郭善文

《城規(guī)法》全稱為《城市規(guī)劃法》，最近這部尚在諮詢審議階段的法律草案，屢次引起公眾的關(guān)注，尤其是最近《城規(guī)法》中“街道準(zhǔn)線圖”問(wèn)題更是引來(lái)熱議。其實(shí)關(guān)於《城規(guī)法》的討論，早在2008年就已經(jīng)出現(xiàn)。而本文並非繼續(xù)討論其中內(nèi)容，只是想通過(guò)對(duì)這部尚未出臺(tái)的《城規(guī)法》進(jìn)行一些梳理，讓讀者更清晰地瞭解澳門政府在立法過(guò)程中充當(dāng)?shù)脑鯓拥囊粋€(gè)角色。同時(shí)，筆者邀請(qǐng)到了澳門大學(xué)法學(xué)院中文法課程主任蔣朝陽(yáng)副教授為讀者做一些解讀，也聽(tīng)聽(tīng)他對(duì)《城規(guī)法》的看法。

《城規(guī)法》對(duì)於澳門不可缺位“後續(xù)反饋”對(duì)諮詢同樣不可缺位

據(jù)蔣朝陽(yáng)副教授介紹，澳門原有涉及城市規(guī)劃相關(guān)的法律是散佈在包括《都市建設(shè)總章》、《土地法》在內(nèi)的幾部法律中。長(zhǎng)期以來(lái)，澳門相關(guān)的規(guī)劃建設(shè)又是以《都市建設(shè)總章程》為規(guī)劃管理的主要依據(jù)，缺乏城市規(guī)劃為核心的法律體系，大部分規(guī)劃均為政府內(nèi)部的行政指引，對(duì)社會(huì)缺乏法律的約束力。換句話說(shuō)，政府政策的改動(dòng)是有可能的，並不穩(wěn)定。所以，制定一部以城市規(guī)劃為核心的法律是顯得格外的有必要。加之，對(duì)於澳門開埠以來(lái)的城市建設(shè)區(qū)域規(guī)劃與佈局來(lái)說(shuō)都是欠缺的，整體的佈局規(guī)劃顯得有些淩亂。這裡筆者也想說(shuō)明，區(qū)域規(guī)劃與個(gè)體佈局是不同的。區(qū)域佈局是從城市整體而言。而城市規(guī)劃又是由空間、建築美學(xué)、文化、環(huán)境等等要素所組成。為了有法可依、也為了依法科學(xué)而建，一部具有系統(tǒng)性的《城規(guī)法》是澳門城市建設(shè)中所需要的。

其實(shí)，現(xiàn)時(shí)在立法會(huì)常設(shè)委員會(huì)中關(guān)於《城規(guī)法》的很多問(wèn)題，早在2012年在運(yùn)輸工務(wù)司向公眾所推出的草案中，就已經(jīng)提出過(guò)了。政府公佈的資料有65份，共660條意見(jiàn)，前三位社會(huì)最關(guān)注議題分別是：立法意義、時(shí)程及諮詢方式；城市規(guī)劃委員會(huì)；規(guī)劃的程序制度及執(zhí)行監(jiān)督。其中焦點(diǎn)問(wèn)題就有10餘個(gè)，當(dāng)然其中也包括“賠償問(wèn)題”。意見(jiàn)收集後，需要一個(gè)整理、修改的過(guò)程的。在此之後的2012年諮詢總結(jié)文本相關(guān)意見(jiàn)怎麼處理沒(méi)有下文。按照邏輯來(lái)講，收集了意見(jiàn)後是應(yīng)該從草案的條文來(lái)進(jìn)行解決，也就是提出意見(jiàn)後進(jìn)行修改後的條文，但是我們並沒(méi)看到修改過(guò)後的資料。

部門立法的模式

應(yīng)避開閉門造法

根據(jù)《基本法》與《立法會(huì)議事規(guī)則》有權(quán)向特區(qū)立法會(huì)提出法案的，不僅有立法會(huì)議員還有特區(qū)政府。而關(guān)於議員立法提案權(quán)有這麼兩方面的規(guī)定：不涉及公共收支、政治體制或政府運(yùn)作的議案有立法醫(yī)院個(gè)別或聯(lián)名提出；凡涉及政府的議案，在提案前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意。而《城規(guī)法》正是基於此，由特區(qū)政府向立法會(huì)提出的法案。至於政府向立法會(huì)提出法案前的過(guò)程，蔣朝陽(yáng)副教授向筆者介紹到：“現(xiàn)在澳門相關(guān)的程序是根據(jù)第224/2011號(hào)行政長(zhǎng)官批示的《公共政策諮詢規(guī)範(fàn)指引》來(lái)做的。首先，是看法案涉及內(nèi)容是屬哪一個(gè)司、哪一個(gè)局的職責(zé)內(nèi)，就先歸到其部門來(lái)牽頭負(fù)責(zé)。當(dāng)初步起草後再交由司級(jí)法律顧問(wèn)審閱。如無(wú)問(wèn)題，呈致行政長(zhǎng)官辦公室，由其交由法務(wù)部門進(jìn)行法律上的潤(rùn)色。法務(wù)部門工作完成之後再次返還回行政長(zhǎng)官辦公室，交由行政會(huì)討論。行政會(huì)通過(guò)後，再交由立法會(huì)進(jìn)行審議?！?/p>

蔣朝陽(yáng)副教授這樣評(píng)價(jià)到“部門立法”的模式。“這樣的模式確實(shí)存在一些問(wèn)題，比如容易偏離立法大原則和基本精神，也可能會(huì)導(dǎo)致草案和現(xiàn)有的法律法規(guī)矛盾。法律的起草是一個(gè)集思廣益的過(guò)程，因?yàn)閰⑴c起草的人少，非常容易導(dǎo)致考慮不周全的問(wèn)題。要解決這個(gè)立法模式生成的問(wèn)題，唯一的做法就是建立一個(gè)統(tǒng)一的法律草擬部門。從實(shí)際上來(lái)說(shuō)，特區(qū)面積並不大，有一個(gè)法律草擬部門就已經(jīng)足夠了。目前，澳門特區(qū)政府也是朝著這個(gè)方向在努力。行政法務(wù)司下有一個(gè)法改局和法務(wù)局，承擔(dān)了特區(qū)比較重要的法律草擬工作，涉及到專業(yè)性比較強(qiáng)的法律起草工作，還是交給有關(guān)的部門來(lái)做。但是，交由哪個(gè)部門來(lái)做法律起草工作的標(biāo)準(zhǔn)，我們也是無(wú)從得知?！?/p>

統(tǒng)一的草擬機(jī)制如何構(gòu)建？蔣朝陽(yáng)副教授認(rèn)為可以學(xué)習(xí)一下香港的設(shè)置。香港方面的法律草擬工作全部是交由是香港政府的“律政司”來(lái)完成。律政司裡面有400多名政府律師在工作，與其說(shuō)是政府律師，不如說(shuō)是他們是在政府裡工作的法律專業(yè)人員。

政府提案的質(zhì)量高低

會(huì)影響立法會(huì)的效率的高低

特區(qū)政府向立法會(huì)的提案是否影響立法質(zhì)量？這個(gè)問(wèn)題的答案是肯定會(huì)有影響。用蔣朝陽(yáng)副教授的話說(shuō)，不能片面地認(rèn)為政府立法法案質(zhì)量高立法質(zhì)量就高，也不能認(rèn)為政府立法法案質(zhì)量低，立法質(zhì)量就低。只能說(shuō)政府提案的質(zhì)量高低會(huì)影響立法會(huì)的效率的高低。關(guān)於《城規(guī)法》的立法時(shí)間已經(jīng)花了長(zhǎng)達(dá)五年，還需要花多久的時(shí)間仍是未知。蔣朝陽(yáng)副教授這樣認(rèn)為：依據(jù)《基本法》，特區(qū)政府是有提案權(quán)的，這個(gè)提案質(zhì)量的高低也關(guān)係著之後立法效率和立法的質(zhì)量。不過(guò)，從另一個(gè)角度看五年或者更長(zhǎng)時(shí)間的立法過(guò)程是對(duì)這部法律來(lái)講是有利的，經(jīng)過(guò)逐條的審議之後，達(dá)成共識(shí)的程度自然會(huì)很高，有利於這部法律的實(shí)施。

有人曾用“小劇場(chǎng)、大劇目”來(lái)形容澳門。確實(shí)如此，僅僅從一部法律的起草與審議就能看出。澳門雖小，但是立法的內(nèi)容與程序依然不能有絲毫的馬虎，因?yàn)檫@直接關(guān)係到了澳門整體社會(huì)利益。《城規(guī)法》之所以耗時(shí)五年有餘，除了內(nèi)容上的一些爭(zhēng)議以外，其他影響因素正是目前存在的立法模式——“部門立法”。社會(huì)的健康發(fā)展離不開良好的法制環(huán)境，而立法的模式正是其中最為重要的一環(huán)。社會(huì)各界除了有針對(duì)的對(duì)立法內(nèi)容進(jìn)行討論以外，更應(yīng)該引起重視的是用怎樣的方式去立法。只有當(dāng)程序上與內(nèi)容上是一個(gè)科學(xué)合理的情況下，產(chǎn)生出來(lái)的法律才可以謂之為良法。