摘要：農(nóng)民工作為我國城鄉(xiāng)二元體制下的特定產(chǎn)物，其勞動權(quán)益時常受到侵害，迫切需要法律援助。中央專項彩票公益金法律援助項目使很大一部分收入略高于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，但又無力負(fù)擔(dān)法律維權(quán)的農(nóng)民工這樣的“夾心層”也同樣可以獲得法律援助，維護(hù)其合法權(quán)益，同時也是由新型社會組織承擔(dān)公共服務(wù)事項的一種重要創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；法律援助；中央專項彩票公益金法律援助項目

中圖分類號：D926.5

一、研究的背景

（一）中國農(nóng)民工與新時期農(nóng)民工問題

“農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)或非農(nóng)領(lǐng)域務(wù)工的勞動者，是中國傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標(biāo)識，是中國工業(yè)化進(jìn)程加快和傳統(tǒng)戶籍制度嚴(yán)重沖突所產(chǎn)生的客觀結(jié)果?！盵1]

中國農(nóng)民工與新時期農(nóng)民工問題的現(xiàn)狀可以概括為以下幾點：

1.農(nóng)民工的規(guī)模龐大，以外出和青壯年為主。據(jù)國家統(tǒng)計局2012年4月27日的報告，其抽樣調(diào)查結(jié)果推算，2011年全國農(nóng)民工總量達(dá)到25278萬人，比上年增長4.4%。其中，外出農(nóng)民工15863萬人，增長3.4%。從年齡段看，農(nóng)民工以青壯年為主，16-20歲占6.3%，21-30歲占32.7%，31-40歲占22.7%，41-50歲占24.0%，50歲以上的農(nóng)民工占14.3%。[2]另外據(jù)全國總工會的項目統(tǒng)計，“我國現(xiàn)階段的新生代農(nóng)民工，即1980年及以后出生的農(nóng)民工總數(shù)約有近1億人，占農(nóng)民工總數(shù)的60%，已成為外出務(wù)工農(nóng)民工主體”。[3]

2.農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定性與流動性強(qiáng)、權(quán)益受損明顯。受經(jīng)濟(jì)條件的制約，許多農(nóng)民工居住在距工作單位相對較近且房租低廉的城郊結(jié)合部，更有甚者居住在一些廢棄的老、舊、危房內(nèi)。[4]由于農(nóng)民工長期處在城市的邊緣，不被城市認(rèn)同接納乃至受到忽視、歧視或傷害，融不進(jìn)城市社會，他們自身的合法權(quán)益難以得到保護(hù)，會導(dǎo)致農(nóng)民工對城市社會普遍懷有一種疏離感和責(zé)任匱乏心態(tài)。[3]在現(xiàn)實中，農(nóng)民工的權(quán)益時常受到侵害，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：勞動時間過長，休息權(quán)受到侵害；勞動報酬權(quán)受到侵害，很多時候享受不到同工同酬，還時常遭遇拖欠甚至拒付工資；農(nóng)民工的工作環(huán)境惡劣，缺乏必要的勞動保護(hù)以及社會保險和福利權(quán)利的缺失。

3.新時期的農(nóng)民工文化程度有所提高，權(quán)利意識萌發(fā)，法律援助需求強(qiáng)烈。據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，在農(nóng)民工中，文盲占1.5%，小學(xué)文化程度占14.4%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中專及以上文化程度占9.8%。外出農(nóng)民工和年輕農(nóng)民工中初中及以上文化程度分別占88.4%和93.8%。[2]新時期的農(nóng)民工相比上一代農(nóng)民工，其權(quán)利意識開始萌發(fā)，不愿再像其祖輩般對自己所遭受的不平等待遇逆來順受，會積極采取多渠道多形式的權(quán)利主張，其中也包括申請法律援助。[5]

綜上，農(nóng)民工權(quán)益受到侵犯的情況十分嚴(yán)重，但由于農(nóng)民工的知識水平和經(jīng)濟(jì)狀況很多時候不足以使他們自身運用法律來維護(hù)權(quán)益，但新時期的農(nóng)民工又具有了較強(qiáng)的權(quán)利意識和維權(quán)意識，必須建立和健全我國的農(nóng)民工法律援助機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（二）農(nóng)民工獲得法律援助的必要性

“法律援助實質(zhì)上就是國家通過制度化的形式，對法律服務(wù)資源進(jìn)行分配，以保障貧弱殘疾者不因經(jīng)濟(jì)能力、生理缺陷所限而平等地獲得法律幫助的一種司法救濟(jì)制度。”[6] 2006年3月27日，國務(wù)院特別發(fā)布了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，其中在二十九條規(guī)定：“要把農(nóng)民工列為法律援助的重點對象。對農(nóng)民工申請法律援助，要簡化程序，快速辦理。對申請支付勞動報酬和工傷賠償法律援助的，不再審查其經(jīng)濟(jì)困難條件?！庇捎谵r(nóng)民工權(quán)益受損明顯，用法律援助機(jī)制來維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益，有其存在的必要性：

1.法律援助可以解決部分農(nóng)民工不懂法的問題。農(nóng)民工相對而言文化層次較低，缺乏基本的法律常識，很多農(nóng)民工簡單的認(rèn)為遭遇不公平，但不知自己究竟有什么權(quán)利，法律援助可以為其提供專業(yè)的法律咨詢，讓其明確自己的什么權(quán)益遭到了侵害，可以通過法律手段保障。法律援助是最基本的制度性幫助，是弱勢群體所應(yīng)獲得的最低程度的幫助。[7]

2.法律援助可以解決農(nóng)民工因為貧困而無法法律維權(quán)的窘境。新時期農(nóng)民工雖然權(quán)利意識萌發(fā)，希望通過法律途徑維權(quán)，但受經(jīng)濟(jì)條件所限，仍舊無錢聘請律師維權(quán)。如果農(nóng)民工可以便捷地獲得免費的法律援助服務(wù)，農(nóng)民工就會努力地拿起法律的武器進(jìn)行維權(quán)。

3.為農(nóng)民工提供法律援助可以實現(xiàn)司法公正、維護(hù)社會穩(wěn)定。農(nóng)民工的權(quán)益和其他公民的權(quán)益同樣重要，這是憲法賦予我們每個公民的權(quán)利。法律援助可以使農(nóng)民工權(quán)益糾紛和案件得到及時解決，實現(xiàn)司法公正、維護(hù)社會穩(wěn)定。[8]

總之，農(nóng)民工作為中國社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的一個特殊群體，增強(qiáng)和完善農(nóng)民工的法律援助制度將保障農(nóng)民工的權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，對法治國家的建立有其必要性和重要意義，也是倡行聯(lián)合國發(fā)展開發(fā)計劃署提出的法律賦能的具體表現(xiàn)。

二、研究現(xiàn)狀及研究問題的提出

（一）研究綜述

國內(nèi)有很多學(xué)者對農(nóng)民工接受法律援助的現(xiàn)狀與困境進(jìn)行了分析。對于農(nóng)民工的法律援助，大部分文獻(xiàn)都說明了農(nóng)民工的權(quán)益受到侵害，需要得到法律援助，但同時也指明農(nóng)民工維權(quán)即便是進(jìn)入法律維權(quán)程序，也面臨重重困難，常常是花費了時間和精力，卻最終得不到令人滿意的結(jié)果。

1.農(nóng)民工法律援助的困境

（1）缺乏必要的經(jīng)費和人力資源。有很多學(xué)者都提出政府承擔(dān)法律援助責(zé)任在落實方面還不夠完善，法律援助工作還缺乏必要的經(jīng)費和人力資源保障?！澳壳?，全國還有160個縣（區(qū)）未成立法律援助機(jī)構(gòu)，已成立的法律援助機(jī)構(gòu)中有15%的機(jī)構(gòu)沒有專職人員。多數(shù)縣區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)人員在3人以下。這種人員現(xiàn)狀根本無法滿足包括農(nóng)民工在內(nèi)的困難群眾的法律援助需求?！标愱灰约绊n娟都提出，經(jīng)費的短缺嚴(yán)重影響了我國法律援助事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，是阻礙法律援助工作的最大難題。馮哲提出：“農(nóng)民工自身維權(quán)意識與能力欠缺制約著法律援助制度的發(fā)展；法律援助機(jī)構(gòu)及服務(wù)人員的數(shù)量及設(shè)置無法滿足農(nóng)民工維權(quán)案件的需要?！盵9]P67

（2）農(nóng)民工法律援助缺乏專業(yè)性和連貫性。韓娟提出：在我國的許多地區(qū)農(nóng)民工法律援助工作還沒有實現(xiàn)人員的專業(yè)化，一些辦案人員對農(nóng)民工案件相關(guān)的法律不熟悉，業(yè)務(wù)水平不高，責(zé)任心不強(qiáng)，導(dǎo)致了農(nóng)民工對法律援助的不信任。[10]柳忠衛(wèi)提出由于農(nóng)民工法律援助案件往往辦案時間長，調(diào)查取證難度大， 而政府對此類案件的補助又較少，致使專業(yè)律師不愿意承接農(nóng)民工法律援助案件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的工作人員雖然比較愿意接受農(nóng)民工法律援助案件，但卻由于他們相對專業(yè)水平不精而導(dǎo)致援助缺乏一定的專業(yè)性。另外，他還提出法律援助律師有時只是辦理援助案件的某個階段，比如僅辦理勞動仲裁階段，而后續(xù)的訴訟階段還需農(nóng)民工另行提出援助申請。由于農(nóng)民工勞動爭議案件程序的復(fù)雜性，這種不連貫的法律援助會導(dǎo)致農(nóng)民工對法律援助申請的畏縮。[11]

（3）農(nóng)民工法律援助周期長，質(zhì)量堪憂。有學(xué)者提出，農(nóng)民工維權(quán)時間漫長，成本過高，簡單的勞動爭議案件根據(jù)法律規(guī)定也必須經(jīng)過勞動仲裁、法院一審、二審和強(qiáng)制執(zhí)行才能完成。另外也有學(xué)者提出，由于我國法律對法律援助行政不作為沒有具體的問責(zé)制度，導(dǎo)致很多法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員的責(zé)任心不強(qiáng)，法律援助的質(zhì)量堪憂。[12]

2.對農(nóng)民工法律援助的改進(jìn)建議。

（1）擴(kuò)大投入。很多學(xué)者都建議要加大投入，為農(nóng)民工法律援助工作提供人力和財力支持。賈午光提出中央財政應(yīng)在每年撥付的地方法律援助辦案專款中和各?。▍^(qū)、市）政府設(shè)立的法律援助專項資金中增加專門針對農(nóng)民工法律援助的經(jīng)費，用于扶持農(nóng)民工比較集中的地方開展法律援助工作。[12]

（2）提高質(zhì)量，加強(qiáng)監(jiān)督。在提高質(zhì)量方面，有些學(xué)者提出可以建立“事前、事中、事后三個階段相結(jié)合的質(zhì)量監(jiān)控體系”。首先，在事前監(jiān)督階段，援助機(jī)構(gòu)應(yīng)告知申請法律援助的農(nóng)民工所享有的權(quán)利和義務(wù)并選派業(yè)務(wù)能力和工作責(zé)任心強(qiáng)的人員辦案。其次，在事中監(jiān)督階段，援助機(jī)構(gòu)要對辦案過程跟蹤檢查，力爭每個工作階段的信息及時溝通。再次，在事后監(jiān)督階段，援助機(jī)構(gòu)要進(jìn)行主補貼的核發(fā)與監(jiān)督案卷歸檔。援助機(jī)構(gòu)還應(yīng)定期或不定期地進(jìn)行法律援助案件辦案質(zhì)量檢查，并將檢查結(jié)果予以通報。[13]

（3）創(chuàng)新機(jī)制。有學(xué)者建議應(yīng)該完善施援主體建設(shè)，除了傳統(tǒng)的司法行政機(jī)關(guān)設(shè)置的法律援助機(jī)構(gòu)外，應(yīng)加大法律援助工作站的建設(shè)，尤其是在農(nóng)民工聚集地區(qū)，應(yīng)保障法律援助工作站的覆蓋面。另外，可以考慮將高校納入到法律援助機(jī)構(gòu)序列之中，很多高校教師具備律師從業(yè)資格，而高校學(xué)生又有法律實踐的熱情與知識，其有時間為農(nóng)民工提供法律援助服務(wù)。[14]

（4）建立異地協(xié)作機(jī)制。有學(xué)者提出要加強(qiáng)農(nóng)民工輸入地和輸出地法律援助機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作。由于農(nóng)民工的流動特性，異地協(xié)作機(jī)制對于農(nóng)民工維權(quán)意義重大。楊宏建議：“對案件發(fā)生在本省、當(dāng)事人已回戶籍地或在外地的，可由現(xiàn)所在地法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查受理，并通過協(xié)助制度由案發(fā)地的法律援助機(jī)構(gòu)提供援助。輸出地可以依托本地政府在輸入地的辦事機(jī)構(gòu)，輸入地法律援助機(jī)構(gòu)可以要求輸出地法律援助機(jī)構(gòu)就案件調(diào)查取證、送達(dá)法律文書等事項提供協(xié)助?！盵8]

（二）研究問題的提出

綜上，關(guān)于農(nóng)民工法律援助的文獻(xiàn)大多局限于現(xiàn)行法律援助機(jī)構(gòu)的困境并提出相關(guān)的改進(jìn)意見，但尚無文獻(xiàn)涉及彩票公益金法律援助項目在農(nóng)民工法律援助方面的實踐和探討。因此，本文試圖解答如下問題：中央專項彩票公益金法律援助項目是否可以化解上述農(nóng)民工法律援助的困境？

本文以彩票公益金法援項目為研究對象，考察其在農(nóng)民工法律援助服務(wù)方面的優(yōu)勢，探析其是否解決了農(nóng)民工法律援助的困境，是否符合農(nóng)民工特別是新時期農(nóng)民工的維權(quán)特點。本文的研究途徑主要是整理中國法律援助基金會項目網(wǎng)站的數(shù)據(jù)庫資料，并在此基礎(chǔ)上，通過開展座談會和個案訪談的方法進(jìn)行實證研究。課題組選取北京市、河南省和陜西省為調(diào)查點，在各調(diào)查點與當(dāng)?shù)厮痉ň?、提供法律援助服?wù)的機(jī)構(gòu)開座談會。另外，筆者在北京市選取了三例比較有代表性的農(nóng)民工案件的案卷進(jìn)行查閱，三個案例分別涉及工傷保險待遇給付、欠薪和固定勞動合同的確定，筆者對其中兩位受援人進(jìn)行了面對面的個案訪談。

三、研究分析

（一）新時期農(nóng)民工法律援助案件的總體特點

1.農(nóng)民工法律援助維權(quán)環(huán)節(jié)多，周期長

據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)民工申請法律援助的案件大多是勞動合同、拖欠工資、工傷賠償?shù)葎趧訝幾h案件。比如農(nóng)民工若遭遇工傷，而工傷認(rèn)定的前提是有確定的勞動關(guān)系。但農(nóng)民工很多情況下在非正規(guī)企業(yè)就業(yè)，沒有勞動合同是很普遍的。在北京致誠農(nóng)民工法律援助與研究中心援助的211起工傷案件中，只有26個人有勞動合同。[15]P107要確認(rèn)勞動關(guān)系就必須通過勞動仲裁，如果對勞動仲裁不服，還要經(jīng)歷法院的一審、二審程序，這就大約需要一年的時間。其次，就算能確定勞動關(guān)系，工傷認(rèn)定本身也是很大的障礙。如果是職業(yè)病患者，還要先經(jīng)過職業(yè)病診斷，對診斷結(jié)論不服，還需要進(jìn)行兩次鑒定。而工傷認(rèn)定本身就是一個漫長的過程：法律規(guī)定時限是六十個工作日，但如果中間有爭議或者用人單位故意耍賴拖時間的話，往往要走好幾年。因為對工傷認(rèn)定決定不服，可以提起行政復(fù)議及行政訴訟的一審、二審。認(rèn)定完工傷后，還需要進(jìn)行勞動能力鑒定，對鑒定結(jié)論不服的，還可以申請重新鑒定，這樣也要耗費幾個月的時間。據(jù)北京致誠農(nóng)民工法律援助與研究中心調(diào)查顯示，農(nóng)民工工傷維權(quán)道路維艱，從發(fā)生工傷到生效判決，最短的時間3年9個月，最長達(dá)6年7個月。

2.農(nóng)民工維權(quán)專業(yè)性要求高

由于農(nóng)民工維權(quán)環(huán)節(jié)多，規(guī)定紛繁復(fù)雜，因此特別需要專業(yè)的律師提供專業(yè)的法律服務(wù)。這在筆者對王師傅（受援人案例編號20130514HD-11）的訪談中可以很明顯地看出。王師傅告訴筆者，他在之前也咨詢了一些其他律師，這些律師告訴他這個案子沒什么希望。他自己之前也買了很多相關(guān)法律書籍，但僅僅只關(guān)注于要求單位給付工傷補償款2萬多，而不知道單位讓其待崗在家也需要支付補償，更不知道自己這種情況可以要求單位與其簽訂無固定期限的勞動合同，為其之后的長期治療的醫(yī)藥費提供保障。但最后他找到了專注于勞動爭議的公益律所后，專業(yè)的律師不僅為其免費的提供了法律援助服務(wù)，還通過訴訟為其爭取到了其他權(quán)利。筆者訪談的兩個彩票公益金項目執(zhí)行機(jī)構(gòu)都專注于農(nóng)民工勞動爭議，由專職律師組成，專業(yè)性強(qiáng)，業(yè)務(wù)水平高，有很強(qiáng)的社會影響力。

3.農(nóng)民工取證困難，成本高

很多情況下，由于缺乏法律意識，農(nóng)民工往往沒有工作證、工資條等證據(jù)，而登記表、出勤表等也往往保存在包工頭或者建筑公司手里。由于其沒有勞動合同和證明，通過法律途徑解決，尤其是司法途徑，沒有了上述證據(jù)，受雇單位又沒有強(qiáng)制出庭義務(wù)，勞動仲裁機(jī)構(gòu)很難確認(rèn)勞動關(guān)系。而且在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民工都是被老鄉(xiāng)叫來的，根本不知道其雇傭單位是誰，一旦發(fā)生事故，連要求給付工傷待遇的單位都不能確定。這就需要律師多方面幫助查找梳理，多方取證，成本很高。

4.農(nóng)民工爭議有時具有異地性和群體性

農(nóng)民工流動性強(qiáng)，農(nóng)民工維權(quán)案件，有些需要跨市、跨省援助。有時，涉案農(nóng)民工人數(shù)眾多，比如集體討薪案件，多以共同訴訟的形式出現(xiàn)，具有群體性。

（二）彩票公益金法律援助項目的實施現(xiàn)狀

彩票公益金法律援助項目運行三年以來取得了很大的社會效益。2009年至2010年，中央專項彩票公益金支持法律援助項目的資金為每年5000萬元，2011年的資金則增至1億元。截至2012年12月8日，該項目共辦理法律援助案件10萬多件，直接受益人群達(dá)226072人，為困難群眾挽回經(jīng)濟(jì)損失超過54億元，并有100多萬人獲得了免費的法律咨詢。彩票公益金項目三年援助的農(nóng)民工案件為51117起，占項目援助案件總數(shù)的45.2%；共援助農(nóng)民工97524人次，占全部援助人數(shù)的57.4%；對農(nóng)民工的補貼金額為人民幣8798余萬元，為受援人挽回利益（經(jīng)濟(jì)損失）超過26億。

彩票公益金項目的實施主體有五大類：政府法律援助機(jī)構(gòu)、法律援助類民辦非企業(yè)、婦聯(lián)法律幫助機(jī)構(gòu)、全國律師協(xié)會、高等院校法學(xué)院法律援助社團(tuán)組織。不同的實施主體有不同的特點，能滿足不同人群的需求，不是非此即彼的選擇，而是優(yōu)勢互補，并形成良性競爭關(guān)系，促進(jìn)法律援助事業(yè)發(fā)展，滿足困難群眾不斷增長的法律援助需求。

（三）彩票公益金法援項目的優(yōu)勢

首先，彩票公益金法援項目放寬了經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了援助的對象。我國《法律援助條例》規(guī)定的援助標(biāo)準(zhǔn)是“經(jīng)濟(jì)困難”，但事實上，很大部分在城市打工的農(nóng)民工都屬于收入略高于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，但又無力負(fù)擔(dān)法律維權(quán)的“夾心層”。 彩票公益金項目將經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)放寬到：在一定條件下，當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)狀況可以高于當(dāng)?shù)胤稍?jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)。這樣就擴(kuò)大了援助對象。

其次，農(nóng)民工獲得法律援助的渠道拓寬了。由于彩票公益金項目實施主體的多元性，很多維權(quán)的農(nóng)民工會主動選擇專業(yè)的民非機(jī)構(gòu)。彩票公益金支持下的專業(yè)性民非企業(yè)，對案件就會有很精道專業(yè)的見解，也更能為勞動者提供法律服務(wù)，維護(hù)其基本權(quán)益。

（四）彩票公益金項目實施中存在的問題

1.基金的品牌效應(yīng)不突出。在訪談中，受援助的對象都知道是免費獲得了法律援助，對承辦的單位及提供法律援助的律師非常感激，但當(dāng)問及是否知道彩票公益金項目，大部分都表示不清楚。

2.項目管理沒有采取基金運作模式，還是沿用了對個案進(jìn)行補貼的方式，但本身基金沒有項目管理費用的成本支持，也沒有基金宣傳的費用支持。

3.基金的扶持還沒有很切合農(nóng)民工案件的特點。如上文提到的，農(nóng)民工具有就業(yè)不穩(wěn)定性與流動性強(qiáng)。但在彩票公益金項目下，三年跨區(qū)的案件只有1808件，只占全部案件的1.7%。另外，由于勞動糾紛耗時長，工傷時間長，而基金是按季度支付，按年度申請經(jīng)費，這些都會影響資金的使用。

五、小結(jié)

綜上，雖然彩票公益金項目在運行上有一些不足的地方，但彩票公益金項目解決了上文提到的農(nóng)民工法律援助投入不夠，專業(yè)性不強(qiáng)，有中斷性的困境。另外，彩票公益金項目事實上也體現(xiàn)了很多學(xué)者的建議：比如“提高質(zhì)量，加強(qiáng)監(jiān)督”，項目有很嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)控體系，很多案例都成為了法律援助的典型案例，受援者的滿意度很高。又比如有學(xué)者建議應(yīng)該創(chuàng)新機(jī)制，完善施援主體建設(shè)，而彩票公益金項目恰好秉承了這個特色，不同的實施主體優(yōu)勢互補，拓寬了農(nóng)民工獲得法律援助的渠道。總之，項目放寬了經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了援助的對象，采取多種實施主體的運行機(jī)制在很大程度上補充滿足了新時期農(nóng)民工法律援助的要求。

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作者簡介：周超（1978-），女，浙江杭州人，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法律系，講師，博士。研究方向為農(nóng)村法制。

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