敖菁萍 羅曲

[摘 要]《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》簽訂以來，由于條約缺乏有效的實施機制，使得社會權(quán)利的保護(hù)問題一直無法落到實處，2008年12月10日《〈經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約〉任擇議定書》在聯(lián)合國大會通過并已于2013年5月5日正式生效，使這一問題得到一定程度的解決，然而，由于國際人權(quán)環(huán)境和議定書固有的一些特點的影響，議定書的實施仍然存在一些不如人意之處。因此有必要建立健全相應(yīng)的國內(nèi)實施機制，與《〈經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約〉任擇議定書》中的締約國報告程序、個人來文程序、國家來文程序、調(diào)查程序等一系列救濟(jì)程序相結(jié)合，進(jìn)一步加強對個人社會權(quán)的國際保護(hù)，完善國際人權(quán)法體系，從而推動國際人權(quán)保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)；社會和文化權(quán)利；任擇議定書；國內(nèi)實施機制

一、《任擇議定書》的簽訂和生效

1954年，聯(lián)合國人權(quán)委員會完成《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》草案，提交聯(lián)大審議。經(jīng)過10余年的審議，第21屆聯(lián)大最終通過兩項公約?！督?jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》先后于1976年1月3日和3月23日生效。由此可以看出，經(jīng)濟(jì)、文化和社會權(quán)利與公民權(quán)利和政治權(quán)利同樣獲得了承認(rèn)，社會權(quán)作為一種基本人權(quán)開始獲得國際社會的認(rèn)可。

聯(lián)合國大會在通過《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（以下簡稱《公約》）的同時，還通過了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任擇議定書》，兩者的結(jié)合，構(gòu)成了強有力的權(quán)利實施機制。然而，《公約》卻由于各種原因在通過后相當(dāng)長時間也沒能建立起類似的實施機制，僅靠《公約》中十分脆弱的締約國報告程序，《公約》難免面臨著淪為“軟法”，甚至一紙空文的尷尬局面。對比《公約》與《公民權(quán)公約》在實施機制方面存在著缺乏救濟(jì)機制和專門的條約實施機構(gòu)等的不足，《公約》的實施確實急需改善，就此，議定書問題便應(yīng)運而生了。2008年6月18日，人權(quán)理事會通過了《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約任擇議定書》，任擇議定書送交聯(lián)大審批，在聯(lián)大獲得通過后，它將在獲得十個國家批準(zhǔn)后生效。2013年2月6日，人權(quán)高專皮萊2月6日發(fā)表聲明，對《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約任擇議定書》于5月5日正式生效表示祝賀。

二、《任擇議定書》的主要內(nèi)容及特點

議定書是締約國就《公約》的國際執(zhí)行措施達(dá)成的協(xié)議，包括序言和正文兩部分。序言部分以締約國的名義申述了議定書的立約精神、理論淵源、條約基礎(chǔ)。正文部分共有22條，主要內(nèi)容包括經(jīng)社文委員會管轄權(quán)限、個人來文程序、國家來文程序、經(jīng)社文委員會調(diào)查程序、特別措施等。

議定書的主要特點包括：

1.允許聲稱根據(jù)公約第二和第三部分權(quán)利遭到締約國侵害的個人或個人團(tuán)體或其代表提交來文。并將權(quán)利范圍限定在公約的第二部分和第三部分，排除了公約第一部分，即自決權(quán)。

2.規(guī)定國家來文程序和調(diào)查程序為自愿選擇程序，而非強制程序。

3.用盡國內(nèi)救濟(jì)原則為其一項重要原則。

4.無論是針對個人來文的委員會意見和建議，還是針對國家間來文的審議報告都沒有法律約束力。

三、建立國內(nèi)實施機制的必要性

議定書的簽訂，一些關(guān)于《公約》的實施機制隨之建立，使得社會權(quán)利的國際保護(hù)問題取得了很大的進(jìn)展，社會權(quán)利不再是低于公民與政治權(quán)利的次一級權(quán)利，而使更進(jìn)一步切實保護(hù)個人的社會權(quán)利成為了可能。然而理論和實踐總是會有一定的差距，由于國際社會對社會權(quán)利的一些根深蒂固的觀念和議定書的本身存在的一些問題，公約的實施仍然存在一些障礙和困難，因此，建立健全議定書的國內(nèi)實施機制，輔助和確保議定書的實施就顯得極為必要。

四、議定書國內(nèi)實施機制探討

（一）立法

通過立法來確認(rèn)和保護(hù)一種權(quán)利，是從意識形態(tài)上對這種權(quán)利的一種認(rèn)可，因此，以立法的方式來確認(rèn)和保護(hù)社會權(quán)利，是建立有效的國內(nèi)實施機制的最根本的方式。根據(jù)法律的內(nèi)容性質(zhì)不同，可以從實體性立法和程序性立法兩反面著手。

1.實體性立法

實體性立法也就是建立社會權(quán)利保護(hù)的實體性法律，以法律的形式確認(rèn)社會權(quán)利的法律地位、立法精神、理論淵源，以及對其進(jìn)行保護(hù)的重要意義，其次還有明確規(guī)定需要建立的具體實施機構(gòu)和責(zé)任機構(gòu)，以確保責(zé)任落實到具體的部門。

通過實體性立法來保障社會權(quán)利，可以從以下幾個方面實現(xiàn)：第一，憲法權(quán)利可訴化。大部分國家的憲法中都涉及到社會權(quán)利的保護(hù)，但都又存在憲法權(quán)利不可訴的現(xiàn)狀，這就使得憲法中規(guī)定的權(quán)利在受到侵害時得不到有力的保護(hù)和救濟(jì)，因此，將憲法中的部分權(quán)利可訴化，使其成為真真正正可以行使的權(quán)利，可以在被侵犯時奮起捍衛(wèi)的權(quán)利，也是將社會權(quán)利落到實處的一個重要步驟。第二，制定高位階的系統(tǒng)的社會權(quán)利保護(hù)法。部分國家頒布了一些保護(hù)各種社會權(quán)利的法律法規(guī)，位階高低不一，效力參差不齊，甚至還有一些社會權(quán)利沒有涉及。我國相續(xù)頒布了《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)，有的由全國人民代表大會通過，有的由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過，當(dāng)然還有其他的一些地方性立法，可是卻沒有一部關(guān)于系統(tǒng)地詳盡地確認(rèn)社會權(quán)利的地位，對其予以明確保護(hù)，并提供具體的救濟(jì)方式的法律。因此，制定一部類似《民法通則》的法律對社會權(quán)利予以保護(hù)，將會有力地提高社會權(quán)利的社會地位，并使人們權(quán)利得以切實的保護(hù)。第三，授予一些部門或者地方政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)為更好地實施法律，結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣嶋H制定地方性法規(guī)的權(quán)利，但要經(jīng)過合法的程序和嚴(yán)格的審查。

2.程序性立法

程序性立法主要負(fù)責(zé)將議定書中的每一個程序具體化，使其具有可操作性。以個人來文程序為例，相關(guān)程序法應(yīng)明確規(guī)定本國內(nèi)的哪些個人或團(tuán)體在哪些具體的權(quán)利受到侵害時，需要經(jīng)過哪些具體的程序（用盡國內(nèi)哪些救濟(jì)手段），即可以何種方式向委員會提交來文。如果個人或團(tuán)體的力量有限，可以向哪些群體救助，作為自己的代表提交來文。對于其他的程序，也應(yīng)有具體的實施細(xì)則。

（二）司法

無救濟(jì)即無權(quán)利，立法所確立的制度和機制，所賦予的權(quán)利和利益，需要通過司法的形式落實和救濟(jì)。建立相應(yīng)的司法救濟(jì)機制，完善現(xiàn)有機制，是建立議定書國內(nèi)司法實施機制的關(guān)鍵所在。

1.開通保護(hù)社會權(quán)利的司法綠色通道

首先，設(shè)置專門的人員提供社會權(quán)利救濟(jì)方面的咨詢和宣傳。由于現(xiàn)階段個人對社會權(quán)利的了解還不夠全面和透徹，因此，有必要先做好咨詢和宣傳工作，使人們對社會權(quán)利有更進(jìn)一步的了解。其次，為沒有知識條件和物質(zhì)條件的個人或者團(tuán)體提供義務(wù)的服務(wù)和幫助。比如幫助其通過各種程序捍衛(wèi)權(quán)利，盡量幫助當(dāng)事人通過國內(nèi)的各種救濟(jì)機制救濟(jì)權(quán)利。最后，保障來文的個人的人身安全和生活不受到其他組織或個人的不利影響。

2.完善司法救濟(jì)體制，充分利用《議定書》中規(guī)定的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則。

在完善立法的基礎(chǔ)上，積極探索通過司法保護(hù)社會權(quán)。特別值得注意的是我國的信訪制度，理順信訪與司法的關(guān)系，做好信訪機制與司法機制的協(xié)調(diào)。把信訪納入權(quán)利救濟(jì)的法律機制范疇可以最大程度地利用《議定書》中的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則。

（三）行政

1.在權(quán)限范圍內(nèi)建立相關(guān)機構(gòu)

（1）有關(guān)社會權(quán)利保護(hù)問題的研究機構(gòu)。

由于社會權(quán)利得到承認(rèn)的時間并不長，因此各國對社會權(quán)利的研究其實并不成熟，因此，對于哪些屬于社會權(quán)利，這些社會權(quán)利應(yīng)該如何保護(hù)，通過什么途徑保護(hù)，應(yīng)該賦予當(dāng)事人什么樣的權(quán)利等問題的研究也還不是很透徹，因此，建立相關(guān)機構(gòu)對相關(guān)問題進(jìn)行研究十分有必要。

（2）對外合作和交流機構(gòu)

各國對于該領(lǐng)域的研究成果不盡相同，只有相互學(xué)習(xí)和分享才能共同進(jìn)步，建立一個有關(guān)社會權(quán)利保護(hù)的對外合作與交流機制，能促進(jìn)權(quán)利保護(hù)的不斷發(fā)展和完善。再者，各國對于定期或不定期的政府報告也沒有專門的撰寫機構(gòu)，在需要的時候才臨時組成，既顯得手足無措，更因為人員的雜亂而不太專業(yè)，因此，如果由這個機構(gòu)來專門撰寫政府的報告，就能很好地解決以上問題。

（3）處理個人來文和國家間來文事務(wù)的機構(gòu)

隨著個人來文程序和國家間來文程序等的應(yīng)用，建立專門處理有關(guān)事務(wù)的機構(gòu)顯得十分必要。由專門的機構(gòu)處理此類事務(wù)，不僅專業(yè)，而且可以不斷積累經(jīng)驗，能更好地改進(jìn)工作中的不足，為健全社會權(quán)利保障機制獻(xiàn)言獻(xiàn)策，完善社會權(quán)利的保護(hù)工作。

2.在權(quán)限范圍授權(quán)給有關(guān)組織

如上文提到，如果個人或者團(tuán)體沒有條件自行向委員會提交來文，則行政機關(guān)可以授權(quán)給一些專門的非政府組織為個人或團(tuán)體代理這些事務(wù)，包括以上行政機關(guān)可以建立的一些機構(gòu)，如果暫時沒有充分的條件實行，也可以授權(quán)給專門的非政府組織，這樣既節(jié)省了財力物力，又實現(xiàn)了其目的，將勢單力薄的個人或團(tuán)體與條件優(yōu)厚的非政府組織相結(jié)合，可以更好地實現(xiàn)對社會權(quán)利的保護(hù)，使議定書的宗旨得以更好地體現(xiàn)。

議定書的簽訂結(jié)束了社會權(quán)與公民權(quán)國際保護(hù)不平衡的局面，在進(jìn)一步完善國際人權(quán)法體系方面有著不可置疑的作用。國內(nèi)實施機制的建立使得議定書能夠更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，更好地推動國際人權(quán)保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，具有十分重大的意義。

[參考文獻(xiàn)]

[1]王晨光，鞠成偉.經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際救濟(jì)機制的新突破——<經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書>述評[J].清華大學(xué)，2010.

[2]金夢.澳大利亞首都地區(qū)人權(quán)法案——研究[D].博士學(xué)位畢業(yè)論文.2012.

[3]魏申豪.<經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約任擇議定書>個人來文機制評述[J].法制與社會.2009.

[4]許玉潔.經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利公約》在我國實施的障礙——試從工作權(quán)角度分析[J].理論與現(xiàn)代化.2005.

[5]王志剛，王巖.經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》的法律效果及在我國的實施[J].復(fù)旦大學(xué).2004.

[6]江 河.<經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約>實施機制研究[J].中南財經(jīng)政法大學(xué).2007.

[7]何海嵐.<經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約>實施問題研究[J].政法論壇.2012.

[作者簡介]敖菁萍，云南昆明人，中南大學(xué)法學(xué)院2010級本科生；羅曲，湖南益陽人，中南大學(xué)法學(xué)院2010級本科生。