生態(tài)工程推廣過程中，國家對于退耕農(nóng)戶的直補(bǔ)始終堅持。國家林業(yè)局退耕還林辦公室主任周鴻升介紹，在退耕還林工程第一個建設(shè)周期，國家無償向退耕戶提供糧食補(bǔ)助，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食（原糧）的標(biāo)準(zhǔn)，長江流域及南方地區(qū)150公斤，黃河流域及北方地區(qū)為100公斤。

從2004年起，將向退耕戶補(bǔ)助的糧食改為現(xiàn)金補(bǔ)助，中央按每公斤糧食（原糧）1.40元計算，包干給各省、自治區(qū)、直轄市。國家還無償向退耕戶提供現(xiàn)金補(bǔ)助：每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金20元，同時向退耕戶提供種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按每畝50元計算。

2007年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，繼續(xù)對退耕農(nóng)戶直接補(bǔ)助。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：長江流域及南方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金105元；黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金70元。原每畝退耕地每年20元生活補(bǔ)助費(fèi)，繼續(xù)直接補(bǔ)助給退耕農(nóng)戶，并與管護(hù)任務(wù)掛鉤。補(bǔ)助期為：還生態(tài)林補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，還草補(bǔ)助2年。

中央財政還安排了鞏固退耕還林成果專項資金，主要用于西部地區(qū)、京津風(fēng)沙源治理區(qū)和享受西部地區(qū)政策的中部地區(qū)退耕農(nóng)戶的基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民以及補(bǔ)植補(bǔ)造。

同時進(jìn)一步提高了荒山造林、封山育林的種苗造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)民不僅享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)，退耕土地還林后的承包經(jīng)營權(quán)期限可以延長到70年。

經(jīng)濟(jì)社會效益明顯

14年堅持不懈的退耕還林正在改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活。如今，陜西延安、貴州畢節(jié)、甘肅定西等生態(tài)惡劣、經(jīng)濟(jì)貧困的地區(qū)，逐步走上了坡耕地減少、糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、生態(tài)改善的良性發(fā)展道路。

退耕還林工程把農(nóng)民請下山，拓寬了農(nóng)民的增收渠道。退耕還林的農(nóng)戶已經(jīng)獲得戶均7000元政策補(bǔ)助，同時，后續(xù)產(chǎn)業(yè)已成為農(nóng)民增收的新途徑。如退耕還林培育的經(jīng)濟(jì)林、用材林、竹林以及林下種植、養(yǎng)殖業(yè)，已經(jīng)成為農(nóng)民增收新的增長點(diǎn)。新疆若羌縣農(nóng)牧民因退耕種棗，2010年農(nóng)民人均紅棗收入達(dá)3萬多元。

退耕還林后的“糧下川”，調(diào)整優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，保障和提高了糧食綜合生產(chǎn)能力。在工程區(qū)，很多省市提高了復(fù)種指數(shù)和糧食單產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了減地不減收。

據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，退耕還林25個省市工程區(qū)糧食總產(chǎn)量2010年反而比1998年增產(chǎn)5213萬噸，退耕還林并未造成糧食減產(chǎn)，而非退耕還林6省市卻減產(chǎn)1795萬噸。

退耕還林還加速了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。山區(qū)、沙區(qū)農(nóng)民改變了廣種薄收的生產(chǎn)方式，大大增加了木本糧油、干鮮果品和肉奶產(chǎn)量，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)由以糧為主向多種經(jīng)營轉(zhuǎn)變；糧食生產(chǎn)由廣種薄收向精耕細(xì)作轉(zhuǎn)變；畜牧業(yè)生產(chǎn)由自由放牧向舍飼圈養(yǎng)轉(zhuǎn)變。

鞏固成果繼續(xù)推進(jìn)

然而，歷經(jīng)14年的退耕還林工程將面臨“政策陸續(xù)到期”。目前，我國還有大面積的坡耕地和沙化耕地在繼續(xù)耕種，水土流失仍然是我國最突出的生態(tài)問題。

目前，亟待退耕還林的還有6500萬畝陡坡耕地，4000多萬畝嚴(yán)重沙化耕地，但大都是“難啃的骨頭”。周鴻升介紹，“按照規(guī)劃設(shè)想，至2020年我國將完成治理8000萬畝25度以上的坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地，完成宜林荒山荒地造林1億畝、封山育林1億畝，將使工程區(qū)森林覆蓋率增加2.6個百分點(diǎn)，并累計建成2600萬畝穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基本口糧田?！?/p>

“7年時間，要完成這一艱巨任務(wù)仍很緊迫。”周鴻升表示，各地和廣大退耕農(nóng)戶對退耕還林的積極性都很高，迫切要求繼續(xù)增加退耕任務(wù)，很多省份也已向國務(wù)院遞交了重啟退耕還林工作的報告。實(shí)際上，去年9月國務(wù)院第217次常務(wù)會議就要求，適當(dāng)安排“十二五”時期重點(diǎn)生態(tài)脆弱區(qū)退耕還林任務(wù)。這次會議還決定，自2013年起，適當(dāng)提高鞏固退耕還林成果部分項目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2013年，中央一號文件明確提出，鞏固退耕還林成果，統(tǒng)籌安排新的退耕還林任務(wù)。

“退耕還林政策能夠延續(xù)，關(guān)鍵是要做到‘要退得下、還得上、穩(wěn)得住、能致富、不反彈，這是退耕還林工程的核心目標(biāo)?！敝茗櫳f。

國家林業(yè)局起草的退耕還林工程“十二五”建設(shè)規(guī)劃提出：5個類型區(qū)共同通過坡改梯、“淤地壩”等方式，加強(qiáng)基本口糧田建設(shè)，提高糧食單產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)糧食自給。黃土高原水土流失、嚴(yán)重巖溶石漠化地區(qū)和重點(diǎn)風(fēng)沙區(qū)三大區(qū)域，更著重強(qiáng)調(diào)發(fā)展特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和生態(tài)移民的問題，以利于生態(tài)狀況較好的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化的目標(biāo)；同時，也便于生態(tài)脆弱、生態(tài)區(qū)位重要和不具備生存條件的地區(qū)減輕人口壓力。

“新周期的退耕還林工程將更加科學(xué)和完善。國家林業(yè)局將切實(shí)鞏固已有退耕還林成果，繼續(xù)推進(jìn)退耕還林工程建設(shè)，退耕還林工程將有更大作為！”周鴻升說。

來源：2013年7月23日《經(jīng)濟(jì)日報》