賈華強

改革開放以來，我國的的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978年的17.9%，躍升到了2012年的52.6%，并在2011年就實現(xiàn)了中國數(shù)千年歷史上城鎮(zhèn)人口超越農(nóng)村人口的這一根本性跨越。在這一新的歷史條件下，2013年6月公布的《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》稱，我國將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。如果再往前追溯，在2012年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上已經(jīng)提出了“新型城鎮(zhèn)化”的新概念，明確要求“要有序地推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這表明了國務(wù)院報告中的這種新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容之一或者說核心之一，就是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。這構(gòu)成我國制訂相關(guān)政策的一個基點。

毫無疑問，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的各種資源配置中，人是最關(guān)鍵也是最核心、最困難的因素，因而推進城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，就在于實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。但如何實現(xiàn)好這種人的城鎮(zhèn)化？或者說我們需要什么樣的人的城鎮(zhèn)化呢？筆者認(rèn)為這要通過以下方面體現(xiàn)出來。

建設(shè)人口能夠自由流動

機制的城鎮(zhèn)化

人的城鎮(zhèn)化首先要反映在城鄉(xiāng)人口要能夠雙方自由流動上，在我國當(dāng)前國情下，主要體現(xiàn)在農(nóng)村人口能夠比較自由和方便地從農(nóng)村向城市和城鎮(zhèn)的自由流動上。

長期以來，我國在戶籍管理上實行著城鄉(xiāng)居民涇渭分明的非農(nóng)戶口和農(nóng)業(yè)戶口，兩者之間在國民待遇上差別明顯，且農(nóng)業(yè)戶口在不通過考學(xué)、被國家機關(guān)錄用等特殊情況下，是很難轉(zhuǎn)變成非農(nóng)人口的。應(yīng)該說，這種在計劃經(jīng)濟體制下產(chǎn)生的戶籍管理制度，已經(jīng)越來越不適應(yīng)當(dāng)今中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要了。例如，國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)表明，2012年我國非農(nóng)人口達(dá)到了52.6%，但中科院公布的一份報告表明，廣東省的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了64%，珠三角的城鎮(zhèn)化率超過了80%。在這種情況下，只是由于城鎮(zhèn)不同居民的戶籍狀況不同，而實行在許多方面帶有明顯差別化和歧視性的公共服務(wù)政策，就會在城市中彰顯社會的不公平和不合理，明顯是與現(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢相悖的。

我國黨和政府一直在致力于改變這種狀態(tài)?！秶鴦?wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》中對我國各類城市或城鎮(zhèn)中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的條件的放寬，被人們認(rèn)為是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮(zhèn)化路徑，它必然會對我國城鄉(xiāng)居民的生活面貌發(fā)生很大的影響。中國市長協(xié)會2013年7月5日發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告》顯示，2012年年底與第六次人口普查數(shù)相比，戶籍非農(nóng)人口與城鎮(zhèn)人口相差20594萬人。這些人轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口后，必然會對城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生不同于以往的作用。

需要注意的是，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的人口轉(zhuǎn)移，應(yīng)向著市場化、自愿和自由流動的方向推進，而不是借此機會設(shè)置一些新的高門檻。2013年7月9日《文匯報》的一篇文章稱，2009年，廣東省中山市率先試點流動人口“積分排名入戶”政策，將城市流動人員的學(xué)歷、職稱、社會保險、社會服務(wù)、榮譽稱號等折算成一定分值，累積的分值可換取當(dāng)?shù)氐摹俺擎?zhèn)戶口”或“子女入學(xué)指標(biāo)”。2010年6月廣東省正式在全省推行外來工“積分入戶制”。這樣到2012年7月，廣東省共有33.8萬名外來人員通過這一政策，實現(xiàn)了相對意義上的“自由遷徙”?！段膮R報》記者王星在采訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少外來人員其實對“積分入戶”政策并不感冒。廣州市在過去兩年中每年3000個的入戶指標(biāo)，讓很多受訪者直言“門檻太高”。在廣東東莞，2011年成功申請到“積分入戶”的人數(shù)僅為7000人，大大少于省里定的1.8萬人的指標(biāo)，且這一數(shù)字還在逐年下降。

廣東在全國還屬于積極解決戶籍難題的先進地區(qū)，是其他地區(qū)學(xué)習(xí)的榜樣。但和我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求相比，顯然這樣的落戶政策還是不夠的。筆者認(rèn)為，要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，在人口流動方面應(yīng)逐步建立起支持人口自由流動的政策機制，這是我們在進行戶籍制度改革頂層設(shè)計中必須要考慮和努力的方向。應(yīng)該說，只要新來人口能夠就業(yè)并有穩(wěn)定的收入、能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)氐幕旧钏剑軌蚺c鄰為善，就沒有理由把他們當(dāng)作城鎮(zhèn)化建設(shè)中的邊緣群體看待。

建設(shè)能夠提升

人力資本的城鎮(zhèn)化

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，人們最先關(guān)注的可能就是“跑馬圈地”，大幅擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。但是我們必須要清醒，城鎮(zhèn)化并不僅僅是蓋樓修路，拉動經(jīng)濟的增長，也不僅僅是把農(nóng)村的人口進行一次位移，而是要關(guān)注和促進我國城鄉(xiāng)“人”的發(fā)展。否則，這樣的城鎮(zhèn)化就會變成為一種“偽城鎮(zhèn)化”。2012年底“新型城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃征求意見稿”下發(fā)各地征求意見。據(jù)有關(guān)方面透露，在國家確定推進城鎮(zhèn)化后，地方官員拜訪絡(luò)繹不絕，甚至有的直接表示要建數(shù)萬人的“農(nóng)民城”。這就是一些地方政府和官員對城鎮(zhèn)化建設(shè)在根本意義上的誤讀。他們對“初稿”的反應(yīng)仍是項目至上、開發(fā)圈地。這和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要強調(diào)人的城鎮(zhèn)化的初衷是相距甚遠(yuǎn)的。

人的城鎮(zhèn)化，并不僅僅是把農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)中進行簡單的位移，而是要在這個過程中，使得城市和農(nóng)村的人力資本得到共同的提高。人力資本是美國經(jīng)濟學(xué)家西奧多·舒爾茨在1950年代提出的一個概念，相當(dāng)于馬克思主義經(jīng)濟學(xué)中的勞動力價值。按照現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論，人力資本狀況，決定著一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。我國農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的集中和流動，應(yīng)該使社會整體的經(jīng)濟效益和社會效益得到更大的提升，因而這種流動就應(yīng)該伴隨著人力資本的增進，伴隨著相應(yīng)的教育培訓(xùn)文化工作的推進。不但如此，要使不斷減少的農(nóng)村人口并不導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的萎縮和衰落，那農(nóng)村人口的人力資本狀況也應(yīng)該得到與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的提升。

總之，新型城鎮(zhèn)化過程中要從基層采取切實措施，不斷提升國民素質(zhì)。筆者這里強調(diào)的國民素質(zhì)，不僅僅是指由農(nóng)民變?yōu)槭忻裾叩乃刭|(zhì)，也包括現(xiàn)有市民的素質(zhì)，如消除歧視、助人為樂、機會均等理念的樹立等。只有新老市民和農(nóng)村居民的素質(zhì)不斷提升，城鎮(zhèn)化進程才會從“以物為主”向“以人為本”轉(zhuǎn)變，成為一個增強正能量和社會凝聚力的過程。這樣，各級地方政府和各級領(lǐng)導(dǎo)部門，就需要在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人力資本建設(shè)上做出更多的工作。

建設(shè)能夠提升均等

公共服務(wù)水平的城鎮(zhèn)化

現(xiàn)有戶籍制度的最大弊端之一，就是使不同戶籍的人口所享受的公共服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量有著重大差距。這種情況即使在城市內(nèi)部，也體現(xiàn)得非常明顯。我國目前城鎮(zhèn)常住人口中有2億多人沒有非農(nóng)人口戶籍，與戶籍非農(nóng)人口在教育、醫(yī)療、社會保障等社會服務(wù)均等化方面，都存在有很大差距。這一問題，正是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中亟待解決的問題。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，中國未來預(yù)計每年平均有1400萬人口大規(guī)模涌向城市，這就需要把成千上萬已經(jīng)進城和即將進城的農(nóng)民變成真正的城市居民，使他們在社會保障、住房、醫(yī)療教育等方面享受到平等待遇，應(yīng)該說這并是一件一蹴而就的事情。如何解決這么大規(guī)模的人口進入城市安家落戶的問題呢？除了最基本的戶籍制度、稅收制度需要改革以外，最重要的是要促進公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展，以及發(fā)揮它對城鎮(zhèn)化進程所具有的支撐作用。

公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展會促使人的城鎮(zhèn)化落到實處。這是因為，發(fā)展公共服務(wù)業(yè)，可以有效解決農(nóng)民工市民化的問題，可以把數(shù)字上的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化為實質(zhì)上的城鎮(zhèn)化，也可以從市場的角度解決政府財政所不能解決的問題。這種公共服務(wù)體系首先必須提供給大量進入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口，同時這本身就是一個非常重大的產(chǎn)業(yè)。與生活相關(guān)的公共服務(wù)業(yè)必須落地融入城鎮(zhèn)化進程：基本醫(yī)療服務(wù)必須覆蓋所有區(qū)域，義務(wù)教育制度必須覆蓋所有常住人口，保障性住房滿足基本的生活住房需求，就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)可以采取相對集中的方式進行構(gòu)建。這樣可以使得醫(yī)療、教育、社保、就業(yè)等服務(wù)逐漸公平化，剛進城的人員也可以享受到基本的社會公共服務(wù)資源，得到基本的社會保障。此外，在滿足公共服務(wù)基本需求的同時，應(yīng)分層次發(fā)展為公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，通過商業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展使人的城鎮(zhèn)化落地并找到根基，從而促進我們社會中人的全面發(fā)展。

在人的城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，政府要致力于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的制定和城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的建立，為加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量創(chuàng)造條件。另外，公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展對于拉動內(nèi)需，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展，至關(guān)重要，但它需要有大量的資金投入，當(dāng)前沒有任何一個地方政府有能力依靠自身財政來解決這一問題。依靠不可持續(xù)的土地財政只能支撐一時，依靠農(nóng)業(yè)工業(yè)可以支撐一部分，在這種狀況下，引入外部投融資機制就成為必然。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須是開放的，而不能是封閉的，要有大視野、大思維、大戰(zhàn)略。尤其是在促進公共服務(wù)業(yè)分層次發(fā)展的過程中，有計劃和有節(jié)奏的引入社會資本成為題中應(yīng)有之義。

建設(shè)能夠促進

和諧社會建設(shè)的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化、人的城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程，是一個原有的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)被打破、新的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)重新塑造和建立的過程，也是破除我國作為一個發(fā)展中國家所具有的城鄉(xiāng)二元體制的過程，因而從哲學(xué)的角度講，是打破舊的平衡、從不平衡狀態(tài)走向新的平衡狀態(tài)。這樣一個過程，必然是充滿著矛盾、變數(shù)和風(fēng)險的過程，這就需要我們十分強調(diào)和關(guān)注社會的合作與和諧。

應(yīng)該說，不斷促進社會發(fā)展的和諧，是馬克思恩格斯在他們那個時代就對未來社會提出的一種要求。馬克思恩格斯在他們早期的經(jīng)濟學(xué)文獻中，就曾強調(diào)未來社會中要實現(xiàn)兩個和解，一是人與人的和解，也就是我們今天講的和諧社會；二是人與自然的和解，也就是我們今天講的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)在來看，馬克思恩格斯所講的這樣一個思想仍然沒有過時，仍對我們做好經(jīng)濟社會發(fā)展工作有著重要的指導(dǎo)意義。馬克思恩格斯啟示我們，在人的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，新來的城鎮(zhèn)人口和原來的城鎮(zhèn)人口，轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村人口和留守原地的農(nóng)村人口，應(yīng)該在相互關(guān)系中盡快達(dá)到一種信任和和諧；與此同時，不管是新的城鎮(zhèn)建設(shè)，還是廣闊的農(nóng)村地區(qū)，避免對生態(tài)環(huán)境和資源利用的破壞，走向新的可持續(xù)發(fā)展，也同樣是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中不容忽視的重大課題。

總體來說，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程是一個系統(tǒng)工程，也是一個需要不斷進行深入改革開放的過程。對此李克強同志2012年12月19日在北京主持召開經(jīng)濟社會發(fā)展和改革調(diào)研工作座談會時就強調(diào)，要把城鎮(zhèn)化最大潛力和改革最大紅利結(jié)合起來，形成疊加效應(yīng)，中國經(jīng)濟就有長久持續(xù)的動力。這應(yīng)該說，是點到了問題的根本，是需要我國在新型城鎮(zhèn)化、人的城鎮(zhèn)化建設(shè)中抓住的根本。