彭忠益 周謹(jǐn)平

摘要：正義是社會(huì)的首要善，也是社會(huì)基本的制度安排。政府作為社會(huì)治理最重要的主體，必須受到正義價(jià)值的約束。社會(huì)正義對(duì)于政府職能、治理范圍、尺度和治理價(jià)值具有內(nèi)在規(guī)定性。社會(huì)正義也成為政府治理的最終目標(biāo)。政府在社會(huì)正義視域下的治理應(yīng)該在理念價(jià)值、治理模式和社會(huì)心理三層面展開。為了促進(jìn)社會(huì)正義實(shí)現(xiàn)，政府必須協(xié)調(diào)鼓勵(lì)多元社會(huì)主體的共同參與；建立市民社會(huì)的民主治理模式；構(gòu)建區(qū)域平等的政府治理體系。

關(guān)鍵詞：社會(huì)正義；政府治理；維度；途徑

中圖分類號(hào)：D035

一、政府治理必須接受正義原則的約束

正義價(jià)值是社會(huì)的首要善，更是一種基本的社會(huì)制度安排框架體系。任何社會(huì)制度的設(shè)計(jì)，政府政策的頒布、實(shí)施，公民生活的開展，只有符合正義原則，才具有道德合理性。正義既代表著一種合理的社會(huì)秩序，又是一種為社會(huì)治理、發(fā)展所追求的至高價(jià)值。社會(huì)正義意味著社會(huì)的和諧有序發(fā)展。千百年來，充滿正義秩序的社會(huì)是人類孜孜以求的美好社會(huì)狀態(tài)。

我國經(jīng)過三十年的改革開放，取得了舉世矚目的成就。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展一方面帶來了人民生活水平的提高和社會(huì)的繁榮，另一方面也凸現(xiàn)了發(fā)展過程中的一些矛盾，比如生態(tài)環(huán)境、貧富差距、資源分配、地區(qū)差別問題等等。這些問題都關(guān)系到國家長(zhǎng)期的戰(zhàn)略發(fā)展和穩(wěn)定繁榮。要解決當(dāng)前的這些熱點(diǎn)問題，必須訴諸于社會(huì)正義的達(dá)成。黨中央一直致力于構(gòu)建正義的社會(huì)秩序。從黨的十六大開始，黨中央就提出了建設(shè)和諧社會(huì)的宏觀規(guī)劃。十六大和十六屆三中全會(huì)、四中全會(huì)，從全面建設(shè)小康社會(huì)、開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的全局出發(fā)，明確提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)，并將其作為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十六大報(bào)告第一次將“社會(huì)更加和諧”作為重要目標(biāo)提出。十六屆四中全會(huì)，我黨進(jìn)一步提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的任務(wù)。和諧社會(huì)的核心要義，在于在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中實(shí)現(xiàn)正義價(jià)值。在黨的十七大的報(bào)告中提出了科學(xué)發(fā)展觀概念，其第一要義在于發(fā)展，核心在于以人為本?？茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展的平穩(wěn)、協(xié)調(diào)和全面。在黨的十八大上，胡錦濤同志作的報(bào)告，公平正義占據(jù)了報(bào)告的重要位置，成為我國現(xiàn)階段社會(huì)主義建設(shè)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)的主要價(jià)值。十八大報(bào)告指出，“公平正義是中國特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求”，強(qiáng)調(diào)要充分保障人民的平等權(quán)利，增加人民福祉，“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)?！?/p>

顯然，促進(jìn)社會(huì)公平正義，是維持我國長(zhǎng)期穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的前提條件，是實(shí)現(xiàn)我國戰(zhàn)略發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，更是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旨。

在社會(huì)正義秩序建立過程中，政府扮演著不可替代的主導(dǎo)作用。近年來，我國致力于政府治理模式、角色和方式的改革。即從管理型政府向服務(wù)型政府陽光型政府和民主型政府的演進(jìn)。在轉(zhuǎn)型過程之中，政府治理必須要接受公平正義原則的約束。首先，政府本身并不創(chuàng)造財(cái)富，財(cái)富是社會(huì)上的人們和組織來創(chuàng)造，政府只是起規(guī)范、協(xié)調(diào)和仲裁的作用，政府過多地介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)難免會(huì)破壞公平公正原則的實(shí)施。從這方面來看，公平公正原則就限定了政府的管理尺度。其次，過去我們通常是從政府單一主體來談?wù)墓芾?，而公平正義牽涉到公民的心理感受，因而政府單方面管理無法保證社會(huì)的公平正義。政府治理意味著政府對(duì)公共事務(wù)的管理不再是政府的單方面管理，而是多主體的交互活動(dòng)。社會(huì)各主體的廣泛參與業(yè)已成為現(xiàn)代社會(huì)管理的趨勢(shì)，是我國現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)的必然要求。社會(huì)正義也就規(guī)定了政府治理的對(duì)象和場(chǎng)域。對(duì)于正義的理解，對(duì)于社會(huì)正義的解讀，直接約束了政府治理的角色扮演。再次，公平正義這一概念在不同的社會(huì)發(fā)展階段，有著不同的表達(dá)方式。在現(xiàn)實(shí)生活中，公平正義需要通過具體的物質(zhì)、精神和文化內(nèi)容予以體現(xiàn)。因此，在不同的時(shí)期內(nèi)，政府必須通過其管理內(nèi)容的調(diào)整和管理方式的優(yōu)化為人們提供更多的社會(huì)物品和更為優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。就此而言，正義也直接影響著政府的發(fā)揮職能。

二、促進(jìn)社會(huì)正義的政府治理維度

促進(jìn)社會(huì)正義對(duì)于政府而言，需要多維度、多層次的完善和優(yōu)化。政府應(yīng)該在三層維度展開正義治理。

在理論價(jià)值層面，政府治理要吸收我國傳統(tǒng)社會(huì)正義治理的優(yōu)秀傳統(tǒng)，借鑒當(dāng)代社會(huì)正義理論。自先秦以降，正義觀念就是中國傳統(tǒng)道德文化的核心組成部分。儒家學(xué)說是中華文明的主要政治哲學(xué)思想來源，也是我國傳統(tǒng)社會(huì)的主流意識(shí)。因此，對(duì)于中國傳統(tǒng)社會(huì)的正義治理研究將主要考察傳統(tǒng)社會(huì)治理模式與儒家正義觀的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和踐行效果。儒家的正義理論是以“仁”為基礎(chǔ)的?！叭省弊鳛槿寮艺蔚赖潞诵模环矫媸且磺械赖碌膬?nèi)在基礎(chǔ)和前提，是個(gè)人道德理想和君子人格精神，另一方面則是最為基本的政治原則。儒家代表人物孔子和孟子都從人性論的角度闡釋“仁”之根源，認(rèn)為人的本性是善的，人是有善根的。孟子就提出了“四心”之說，認(rèn)為人有四心，為人們的善端。[1]P259人要作惡是由于人的善根受到蒙蔽，若要棄惡從善，就要對(duì)人們進(jìn)行道德教化，把受蒙蔽的善張揚(yáng)出來。對(duì)國家的管理，就是要施仁政，推行為國以禮的德治模式。因此，中國傳統(tǒng)社會(huì)所采取的是一種德治優(yōu)先模式。德治優(yōu)先模式以“仁”作為其價(jià)值體系的核心，這個(gè)體系是通過忠、恭、敬等道德原則來體現(xiàn)的。“仁”既是執(zhí)政者的價(jià)值核心和道德要求，同時(shí)也是一種政府治理等級(jí)制度的價(jià)值導(dǎo)向，如孔子提出“君君，臣臣，父父，子子”的思想，要求君臣各安本分，各守本職，以穩(wěn)定政治秩序。這就是用自然血緣關(guān)系來規(guī)范家庭、宗族關(guān)系，進(jìn)而推演為社會(huì)政治關(guān)系，并為政府治理形成制度規(guī)范?！岸Y若不興，則刑罰不中，刑罰不中，則民無所措手足?！盵2]P29古代社會(huì)強(qiáng)調(diào)用禮來教育國民，用禮來規(guī)范人們的社會(huì)關(guān)系。禮對(duì)于國家政治關(guān)系、君臣關(guān)系和社會(huì)倫理關(guān)系都是很重要的。政府治理也就是通過規(guī)范這些關(guān)系的制度來實(shí)現(xiàn)政府自身對(duì)社會(huì)的管理。因此，對(duì)于現(xiàn)代政府治理而言，除法治之外，要充分進(jìn)行社會(huì)道德建設(shè)，引導(dǎo)民眾的公民意識(shí)和公共道德觀念。當(dāng)代社會(huì)治理是一種多元治理模式，政府職能從單純的管理者向引導(dǎo)者和合作者演變。在這一過程中，政府必須調(diào)動(dòng)所有社會(huì)單元的積極性。在所有的治理模式中，德治是社會(huì)成本最低的治理模式，也是最為有效的治理模式之一。如果人們能夠充分認(rèn)識(shí)到自身的道德責(zé)任，認(rèn)識(shí)到作為現(xiàn)代公民對(duì)于他者的義務(wù)和職責(zé)，將很大限度地減輕政府治理壓力，填補(bǔ)政府轉(zhuǎn)型留下的公共責(zé)任空白，有利于社會(huì)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

就當(dāng)代社會(huì)正義理論而言，古典自由主義最大多數(shù)人最大幸福的原則，以及對(duì)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先關(guān)注已經(jīng)產(chǎn)生了諸多問題。自古德諾、威爾遜開始的行政價(jià)值中立觀念也在政治領(lǐng)域受到質(zhì)疑。對(duì)于效率的關(guān)切和追逐，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，使財(cái)富越來越集中地掌握在少數(shù)群體手中，而且社會(huì)成員開始處于實(shí)質(zhì)不平等的地位。特別在當(dāng)代認(rèn)同政治的環(huán)境中，為了獲得民眾的普遍認(rèn)同以獲得執(zhí)政合法性，政府政策往往顧及主流群體的利益。但是在這一過程中，少數(shù)群體的利益經(jīng)常難以得到保障。從羅爾斯開始，西方政治哲學(xué)開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，即開始關(guān)注少數(shù)群體，關(guān)注于所有社會(huì)成員對(duì)于社會(huì)共同利益的分享，強(qiáng)調(diào)公平是正義的本質(zhì)內(nèi)涵。羅爾斯提出了其著名的正義兩原則，為當(dāng)代社會(huì)正義提供了基礎(chǔ)性的解釋。羅爾斯認(rèn)為，正義應(yīng)該滿足以下兩個(gè)原則——第一原則：每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；第二原則：社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益；并且依系于地位和職務(wù)向所有人開放。第二原則也被表述為：社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該這樣安排，使它們：在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。[3]P60顯然，在當(dāng)代政府治理中，必須把關(guān)切的目光從處于優(yōu)先地位的經(jīng)濟(jì)效率轉(zhuǎn)向社會(huì)公平。這也是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求?？茖W(xué)發(fā)展觀意味著，在社會(huì)的發(fā)展過程中，任何時(shí)候都要以人為本，不能盲目地為追求經(jīng)濟(jì)利益增長(zhǎng)而犧牲社會(huì)群體的權(quán)利。政府不是企業(yè)，更不能以利潤(rùn)、或者經(jīng)濟(jì)利益為主要目標(biāo)。在政府治理中，政府要扮演的是社會(huì)管理者和服務(wù)者的角色，以作為平等的正義作為治理的最終目標(biāo)。

在治理模式層面，政府應(yīng)該進(jìn)行模式創(chuàng)新。首先，針對(duì)政府治理模式的轉(zhuǎn)型，從博弈角度分析治理理念的“博弈”、中央政府與地方政府的博弈、地方政府之間的博弈。在這些博弈過程中，對(duì)可能出現(xiàn)的博弈困境提出樹立合作的“重復(fù)博弈”思維；建立良好的信息溝通以及雙邊或多邊協(xié)商機(jī)制；進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，斬?cái)嗟胤秸c社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的利益連帶關(guān)系；強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控職能，是建立區(qū)域公共管理制度，實(shí)現(xiàn)政府治理形態(tài)嬗變的有效策略。

同時(shí)，政府應(yīng)該積極倡導(dǎo)“合作式治理”模式?！昂献魇街卫怼笔且环N包括共同參與、共同出力、共同安排、共同主事等互動(dòng)關(guān)系的伙伴情誼的治理形式。合作治理強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)公民社會(huì)在政策制定的過程中，不只是由上而下的專家指導(dǎo)和政府全能，更希望由公民、基層、民間組織共同參與制定政策，藉此形成與政府間的互相對(duì)話，實(shí)現(xiàn)共識(shí)的凝聚。合作模式也是現(xiàn)代社會(huì)管理的內(nèi)在選擇。瑞典學(xué)者倫德伯格（Lundberg）發(fā)現(xiàn)，在瑞典，公司、大學(xué)和地方政府之間已經(jīng)建立起了新的連接方式。這種連接不僅是必要的，而且已經(jīng)不可分割。[4]P429通過持續(xù)的互動(dòng)式行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)一致條件下的利益整合，這正是“合作式治理”理論的貢獻(xiàn)所在。因此，政府的主要角色不再只是制定公共規(guī)章和法令，也不是建立一個(gè)讓人們朝向某一目標(biāo)方向的規(guī)則系統(tǒng)，政府必須扮演另一種角色，也即要成為民間的“合作伙伴”，其行動(dòng)要結(jié)合私人、非營(yíng)利團(tuán)體，尋求面對(duì)各種問題的解決之道，而不僅僅單純做一個(gè)“承保人式政府”、“中間人式政府”或“鐘表師式政府”。合作治理強(qiáng)調(diào)由政府與民間共同指導(dǎo)的核心精神，強(qiáng)調(diào)“包括共同參與、共同出力、協(xié)調(diào)融合、溝通共識(shí)等‘合作式的結(jié)構(gòu)機(jī)制”。

在社會(huì)心理方面，政府治理要有針對(duì)性，必須圍繞與社會(huì)正義相關(guān)的要素進(jìn)行治理方式的選擇。在大多數(shù)實(shí)證研究中，公平正義被看作是一種社會(huì)心理建構(gòu)。即如果大多數(shù)人認(rèn)為一種行為是公平（正義）的，那么這種行為就是公平（正義）的。當(dāng)代政府治理必須關(guān)注于那些影響社會(huì)正義的因子和要素。目前，對(duì)于社會(huì)公平正義的主要因素探索，主要涉及四種解釋：

第一種是工具模式。該模式認(rèn)為，人們追求公平是把公平當(dāng)作工具來看待，追求公平乃是為了保證自己獲得最大化的利益。從這個(gè)意義上講，公平追求成了人們保證物質(zhì)利益結(jié)果的工具。因?yàn)槿藗儗?duì)結(jié)果公平的追求（自己的投入必須得到合理的報(bào)酬）顯然和利益相關(guān)，可以涵蓋在工具模式里面。工具模式理論認(rèn)為，人們追求程序公平也是為了保證自己的物質(zhì)利益，只是結(jié)果公平反映人們對(duì)短期利益的追求，而程序公平反映人們對(duì)長(zhǎng)期利益的追求。尋求控制之所以成為個(gè)體的一種動(dòng)機(jī)，是因?yàn)樵诒姸嗟目刂埔蛩刂?，程序控制能使人獲得最多的有利結(jié)果。

第二種解釋模式是關(guān)系模式。關(guān)系模式是由林德和泰勒提出的，這一模式反映了人們基本需要滿足后，對(duì)社會(huì)需要的追求。[5]這種理論對(duì)工具模式理論作了重要補(bǔ)稱，它的一個(gè)重要論點(diǎn)是，歸屬于一個(gè)團(tuán)體可以使人獲得自尊與認(rèn)同感。公平的對(duì)待之所以重要是因?yàn)樗鼈鬟_(dá)了一種信息：個(gè)體與團(tuán)體中的成員（上司和其他成員）的關(guān)系及地位。由于公平能傳遞個(gè)體在組織中的地位和在群體中的價(jià)值，因此人們才特別在乎程序執(zhí)行者（如上司）的公平對(duì)待。如果一個(gè)程序能夠顯示與程序執(zhí)行者（如上司）的正面的、有地位的關(guān)系，而且能夠提高團(tuán)體內(nèi)的關(guān)系，那么這個(gè)程序就會(huì)被認(rèn)為是公平的。

第三種解釋模式為道德價(jià)值模式。雖然關(guān)系模式對(duì)工具模式理論進(jìn)行了補(bǔ)充和發(fā)展，但兩種模式都沒有跳出人們對(duì)利益追求的框架。它們都是受個(gè)人私利的驅(qū)動(dòng)，只不過它們關(guān)注的結(jié)果種類不同，所處的交換關(guān)系不同而已：工具模式強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，關(guān)系模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)關(guān)系。基于此，福格提出了“道德價(jià)值模式”作為對(duì)前兩種理論解釋的補(bǔ)充。[6]P115按照這種模式觀點(diǎn)，人們之所以關(guān)心公平是因?yàn)槿藗儯ㄖ辽偈嵌鄶?shù)人）對(duì)人的尊嚴(yán)和價(jià)值有一種基本的尊重。因此，即使當(dāng)公平不能給我們個(gè)人帶來明顯的利益（包括物質(zhì)利益和社會(huì)利益）或者公平涉及的對(duì)象完全是與我們不相關(guān)的陌生人時(shí)，我們?nèi)匀粫?huì)關(guān)心公平問題。顯然公平的“道德價(jià)值模式”反映了人們對(duì)更高層次需要的追求，在這種情況下，公平是要求人們應(yīng)如何尊重人、如何對(duì)待他人、如何與他人互動(dòng)的精神美德。

第四種解釋系統(tǒng)是多重需要模式。克羅潘扎諾等人提出“多重需要模式”嘗試對(duì)以上三種理論解釋進(jìn)行整合。[7]P164他們認(rèn)為人們是出于多種需要而關(guān)心公平，單獨(dú)強(qiáng)調(diào)一種心理需要來就人們對(duì)公平追求進(jìn)行解釋有失偏頗。人類至少出于四種相互關(guān)聯(lián)的心理需要：控制、歸屬、自尊和有意義的生活而關(guān)心公平，且他們認(rèn)為四種需要還可以有相互重疊的部分，因此公平的作用可以是直接的也可以是間接的。任何一種需要都會(huì)因其他的需要遭到威脅而受到影響，一件不公平的事情就可能從一種需要到另一種需要產(chǎn)生層層漣漪式的反應(yīng)，從而組合成不良結(jié)果。從上述四種基本的社會(huì)正義模型來看，影響社會(huì)公平正義的主要因素有：經(jīng)濟(jì)因素、政策程序因素、社會(huì)地位因素、人際互動(dòng)因素、信息透明度因素、社會(huì)總體公平追求文化因素。在政府治理過程中，必須圍繞這些因素制定公共政策，具有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)滿足社會(huì)正義要素，從而營(yíng)造充滿正義感的社會(huì)心理氛圍。

三、促進(jìn)社會(huì)正義的政府治理途徑

我國正處在建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。正義的內(nèi)涵有了新的發(fā)展，并且對(duì)于社會(huì)生活有了更為豐富的內(nèi)容。人民的生活水平、生活質(zhì)量和社會(huì)權(quán)利，是彰顯正義最為基本的方面。這要求政府必須承擔(dān)更多的責(zé)任，在科學(xué)發(fā)展觀的指引下不斷完善制度體系、創(chuàng)新管理模式，探索適應(yīng)時(shí)代需求的治理道路。

（一）政府治理要協(xié)調(diào)鼓勵(lì)多元社會(huì)主體參與治理過程。社會(huì)和諧的重要體現(xiàn)之一是各種公共管理主體在社會(huì)生活中承擔(dān)著不同的角色，履行著不同的職責(zé)，發(fā)揮著各自不可替代的作用。關(guān)鍵在于要處理好各治理主體之間的關(guān)系，形成構(gòu)建和諧社會(huì)的合作網(wǎng)絡(luò)和合力。這就要求政府、市場(chǎng)和第三部門理性對(duì)待自己的職責(zé)和治理邊界，盡量減少或避免沖突，以最大限度地發(fā)揮社會(huì)資源的整合作用。作為公共治理核心主體的政府， 由于其特殊的位置，決定了它必須在全面履行職能的同時(shí)，加大對(duì)第三部門的扶持力度，根據(jù)市場(chǎng)需求和社會(huì)實(shí)際，著力培育、發(fā)展和規(guī)范各類社會(huì)中介組織。此外，政府需要提供公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和良好的社會(huì)環(huán)境，進(jìn)一步厘定公共服務(wù)內(nèi)容，努力推進(jìn)公共服務(wù)的觀念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，建立與社會(huì)主義和諧社會(huì)相適應(yīng)的公共服務(wù)體系，為公眾提供更公正、更便捷、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，保證公共服務(wù)的效率、品質(zhì)和水平。政府要給于第三部門，特別是公眾更多參與社會(huì)管理的空間。事實(shí)上，現(xiàn)代私人領(lǐng)域已經(jīng)開始進(jìn)入原本只屬于政府的公共領(lǐng)域，在社會(huì)物品供給和社會(huì)服務(wù)中扮演越來越重要的角色。政府要給私人部門更多的權(quán)限，充分調(diào)動(dòng)它們的主體性，發(fā)揮他們的資源優(yōu)勢(shì)。[8]P381同時(shí)，政府必須辯證地思考政府與市場(chǎng)的關(guān)系，開展政府與市場(chǎng)的溝通合作，平衡二者的作用。政府的職責(zé)在于把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向和實(shí)現(xiàn)公平正義的使命與目標(biāo)，推動(dòng)市場(chǎng)的工作應(yīng)由市場(chǎng)主體來執(zhí)行。政府要基于多主體公共管理方式，在確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)基礎(chǔ)上自愿和互動(dòng)，建立政府、社會(huì)組織、企業(yè)的合作伙伴關(guān)系。

一是通過市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用及監(jiān)管。在公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用，通過合同出租、私有化、合營(yíng)化等各種靈活多樣的方式，來實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大政府的公共職能。政府通過靈活地運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)制、行政許可以及各種經(jīng)濟(jì)法律的手段來監(jiān)管及調(diào)節(jié)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)公共職能，最大限度地以最低的成本求得最大效益的收獲，最大限度地滿足人民的公共需要。二是政府與第三部門合作及監(jiān)督。第三部門的出現(xiàn)是市場(chǎng)失靈和政府公共服務(wù)供給不足的結(jié)果，它被視為一支獨(dú)立的第三方力量在公共服務(wù)提供上實(shí)現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)結(jié)合，同時(shí)也在防范政府與私立部門對(duì)公眾利益的侵害方面具有重大意義。由第三部門提供服務(wù)，而政府提供資助，包括政府給予充分的賦權(quán)和支持，采取特許經(jīng)營(yíng)、公私合營(yíng)、貸款和貸款擔(dān)保等形式與第三部門合作。然而，正如政府和市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生“失靈”一樣，第三部門也常常會(huì)偏離志愿機(jī)制，要完善治理非政府組織的法律法規(guī)，對(duì)非政府組織的性質(zhì)、地位、職能、行為準(zhǔn)則以及活動(dòng)的范圍和領(lǐng)域都作出明確的規(guī)定。三是地方政府還要對(duì)社會(huì)組織實(shí)行行政監(jiān)督，即通過政府有關(guān)管理機(jī)構(gòu)對(duì)非政府組織進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督， 要求其提供定期或不定期的活動(dòng)報(bào)告，實(shí)地考察其活動(dòng)情況， 并建立針對(duì)非政府組織的獨(dú)立的會(huì)計(jì)和審計(jì)制度， 防止出現(xiàn)貪污腐敗和濫用資金等現(xiàn)象。四是建立科學(xué)的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)?，F(xiàn)代社會(huì)， 以經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和建設(shè)的水平和質(zhì)量，公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度，環(huán)境綠化、美化的程度，科技文化、教育和社會(huì)公用事業(yè)的發(fā)達(dá)程度，以及公民文明素質(zhì)和國家或地區(qū)現(xiàn)代化水平等為重要指標(biāo)，來評(píng)價(jià)、考核政府的績(jī)效，引導(dǎo)和制約政府的行為。

（二）政府治理必須圍繞市民社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)民主化治理。

第一，政府應(yīng)該通過政策平等來調(diào)動(dòng)人的創(chuàng)造性，用機(jī)會(huì)平等、資源開放、公平競(jìng)爭(zhēng)的公共政策，開辟不同社會(huì)階層流動(dòng)的合理通道。政府要致力于建立能正確反映民意，正確反映和兼顧不同方面群眾的利益決策及協(xié)調(diào)機(jī)制。政府和社會(huì)應(yīng)當(dāng)為不同的利益群體提供暢通的利益表達(dá)渠道，使得處于不同利益群體中的個(gè)人有機(jī)會(huì)申訴其愿望和要求；政府必須協(xié)調(diào)各種利益矛盾，使人與人、群體與群體之間和睦相處。只有正確處理人民內(nèi)部的利益矛盾， 優(yōu)化社會(huì)矛盾，才能有效地凝聚社會(huì)差異主體的對(duì)社會(huì)治理的熱情，并通過民主機(jī)制彰顯差異化社會(huì)主體的平等參與性與利益共享性，擴(kuò)大不同社會(huì)群體相互包容、相互進(jìn)入的渠道， 增強(qiáng)社會(huì)矛盾的包容性。只有有機(jī)整合社會(huì)階層之間的相互關(guān)系，方能激發(fā)社會(huì)不同群體與公民參與社會(huì)施治的積極性，建立社會(huì)施治與普遍受益的互動(dòng)機(jī)制，公共治理才能獲得廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。第二，各級(jí)政府都要積極創(chuàng)造新的適應(yīng)時(shí)代要求的游戲規(guī)則。政府要充分發(fā)揮社會(huì)自治功能，這代表了現(xiàn)代政治中的民主精神。而且唯有如此，才能將行政權(quán)力置于廣泛社會(huì)權(quán)力的監(jiān)督之下。[9]P233在這種趨勢(shì)中，政府要建立社情民意反映制度，完善與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和聽證制度，積極引導(dǎo)公民參與公共管理，打破傳統(tǒng)劃片服務(wù)的辦法，在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，給公民提供自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，廣泛征求公民對(duì)公共服務(wù)的滿意程度。

限制行政許可事項(xiàng)的范圍，除保留少量的、真正屬于“公共物品”范疇的、必須由政府實(shí)施的行政事務(wù)外，還市場(chǎng)主體以自由，將大量行政職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)實(shí)施。

（三）政府治理必須凸現(xiàn)地域公平。我國社會(huì)治理中的重大問題之一在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和其它地區(qū)性差異。在一段時(shí)期內(nèi)，處于國家現(xiàn)實(shí)狀況考慮，這種差別性地策略既是可以理解的，更是必要和必須的。但是在我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)取得突飛猛進(jìn)、綜合國力不斷增強(qiáng)，政府治理能力日益提升的現(xiàn)代社會(huì)，政府治理要盡可能消弭地域差異，甚至給與某些地區(qū)以補(bǔ)償。

其一，政府要盡快構(gòu)建科學(xué)合理、公平公正的社會(huì)收入分配體系，找準(zhǔn)最大多數(shù)人的共同利益和不同的人具體利益的平衡點(diǎn)， 著力提高低收入者收入水平， 擴(kuò)大中等收入者比重， 有效調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入，努力緩解地區(qū)之間和部分社會(huì)成員收入分配差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，堅(jiān)決杜絕一部分人大獲其利而另一部分人深受其害甚至失去生計(jì)的現(xiàn)象出現(xiàn)，以確保最大多數(shù)人從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中得到實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠， 確立促進(jìn)社會(huì)和諧的利益分配格局。其二，利用財(cái)政、稅收、福利等杠桿，對(duì)收入再分配進(jìn)行科學(xué)調(diào)控，擴(kuò)大中等收入群體，減少貧困和低收入群體。同時(shí)，對(duì)于一些利潤(rùn)相對(duì)較少，但具有重要社會(huì)價(jià)值的行業(yè)和從事人員，要通過再分配手段進(jìn)行支持、補(bǔ)償，保障社會(huì)的健康發(fā)展。比如對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府的再分配不僅可以保障農(nóng)民的基本權(quán)利，而且可以保障充足的食品供應(yīng)。[10]P479其三，創(chuàng)造城鄉(xiāng)平等的、區(qū)域平等的公共服務(wù)體系。社會(huì)治理由非均衡、非平等的治理向均衡、平等的治理模式轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障由補(bǔ)缺式社會(huì)保障向普遍性社會(huì)保障模式轉(zhuǎn)變。根據(jù)我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，政府應(yīng)確定公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，尤其要通過一系列的實(shí)體法和程序法的構(gòu)建，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化提供制度性保證。

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作者簡(jiǎn)介：彭忠益：管理學(xué)博士，中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，人文社科處處長(zhǎng)，國家留學(xué)基金委公派英國牛津大學(xué)訪問學(xué)者，主要研究方向?yàn)樾姓芾?、行政倫理；周?jǐn)平：哲學(xué)博士，中南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，國家留學(xué)基金委公派訪美學(xué)者，主要研究方向?yàn)檎握軐W(xué)、經(jīng)濟(jì)倫理。

（責(zé)任編輯：陳合營(yíng)）