易鵬

我國地方城市政府必須對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進行一些根本性調(diào)整，因地制宜制定各地的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這樣也會減少地方政府的負債率，讓各種資源得到更優(yōu)化的配置，避免大量投資浪費和“空城”“鬼城”的出現(xiàn)。

美國著名汽車城底特律于當?shù)貢r間2013年7月18日申請破產(chǎn)。底特律債務龐大，目前欠下180多億美元的長期債務和數(shù)十億美元的短期債務，預料會成為美國規(guī)模最大的城市破產(chǎn)案。仔細分析底特律從輝煌到破產(chǎn)的路徑和原因，對我國正在推行的新型城鎮(zhèn)化有很大警示作用。

底特律1701年由法國人建立，初期經(jīng)歷了100多年的戰(zhàn)爭洗禮。由于占據(jù)五大湖水路的戰(zhàn)略地位，逐漸成為了一個交通樞紐。隨著航運、造船以及制造工業(yè)的興起，底特律自1830年代起穩(wěn)步成長。到1896年，亨利·福特在麥克大道租用的廠房里制造出了第一輛汽車，這成為底特律崛起的標志點。1908年，福特T型車下線。在福特與其他汽車先驅(qū)者威廉·C·杜蘭特、約翰·弗朗西斯·道奇和霍勒斯·埃爾金·道奇兄弟、沃爾特·克萊斯勒等的共同努力下，底特律慢慢成為世界汽車工業(yè)之都，市內(nèi)有福特、通用、克萊斯勒和阿美利加等四家美國最大的汽車制造公司的總部及其所屬企業(yè)。

汽車工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸引了來自美國南部的大量居民，使得底特律的人口數(shù)量在20世紀上半葉急劇增長。到1950年，底特律人口達到峰值的185萬，一度成為美國第四大城市，這也是底特律最輝煌的時期。但隨后底特律開始走下坡路，到了2010年只剩71萬人，60%的人口向外遷徙，人口規(guī)模降到了美國城市的第18位，建筑大量廢棄、失業(yè)率升高，稅收下降，收不抵支，惡性循環(huán)最終導致美國最大的城市破產(chǎn)案的發(fā)生。

讓底特律從輝煌走到破產(chǎn)的原因是多方面的，最根本的是兩個，一是底特律過于依賴于汽車業(yè)，二是人口大量向外遷徙。

日本汽車業(yè)的崛起、石油危機以及中國等新興市場國家市場需求空間的擴大，一方面導致底特律汽車業(yè)所占市場份額下降，另一方面，汽車巨頭們開始在全球尤其在中國等新興經(jīng)濟體興建汽車廠，這直接導致底特律汽車產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位和稅收能力急速下降。最近一輪金融危機讓底特律汽車業(yè)雪上加霜，三大汽車公司大量裁員，導致城市經(jīng)濟更加惡化。在這過程中，底特律也想改變過于依賴汽車業(yè)的局面實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，但并沒有展現(xiàn)出匹茲堡那種把握機會的能力，最終被汽車業(yè)活活拖死。

而底特律的人口向外遷徙一方面和汽車業(yè)萎縮、就業(yè)崗位下降有關，另一方面則與民權運動引發(fā)的種族緊張局勢以及騷亂有關。白人和中產(chǎn)階級流向郊外，城市稅收基礎銳減。

底特律的經(jīng)歷昭示了城市發(fā)展的關鍵：產(chǎn)業(yè)和人口聚集能力。當下我國正在把新型城鎮(zhèn)化建設放到更高的戰(zhàn)略地位，因產(chǎn)業(yè)引導的人口遷移率也在日益上升，因此對于這一進程最終要導致的人口再分布，必須要更敬畏，做更精細化的預估。

當然，這不是說國家要控制人口的遷徙和流動，而是說，在行政色彩濃厚的“造城”運動中，人口流動風險更需要關注。

美國人口普查局公布的人口遷移報告顯示，2006～2010年，美國人口遷移率約為35%。與此相比，我國受產(chǎn)業(yè)、收入、環(huán)境、公共服務等各種因素影響，加上制度日益鼓勵人口自由遷徙，城市間產(chǎn)業(yè)、人口的競爭日益激烈，人口遷移頻率將越來越高。尤其隨著以大城市為主體的中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在2000～2010年，北京、上海、天津、廣州這些超大城市，常住人口分別增加了45%、37%、29%、27%，人口遷徙力度在加大，而且向大城市聚焦的趨勢很明顯。

由于我國的行政和財政體制在地方經(jīng)濟發(fā)展中占主導作用，絕大部分大中小城市都有做大做強的夢，都想“做加法”，即使是一些人口只有幾千人的建制鎮(zhèn)都想擴張規(guī)模。但必須要看到，我國人口出生率繼續(xù)走低，總?cè)丝谌找娼咏逯担瑫r在城市間競爭日益激烈、人口流動加劇的格局下，各城市人口數(shù)量必定出現(xiàn)此消彼長的局面。這也就意味著，一些特大城市、大城市的人口、產(chǎn)業(yè)進一步聚集的情況下，一些中小城市、農(nóng)村人口會減少；即便是在大城市之間，也會出現(xiàn)此消彼長的局面，一些大城市也可能因為產(chǎn)業(yè)聚焦、公共服務、生態(tài)環(huán)境等問題發(fā)生人口數(shù)量的減少。這意味著中國部分城市必須要考慮“做減法”。

實際上，當前我國地方政府的隱性負債率日益提高，部分地方政府的隱性負債可能已觸及安全線。盡管地方政府因為預算法規(guī)定不許負債，但地方暗度陳倉搞城市投融資平臺負債、投入到城市基礎設施領域的現(xiàn)象很普遍。這種隱性高負債率出發(fā)點就是“做加法”。

但行政主導下的城市化，不僅會讓地方政府有持續(xù)的投資沖動，而且不遵循市場規(guī)律的產(chǎn)業(yè)聚集，其發(fā)展很可能不具可持續(xù)性。一旦產(chǎn)業(yè)發(fā)展失去后勁，可能導致投資浪費、人口大量遷出，留下鬼城，那么底特律的噩夢很可能在我國上演。

底特律破產(chǎn)事件中的人口因素是一個提醒：城鎮(zhèn)化過程中的人口的快速大量遷移（可以是遷進，也可以是遷出）帶來的后果可能是繁榮，也可能是破產(chǎn)。我國地方城市政府必須對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進行一些根本性調(diào)整，因地制宜制定各地的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這樣也會減少地方政府的負債率，讓各種資源得到更優(yōu)化的配置，避免大量投資浪費和“空城”“鬼城”的出現(xiàn)。

當然，要想讓地方城市政府進行這種調(diào)整，中央政府必然進行一些制度上的改革。通過上層制度改革，讓市場更多發(fā)揮作用，改變這種地方政府不顧市場規(guī)律、盲目做加法的“造城”行為，只有這樣，我國的城鎮(zhèn)化才有可能得到可持續(xù)、高質(zhì)量的發(fā)展。

作者系中國城市發(fā)展戰(zhàn)略研究會副會長