譚建啟

近年來，由于氣候干旱，各地在農(nóng)村供水工程建設和管理中不斷探索，取得不少新的經(jīng)驗，收到一定成效。如何推動改革深入健康進行，使農(nóng)村供水工程建設和管理制度逐步完善，走上正規(guī)化、法制化軌道，有必要對農(nóng)村供水工程建設管理改革的有關問題進行深入探討。

1.全面認識農(nóng)村供水工程的特點與性質(zhì)，是搞好改革的前提

1.1農(nóng)村供水工程的特點

農(nóng)村供水工程的主要特點：一是地位重要，需要高度重視。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活離不開供水工程，建設和諧社會主義新農(nóng)村離不開供水。因此，要充分認識農(nóng)村供水工程的重要地位，引起各級領導的高度重視；二是群眾性強，需要廣大農(nóng)民參與。

農(nóng)村供水工程遍及各村，與所有農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都有密切關系，是一項群眾性的事業(yè)，需要廣大農(nóng)民的參與；三是公益性較強，需要政府扶持。農(nóng)村供水工程是公益設施，服務對象是農(nóng)村低收入群體，投資回報率較低，各級財政每年應安排一定補助經(jīng)費給予扶持；四是具有壟斷性，需要政府加強宏觀管理。供水工程受地形、水資源等條件限制，多數(shù)具有天然壟斷性，為農(nóng)民生存條件服務的公用水源和公用設施不適合讓私人壟斷。因此，農(nóng)村供水工程的建設與管理需要在政府的規(guī)劃與計劃指導下有序進行。

1.2農(nóng)村供水工程的性質(zhì)

農(nóng)村供水工程是農(nóng)民抗御自然災害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的基礎設施，是促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。除農(nóng)戶自用的微型工程外，農(nóng)村供水工程與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會化服務體系的組成部分，具有較強的基礎性、公益性。

1.3農(nóng)村供水工程建管改革的關鍵

20 世紀50 年代到70 年代，農(nóng)村實行合作社和人民公社集體所有的經(jīng)營管理體制。按照“民辦公助”原則，國家對集體經(jīng)濟組織興建的農(nóng)村供水工程給予補助，建成的設施歸公社或生產(chǎn)隊集體所有，實行集體管理。那時，所有權是清晰的，所有權與經(jīng)營管理權一致，工程維護管理較好。

農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，農(nóng)村供水工程建設和管理改革要解決的關鍵問題：一是要解決集體所有的實現(xiàn)形式，即有一種組織扮演“集體”角色，負起工程“業(yè)主”責任，明晰所有權；二是解決已建成工程經(jīng)營管理活力的問題，促使工程良性運行。因此，必須要有新的管理組織解決原有體制不順的問題。

1.4明確改革目標和原則

改革要以組建用水合作組織、明晰工程所有權為核心，以增強經(jīng)營管理活力為重點，以提供良好服務、實現(xiàn)良性運行、充分發(fā)揮效益為目標。改革要有利于調(diào)動廣大農(nóng)民參與工程建設和管理的積極性，有利于已建成設施的鞏固和效益發(fā)揮，有利于水資源的合理高效利用，有利于加快農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。

2.明晰所有權，組建用水合作組織，是改革的關鍵

“誰受益，誰負擔；誰投資，誰所有”是農(nóng)村供水工程體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說，不同類型工程，應實行不同管理體制。

2.1農(nóng)戶自用的微型水利設施，實行“自建、自有、自管、自用”

農(nóng)戶自用為主的微型蓄、引、提水利設施，政府可酌情在經(jīng)費上給予補助。這類工程作為農(nóng)民的家庭私有財產(chǎn)，受法律保護。農(nóng)戶自有工程自己用不完的水，允許在農(nóng)戶之間，按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務的原則，調(diào)劑余缺，充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。

2.2村級供水工程，推行多種形式的農(nóng)民用水合作組織

村級供水工程中，受益農(nóng)戶較多，應當按工程分布范圍，組建用水戶協(xié)會等多種形式的農(nóng)村用水合作組織。這種體制有以下特點：一是它不受行政區(qū)劃的影響；二是明確用水戶是建設、管理、受益的主體，形成以用水合作組織為紐帶的利益共同體；三是機制靈活，農(nóng)民可以有錢的出錢、有力的出力、有物的出物，每個成員的權利、責任和應盡義務都嚴格按章程辦事；四是合作組織要按法律規(guī)定注冊登記，成為有法人地位的服務實體；五是合作組織有章程，民主選舉負責人，用民主協(xié)商方法決定經(jīng)營管理大事。

農(nóng)民用水合作組織不是過去合作社組織的簡單重復，它是新形勢下農(nóng)村水利管理體制在更高層次上的發(fā)展，是體制上的創(chuàng)新。

2.3鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 級農(nóng)村供水工程推行按“股份合作制”企業(yè)管理

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 級農(nóng)村供水工程，應參照“股份合作制”企業(yè)辦法，組建企業(yè)法人實體，實行企業(yè)內(nèi)勞動者平等持股、合作經(jīng)營，勞動者與所有者相結(jié)合，股本和勞動共同分紅的辦法。在這種管理體制下，產(chǎn)權清晰，所有者的權、責、利十分明確，有較強的內(nèi)在經(jīng)營活力。

3.農(nóng)村供水工程建設和管理改革的主要內(nèi)容

按“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”組建的合作組織，還必須采用靈活多樣的形式，加強經(jīng)營管理，落實工程維護管理和服務責任，千方百計發(fā)揮工程效益。

3.1用水合作組織自己直接經(jīng)營管理

這種方式應當成為當前和今后農(nóng)村供水工程管理制度改革的主要方式加以提倡。水行政主管部門應加強引導和監(jiān)督，保證復建改造基金的提留。

3.2用水合作組織聘用“能人”經(jīng)營管理

用水合作組織可以聘用外部的“能人”具體負責經(jīng)營管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領取報酬。用水合作組織對受聘者監(jiān)督，促使其真正對工程的日常經(jīng)營管理負起責任，搞好服務。

3.3承包、租賃

承包是通過合同契約，不改變工程所有權屬，由工程的所有者把管理權委托給承包者，同時對雙方權利、責任、義務給予明確。

租賃與承包經(jīng)營管理屬于同一類型，因為工程所有權沒有改變，只是所有權與經(jīng)營管理權分離后，租賃者在經(jīng)營管理上有更多的自主權。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營利潤中獲取報酬，同時也承擔更多的經(jīng)濟責任和風險。因此“， 租賃”主要適用于經(jīng)營性較強，可以自主經(jīng)營、自負盈虧的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 級供水工程。

3.4履行政府職責，加強政府引導、扶持、服務、監(jiān)督推動農(nóng)村供水工程建設和管理改革，要抓好三個關鍵：一是發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用，解決體制不順的問題；二是靈活運用市場機制，加強經(jīng)營管理，解決運行機制不活的問題：三是加強政府引導扶持，做好服務監(jiān)督，提供必要的公共服務和公共產(chǎn)品，為體制與機制改革創(chuàng)造有利的環(huán)境條件，三者缺一不可。總的來說，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制、深化農(nóng)村供水體制改革中，政府對農(nóng)村供水的扶持引導不應當削弱，而要加強。該政府管、政府辦的，政府要切實負起責任，履行職責。該讓群眾辦的，一定要讓群眾自己辦。能用市場機制解決的問題，政府應當放手，充分發(fā)揮市場機制作用。