王素葉 王爭艷 潘元慶

摘 要：經濟快速發(fā)展深刻影響土地利用，對土地利用總體規(guī)劃也會產生顯著影響。該文分析了偃師市近年來經濟快速發(fā)展所帶來的土地利用變化情況，在對上一輪規(guī)劃進行簡要評價的基礎上，提出土地利用總體規(guī)劃編制技術與方法。

關鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；經濟快速發(fā)展；偃師市

中圖分類號 F301.24 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）09-09-03

土地利用總體規(guī)劃作為政府調控土地資源配置的重要手段，是政府加強用地管理，促進土地資源合理、高效利用的基礎和保證。土地利用總體規(guī)劃對于加強我國土地宏觀管理，協(xié)調各業(yè)用地，保護耕地，合理開發(fā)利用后備土地資源發(fā)揮了重要作用。但是隨著經濟的快速發(fā)展，城市化進程的加快以及未來人口的持續(xù)增加，對土地的需求量不斷擴大，土地、人口、經濟之間的矛盾日益尖銳。一方面經濟持續(xù)快速增長導致建設用地需求量居高不下；另一方面受土地利用總體規(guī)劃的限制，很多大型建設項目尤其是重點基礎設施項目無法得到有效的用地保障。因此迫切需要在對現(xiàn)有土地利用規(guī)劃實施評價的基礎上，按照未來土地利用的實際需要，對土地利用規(guī)劃編制技術和方法進行研究。本文以偃師市為例，就這一問題進行初步探討。

偃師市地處河南省中西部，地勢自西向東傾斜，南北高，中間低，地貌景觀略呈槽形，南部為萬安山區(qū)，北側是丘陵和洪積沖積坡地，中部為伊、洛河沖積平原，北部為邙山丘陵。全市現(xiàn)轄9鎮(zhèn)2鄉(xiāng)1區(qū)、214個行政村，土地總面積為94 562hm2，總人口85.27萬人。隨著偃師市經濟社會的快速發(fā)展，人多地少，人地矛盾突出，如何發(fā)揮好土地利用總體規(guī)劃的調控作用，協(xié)調好保護土地資源和保障經濟建設的關系，對于偃師市經濟社會的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化建設具有重要意義。

1 經濟發(fā)展對偃師市的土地利用帶來了深刻變化

1.1 經濟快速發(fā)展 近年來，偃師市經濟保持快速發(fā)展，2012年，完成地區(qū)生產總值319.5億元，增長10.3%；固定資產投資159.2億元，增長23.1%；公共財政預算收入10.4億元，增長11.7%；規(guī)模以上工業(yè)增加值143.1億元、增長13.5%，利潤48.6億元、增長9.1%，利稅60.7億元、增長7%；社會消費品零售總額102.5億元，增長14.7%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20 225元，增長12.5%；農民人均純收入11 147元，增長13.4%。按照河南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和洛陽市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求，偃師市是中原經濟區(qū)鄭洛城市工業(yè)走廊上的重要節(jié)點城市，全省首批10個小康達標縣（市），也是省委、省政府確定的全省26個城鎮(zhèn)化發(fā)展重點縣（市）、35個擴權縣（市）和第二批對外開放重點縣（市）之一，綜合經濟實力居全省前列。

1.2 經濟的快速發(fā)展對土地利用產生的影響 經濟快速發(fā)展改變了社會生產和人們的生活方式，并且通過各種社會活動對偃師的土地利用產生深遠影響，主要體現(xiàn)在以下兩方面：一方面偃師市發(fā)展高新技術工業(yè)、能源、輕工業(yè)和旅游業(yè)必需占用大量土地；另一方面經濟快速增長吸引大量外來人口向本地區(qū)集聚，城市化水平的不斷提高必然導致城鎮(zhèn)用地面積大幅度增加。

根據偃師市土地利用現(xiàn)狀變更調查數據，偃師市土地利用結構發(fā)生了較大變化，建設用地在土地總面積中所占的比例由2010年的23.85%上升到2012年的25.25%，其中城鎮(zhèn)村及工礦用地面積增加了1 503.88hm2，交通用地增加了434.03hm2，與2010年相比，分別增長了10.08個百分點和17.95個百分點；同時農用地尤其是耕地的數量由于建設用地的占用而減少，2010-2012年間，耕地總面積減少了1 230.07hm2。具體見圖1。

偃師市近年來土地利用變化情況也表明，偃師市在發(fā)展高新技術工業(yè)、能源、輕工業(yè)和旅游業(yè)方面取得了快速發(fā)展，伴隨著偃師市城市化和工業(yè)化進程的加快，在土地利用結構變化上主要體現(xiàn)為對城鎮(zhèn)建設用地和交通用地需求的增加，從數據分析看，土地利用結構的變化和偃師市經濟的快速發(fā)展保持了較高的一致性。

2 上一輪規(guī)劃的簡單回顧

偃師市土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年），自實施以來，對加強全市土地利用的宏觀管理、控制建設用地規(guī)模、控制農用地轉用、保護耕地、實現(xiàn)耕地占補平衡、集約高效利用土地等方面發(fā)揮了積極的作用，同時隨著經濟社會的快速發(fā)展，在規(guī)劃實施過程中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，需要在新一輪土地利用規(guī)劃修編的方法和技術上有所創(chuàng)新，不斷完善。一是規(guī)劃指標的確定和空間布局不盡合理，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，原規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模明顯偏低，已不能滿足經濟加快發(fā)展的需要；規(guī)劃用地布局不能適應經濟快速發(fā)展帶來的變化，項目用地“出圈”與規(guī)劃范圍沖突情況時有發(fā)生，一些地方不得不多次調整規(guī)劃布局。二是土地資源可持續(xù)利用規(guī)劃目標沒有充分體現(xiàn)，上一輪規(guī)劃十分重視土地的可持續(xù)利用，但在規(guī)劃中體現(xiàn)不夠明確，根據自然條件和社會經濟發(fā)展水平，按照土地適宜性、生態(tài)規(guī)律，對建設用地布局較為重視，但是對整個區(qū)域中什么樣土地利用結構和布局更有利于土地資源可持續(xù)利用缺乏研究。由于建設用地占用耕地量較大，耕地占補平衡的難度較大，土地開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響缺乏評價，只考慮補充耕地量，對補充耕地的質量考慮較少。

3 偃師市土地利用總體規(guī)劃編制所采取的主要技術與方法

偃師市土地利用總體規(guī)劃在編制技術與方法上進行了創(chuàng)新，在解決現(xiàn)行規(guī)劃問題的同時提高規(guī)劃的科學性和可行性，從而使得土地利用總體規(guī)劃能夠適應偃師市新的社會經濟發(fā)展形勢，為經濟快速發(fā)展提供用地保障，為社會經濟的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展提供合理的土地利用方式。

3.1 開展土地利用戰(zhàn)略研究 土地利用戰(zhàn)略是在分析土地利用現(xiàn)狀的基礎上，針對土地利用存在的問題，按照國民經濟與社會發(fā)展總體目標的要求，合理地確定土地利用的戰(zhàn)略目標和基本方針。因此，土地利用戰(zhàn)略需要考慮到區(qū)域土地及相關資源狀況、社會經濟發(fā)展對土地的需要、國家宏觀經濟政策及區(qū)域生產力的布局、保障人民生活與社會安定的需要等因素，對土地資源利用進行總體部署和宏觀安排，為土地利用的空間布局和結構調整提供科學依據。根據偃師城鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀，未來的偃師城鎮(zhèn)體系發(fā)展戰(zhàn)略為：按照城鎮(zhèn)體系布局，堅持中心城、重點鎮(zhèn)和中心村建設并舉，積極推進城鄉(xiāng)空間布局一體化。實施中心城市帶動戰(zhàn)略，堅持突出重點、注重特色、規(guī)模質量并重，完善城市體系，擴大城市規(guī)模，明確不同區(qū)域的功能定位，充分發(fā)揮城市對區(qū)域發(fā)展的主導作用，努力形成以中心城區(qū)為核心，重點鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和中心村為脈絡的網絡型城市框架，構筑層次清晰、功能明確、布局合理、發(fā)展聯(lián)動、設施共享的城鄉(xiāng)空間發(fā)展形態(tài)。通過宏觀的戰(zhàn)略研究，確定了城鎮(zhèn)的發(fā)展方向和城鎮(zhèn)布局，明確了今后偃師市土地利用的方向和重點。

3.2 進行科學預測 土地需求預測是土地利用總體規(guī)劃的關鍵問題，土地需求預測分析是協(xié)助人們認識經濟發(fā)展和土地利用的客觀規(guī)律，制定土地利用規(guī)劃方案的重要基礎。土地需求預測直接關系到土地在各部門，各產業(yè)的配置，關系到規(guī)劃方案的科學性、合理性。為了分析土地利用的發(fā)展趨勢，預測土地的需求量，我們對偃師市土地利用變化與社會經濟增長的關系作了深入分析。一是在實際調查的基礎上，借助數學模型，分析了偃師市現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施期間國內生產總值、人口規(guī)模等經濟社會指標與實際建設用地量的相關關系，反映社會經濟發(fā)展與用地之間的關聯(lián)度；分析判斷新一輪土地利用總體規(guī)劃的用地趨勢，依據經濟社會發(fā)展的目標預測土地的需求量。二是分析了偃師市的城市功能與產業(yè)結構，反映偃師市建設用地的集約利用程度、潛力、發(fā)展方向和趨勢。通過上述綜合分析預測，最終確定了土地利用的趨勢和用地規(guī)模，為編制規(guī)劃方案提供依據，并使規(guī)劃既科學合理，又符合本地實際，具有可操作性。根據預測，偃師市2020年耕地需求量為53 745.38hm2，建設用地需求量為19 296.54hm2，其中城鄉(xiāng)建設用地需求量為16 519.98hm2，交通水利及其他建設用地需求量為2 776.56hm2。

3.3 注重土地利用分區(qū) 偃師市土地利用總體規(guī)劃編制在對土地利用分區(qū)理論與方法研究的基礎上，采用主導因素法，根據偃師市的實際，按照土地利用主導功能，劃分了基本農田保護區(qū)、一般農田區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、城鎮(zhèn)村建設用地區(qū)、獨立建設用地區(qū)、風景旅游用地區(qū)、自然和人文景觀保護區(qū)，并制定了相應的土地利用管制規(guī)則，為指導各區(qū)土地利用和實行土地用途管制制度提供了依據。對中心城市發(fā)展用地區(qū)還按照土地基本用途，進一步細分，制定更為詳細的管制規(guī)則。本次規(guī)劃進一步明確土地利用分區(qū)的目的和作用、分區(qū)的原則，在分區(qū)類型、劃分標準及管制規(guī)則等方面符合本地實際，可操作性強，切實發(fā)揮土地利用分區(qū)的作用，體現(xiàn)土地利用規(guī)劃對土地用途和空間的控制作用。偃師市土地利用分區(qū)情況見表1。

3.4 土地利用的空間布局剛性與彈性相結合 考慮到偃師市經濟發(fā)展快，為了使保護耕地和保障經濟發(fā)展用地相協(xié)調，我們將規(guī)劃指標“剛性”和“彈性”有機結合。對耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模等指標仍作為約束性指標，實行自上而下逐級控制，同時設定適度的彈性指標以及制定一定彈性的管制規(guī)則并預留一定機動指標。具體做法：一是切實保護耕地，擴大耕地保護的內涵，將質量好、可逆轉為耕地的優(yōu)質園地、牧草地等農用地劃入耕地，并將其中質量較好的部分劃入基本農田保護區(qū)；開展土地整理復墾，積極補充耕地資源。同時保護耕地質量和農業(yè)生態(tài)環(huán)境，提高耕地的糧食生產力，加快城鎮(zhèn)化進程，使更多的居民點可以整理為耕地。二是在建設指標使用上向土地利用效率高、輻射效益最大的地區(qū)傾斜，優(yōu)先發(fā)展近期的重大建設項目，轉變經濟增長方式——由“粗放型”向“集約型”轉變。經濟發(fā)展過快時，建設確實要占用耕地的，可以設定適度的彈性指標以及制定一定彈性的管制規(guī)則，安排一定數量折抵、置換指標作為機動指標，土地后備資源不足的，補充耕地和基本農田可以異地購買指標。規(guī)劃的“剛性”和“彈性”有機結合，使規(guī)劃更具有可操作性。

3.5 加強規(guī)劃的公眾參與 土地利用規(guī)劃涉及到社會的方方面面，在規(guī)劃的編制過程中，需要加大公眾參與的力度，廣泛征求各有關部門、團體、企業(yè)、個人包括專家的意見和建議，進行有關信息的溝通與反饋，增強規(guī)劃編制的公開透明性。一方面要增強土地利用規(guī)劃的透明度和公開性，提高公眾參與程度。目前土地利用規(guī)劃對大部分公眾而言，具有不透明性，現(xiàn)行的許多公眾參與往往流于形式，公眾參與程度較低，公眾參與對象也不具有代表性。為此，應增強土地利用規(guī)劃的透明度和公開性，促進規(guī)劃中所涉及的各個影響主體的權益得到充分體現(xiàn)，避免利益主體的合法權益被地方政府或少數官員的主觀決策剝奪。另一方面要完善公眾參與方法，保證公眾參與有效開展。由于公眾來自不同行業(yè)、不同群體，對規(guī)劃認識和理解程度有所差異，因此在公眾參與中，應該針對不同公眾、并在不同階段應有不同的參與方式，以保證參與的有效性、公正性、可實施性。現(xiàn)階段我國公眾參與方式一般只有借助電視、報紙、廣播等媒體向公眾說明編制規(guī)劃的意圖和規(guī)劃實施的情況；設立各級政府規(guī)劃辦公室，負責提供規(guī)劃信息和資料；實地問卷調查和當面訪談。此外，還應注重引用國外的先進方法和技術手段，如成立顧問委員會、成立非營利性的組織和團體、不定期舉辦公眾培訓班；基于GIS技術、PPGIS技術、因特網對公眾參與方式進行優(yōu)化，使規(guī)劃具有可視性、簡化性，從而保證公眾參與的普遍性，提高規(guī)劃的有效性、科學性、可實施性。

4 結語

隨著目前土地利用總體規(guī)劃由以保護耕地為重點的資源利用規(guī)劃向以保障社會經濟的可持續(xù)發(fā)展為重點的多目標綜合規(guī)劃轉移，由于土地需求結構變化較快，建設用地與農業(yè)用地矛盾尤為突出。因此，為了適應形勢發(fā)展變化的需要，新一輪規(guī)劃編制根據偃師市的實際情況，探討了土地利用總體規(guī)劃的編制技術與方法，從宏觀、戰(zhàn)略的高度加強土地利用的戰(zhàn)略研究，進行了科學的土地供需預測、合理的土地利用分區(qū)和用地布局安排，廣泛開展了公眾參與，提高了規(guī)劃的科學性和可操作性，確保土地利用總體規(guī)劃的宏觀調控作用得到充分發(fā)揮。

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