滕繼偉 曹鵬輝 李宏泰

目前世界上對(duì)于煙草行業(yè)有四種管理模式：一是國(guó)家專賣模式，即在全國(guó)范圍內(nèi)由國(guó)家對(duì)煙草產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行專賣管理；二是不完全國(guó)家專賣模式，即國(guó)家僅對(duì)煙草生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的部分環(huán)節(jié)， 主要是銷售環(huán)節(jié)實(shí)行專賣管理；三是嚴(yán)格的市場(chǎng)限制模式，雖然沒有專賣形式，但是政府仍然對(duì)煙草制定了許多的限制；四是完全放任模式。我國(guó)煙草行業(yè)面臨全球控?zé)煄淼奶魬?zhàn)和WTO的沖擊，我國(guó)煙草行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力也仍然較弱。如何在這些情況下做好卷煙打假工作、提高市場(chǎng)凈化率，將“國(guó)家利益至上，消費(fèi)者利益至上”落到實(shí)處，做好專賣管理與服務(wù)工作，仍然是煙草專賣管理部門面臨的重大課題。本文希望通過對(duì)目前卷煙市場(chǎng)面臨的問題入手，提出相關(guān)對(duì)策，以期為專賣管理工作提供一定的參考和建議。

一、兩難境地：高效專賣應(yīng)有的理性選擇

從國(guó)際角度來看，近十幾年出現(xiàn)的煙草行業(yè)的全球化以及與煙草相關(guān)的死亡和疾病益顯現(xiàn)出全球流行性，給全球的煙草控制帶來了前所未有的挑戰(zhàn)?！稛煵菘刂瓶蚣芄s》取得了世界衛(wèi)生組織192個(gè)成員國(guó)的一致贊成，它是針對(duì)煙草的第一個(gè)世界范圍的多邊協(xié)議。其主要目標(biāo)是“保護(hù)當(dāng)代和后代免受煙草消費(fèi)和接觸煙草煙霧對(duì)健康、社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)造成的破壞性影響”。在國(guó)外，許多學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)和證實(shí)了煙草給社會(huì)帶來的巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，引起了政府對(duì)吸煙問題的高度重視，煙草企業(yè)被要求彌補(bǔ)吸煙產(chǎn)生的部分經(jīng)濟(jì)本。

世貿(mào)組織并不排斥專賣制度，這個(gè)制度有它存在的必要性，二者都是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高生活水平、走可持續(xù)發(fā)展之路，只是二者在達(dá)到這一目的過程中所采取的手段是截然不同。從實(shí)踐上看，政府對(duì)煙草實(shí)行管制是世界各國(guó)通行的做法，一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也不例外，比如法國(guó)、奧地利等。美國(guó)雖然不實(shí)行煙草專賣，但其管理措施與煙草專賣制度有很多相似之處，如實(shí)行煙草種植配額制度、卷煙銷售許可證制度、煙草運(yùn)輸憑證制度等等。由此可見，煙草專賣制度是能夠存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中的，煙草專賣與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不矛盾，兩者可以共存。既然我國(guó)在加入世貿(mào)組織以后堅(jiān)持保留煙草專賣制度，其出發(fā)點(diǎn)是因?yàn)槲覈?guó)煙草產(chǎn)業(yè)目前尚不具備與國(guó)外煙草巨頭抗衡的能力，希望借助于這個(gè)制度的特殊性，通過對(duì)現(xiàn)行煙草產(chǎn)業(yè)計(jì)劃體制和財(cái)稅體制的改革，調(diào)整煙草產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，以提升我國(guó)煙草行業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)能力。當(dāng)這一目的達(dá)到后，這個(gè)制度也就沒有存在的必要性，也就是說“實(shí)行專賣是為了取消專賣”，這可以理解為我國(guó)加入世貿(mào)組織后煙草專賣制度的政策取向。

從產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力上看，我國(guó)煙草業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力在世界煙草業(yè)中處于弱勢(shì)地位，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是產(chǎn)業(yè)集中度低，以我國(guó)煙草前4家生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)總量占行業(yè)總產(chǎn)量比重計(jì)算的產(chǎn)業(yè)集中度只有19%，而美國(guó)同一指標(biāo)就達(dá)到96%。目前，在我國(guó)每個(gè)區(qū)域市場(chǎng)，無論其是否具有發(fā)展卷煙工業(yè)的基礎(chǔ)與優(yōu)勢(shì)，都或大或小的開辦有煙草生產(chǎn)企業(yè)，全國(guó)共計(jì)84家，其中超過一半以上的企業(yè)年產(chǎn)規(guī)模在30萬箱以下。二是煙草技術(shù)水平落后，以勞動(dòng)生產(chǎn)率為例，我國(guó)最好水平與國(guó)際平均水平相差1倍以上；單箱稅利，我國(guó)先進(jìn)水平與美國(guó)相差4倍以上。三是煙草產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，在國(guó)際主流卷煙產(chǎn)品轉(zhuǎn)向混合型、低焦油、淡香型產(chǎn)品為主，我國(guó)的卷煙市場(chǎng)仍然以烤煙型、高焦型、濃香型產(chǎn)品為主。尤其是在混合型卷煙方面，我國(guó)煙草表現(xiàn)出明顯的供給不足特征。

國(guó)內(nèi)多數(shù)人認(rèn)為，我國(guó)的煙草專賣制度還不宜立即廢除，改革煙草專賣制度必須以保留專賣制度為前提。目前，現(xiàn)行專賣制度暫時(shí)仍有其存在的合理性，其合理性可以歸結(jié)為五點(diǎn)，一是維護(hù)國(guó)家利益和維護(hù)消費(fèi)者利益，二是煙草專賣與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并行不悖，三是煙草專賣符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)游戲規(guī)則，四是煙草專賣有利于加強(qiáng)監(jiān)管，五是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制還未發(fā)育成熟、取消的條件還遠(yuǎn)不具備。因此，從目前情況來看，煙草專賣制度仍是我國(guó)煙草業(yè)發(fā)展的基石和制度選擇。

二、對(duì)策建議：專賣管理中的濟(jì)南實(shí)踐

1.提高市場(chǎng)管理能力。（1）市場(chǎng)檢查APCD工作法，將市場(chǎng)檢查劃分為分析（Analysis）、計(jì)劃（Plan）、檢查（Check）、處理（Deal With）四個(gè)步驟。在“分析”環(huán)節(jié)，針對(duì)零售戶信息檔案的經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)、市場(chǎng)環(huán)境、客戶級(jí)別等指數(shù)設(shè)定預(yù)警參數(shù)，參考零售客戶訂貨總量、訂貨結(jié)構(gòu)、敏感品牌銷量變化等信息，對(duì)卷煙市場(chǎng)進(jìn)行整體性數(shù)據(jù)分析，把握市場(chǎng)異常情況、明確檢查重點(diǎn)。在“計(jì)劃”環(huán)節(jié)，由信息系統(tǒng)根據(jù)檢查時(shí)間、工作內(nèi)容、檢查對(duì)象地域特點(diǎn)自動(dòng)排出檢查計(jì)劃和線路，檢查人員在此基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)際進(jìn)行調(diào)整。對(duì)預(yù)判可能出現(xiàn)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管目標(biāo)，設(shè)定常規(guī)檢查、蹲守檢查、集中整治、聯(lián)合檢查等計(jì)劃，對(duì)數(shù)據(jù)正常的守法零售客戶則免于檢查或大幅降低檢查頻次。在“檢查”環(huán)節(jié)，一核人員有無經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，二查卷煙庫(kù)存總量、了解異常原因，三對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行執(zhí)法取證。在“處理”環(huán)節(jié)，按照違法行為嚴(yán)重程度、證據(jù)采集情況等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果進(jìn)行分類判定和決定下一步處理方式。（2）在“打管疏服”體系建設(shè)方面，“打”即保持打假高壓態(tài)勢(shì)不動(dòng)搖，突出對(duì)制售假、重大違法違規(guī)行為的打擊力度?！肮堋奔刺岣邎?zhí)法人員分析判斷能力，對(duì)零售戶實(shí)施分類管理，以異常戶和重大市場(chǎng)為重點(diǎn)有針對(duì)性地開展檢查和管理，強(qiáng)化日常巡查與重點(diǎn)監(jiān)管的結(jié)合。“疏”即在執(zhí)法過程中加強(qiáng)宣傳疏導(dǎo)，采取行政提示、行政告誡、行政建議等方法，減少違規(guī)率、提升教育轉(zhuǎn)化率?！胺奔醇訌?qiáng)服務(wù)理念，通過法制培訓(xùn)、真假煙識(shí)別、防調(diào)包宣傳、便民措施等，切實(shí)關(guān)心零售戶利益，更好地為零售戶服務(wù)。

2.提升執(zhí)法效率。（1）通過現(xiàn)代科技的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息化。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過信息手段提高市場(chǎng)信息搜集和執(zhí)法管理的效率。推進(jìn)案件規(guī)范辦理與信息技術(shù)的融合，通過案件信息化系統(tǒng)的建設(shè)推進(jìn)辦案流程規(guī)范化、案件筆錄和證據(jù)處理信息化，形成集案卷檔案管理、多媒體證據(jù)展示、統(tǒng)計(jì)分析等功能為一體的信息中心，在案件定性后自動(dòng)檢索適用條款、自動(dòng)計(jì)算罰沒金額、自動(dòng)生成辦案文書，從而達(dá)到統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格辦案程序、規(guī)范罰沒煙管理。通過信息網(wǎng)絡(luò)建立違法人員信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)違法人員的網(wǎng)上管理。（2）認(rèn)真做好新型案件資料收集和學(xué)習(xí)工作，保證專賣執(zhí)法人員對(duì)新型作案手段有充分認(rèn)識(shí)。通過已有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行針對(duì)性分析，預(yù)先判斷其運(yùn)輸和物流渠道、人員分配和銷售方式等，提高對(duì)此類案件的偵破力度。加強(qiáng)假煙流入渠道的監(jiān)管和排查，與郵政、鐵路等部門簽訂聯(lián)防協(xié)議，與交通部門開展對(duì)物流運(yùn)輸業(yè)的聯(lián)合監(jiān)管，加大大型物流貨運(yùn)場(chǎng)所的日?；榱Χ?，同時(shí)對(duì)過境車輛進(jìn)行針對(duì)性排查，切斷新型案件的物流與運(yùn)輸。（3）將市場(chǎng)劃分為若干個(gè)信息情報(bào)接收網(wǎng)格，以此為基礎(chǔ)建設(shè)網(wǎng)格化情報(bào)體系。加強(qiáng)每一網(wǎng)格內(nèi)稽查員與客戶經(jīng)理的情報(bào)溝通，通過對(duì)各種異常信息的篩選、甄別、分析，確定網(wǎng)格內(nèi)有效信息和值得經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)案件。培養(yǎng)煙草打假信息員作為網(wǎng)格的重要節(jié)點(diǎn)，依靠其收集信息提供線索，建立可靠有效的信息來源。發(fā)動(dòng)和鼓勵(lì)消費(fèi)者提供有效涉煙案件信息，向消費(fèi)者發(fā)放相關(guān)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法資料，對(duì)于真實(shí)有效的舉報(bào)信息進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。將信息處理工作細(xì)化到每一網(wǎng)格，確保所有有效信息的精細(xì)化處理，從情報(bào)信息種類、獲取渠道、情報(bào)信息傳遞、利益分配以及情報(bào)信息考核制度等方面科學(xué)細(xì)化流程，以查尋點(diǎn)、以點(diǎn)定人、以人盯線、以線破網(wǎng)，建立完善的專賣涉煙網(wǎng)格化情報(bào)信息體系。

3.通過創(chuàng)新加強(qiáng)隊(duì)伍管理與素質(zhì)建設(shè)。（1）借鑒哈佛商學(xué)院案例教學(xué)模式，以案例為核心完善內(nèi)部經(jīng)驗(yàn)交流機(jī)制。針對(duì)執(zhí)法重點(diǎn)編寫教學(xué)案例，建立內(nèi)部煙草執(zhí)法案例庫(kù)，在員工的日常培訓(xùn)和內(nèi)部交流中大量運(yùn)用。定期舉行縣區(qū)級(jí)和市級(jí)案例交流討論會(huì)，通過分析特定案例提高市場(chǎng)動(dòng)態(tài)把握能力。引導(dǎo)老員工以案例分析的方法向新員工傳授市場(chǎng)管理、案件偵辦經(jīng)驗(yàn)，形成有針對(duì)性的“以老帶新”機(jī)制。（2）通過公檢法專家培訓(xùn)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。定期邀請(qǐng)公安局刑偵專家進(jìn)行授課，對(duì)犯罪人員活動(dòng)、心理狀態(tài)分析、線索的搜集、調(diào)查取證、人員監(jiān)控、當(dāng)事人的詢問等辦案技能問題進(jìn)行培訓(xùn)，提高專賣稽查人員專業(yè)素質(zhì)。定期邀請(qǐng)法院對(duì)執(zhí)法人員專家進(jìn)行授課，剖析辦案思維的養(yǎng)成、涉煙犯罪的認(rèn)定等案件辦理實(shí)務(wù)問題，剖析案件移送、罪名認(rèn)定、案件證據(jù)使用等方面的難點(diǎn)問題，解析涉煙案件中有關(guān)違法所得計(jì)算、案值認(rèn)定、雇傭工人的犯罪認(rèn)定以及物流部門參與涉煙犯罪的處理等疑難問題，講解與煙草行業(yè)有關(guān)的最新法律法規(guī)，提高辦理涉煙刑事犯罪案件的綜合能力。邀請(qǐng)檢察院專家對(duì)涉嫌犯罪的標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的固定和保全等問題進(jìn)行培訓(xùn)，講解新出臺(tái)的法律與司法解釋。（3）在專賣隊(duì)伍服務(wù)意識(shí)與水平建設(shè)方面，積極開展法律法規(guī)培訓(xùn)，正確認(rèn)識(shí)法律賦予的權(quán)力和義務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)依法行政意識(shí)。堅(jiān)持以“兩個(gè)至上”的價(jià)值觀指導(dǎo)專賣執(zhí)法服務(wù)工作，正確處理好管理與服務(wù)的關(guān)系，積極爭(zhēng)取卷煙零售戶和廣大消費(fèi)者的理解和支持，努力實(shí)現(xiàn)由行政管理型向服務(wù)管理型轉(zhuǎn)變。完善煙草專賣零售許可證辦理服務(wù)指南，推行陽(yáng)光執(zhí)法，促進(jìn)信息公開，提高行政執(zhí)法透明度。實(shí)行辦案回訪制，適時(shí)組織對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行回訪，聽取當(dāng)事人的意見和建議，有問題及時(shí)反饋、督促相關(guān)部門進(jìn)行整改，從工作行為、工作態(tài)度和工作結(jié)果實(shí)行相互監(jiān)督制約，提升專賣工作質(zhì)量和服務(wù)水平。

（作者單位：濟(jì)南市煙草專賣局（公司） 北京大學(xué)光華管理學(xué)院）