李睿

一 、 引言

社會保障是市場經(jīng)濟(jì)最好的穩(wěn)定機(jī)制，其全面性及公平性是社會公平的主要體現(xiàn)。一直以來，我國的社會保障建設(shè)主要側(cè)重于城鎮(zhèn)，農(nóng)村尚未實(shí)現(xiàn)真正意義的社會保障，使得城鄉(xiāng)社會保障分割的格局成為制約社會保障制度發(fā)展的主要因素。目前，我國總體上已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。

二、城鄉(xiāng)二元社會保障體系的形成及其根源

我國現(xiàn)期的城鄉(xiāng)二元社會保障體系是適應(yīng)當(dāng)時國家推進(jìn)工業(yè)化的需要而形成的，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對其有著重要的直接影響。

（一）生產(chǎn)力水平限制

在社會轉(zhuǎn)型過程中， 落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與先進(jìn)的城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)長期并存是一個世界性的現(xiàn)象。從工業(yè)化國家社會保障的歷程來看，一般都是先有面向城市企業(yè)雇傭勞動者的社會保險制度，而后經(jīng)過較長的時期，當(dāng)社會結(jié)構(gòu)在工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)上走上城鄉(xiāng)一體化，城市工業(yè)已經(jīng)通過自身的積累來反哺農(nóng)業(yè)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；c機(jī)械化以后，才有農(nóng)民社會保險制度的出臺與社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化。

（二）工業(yè)化起步階段的客觀要求

20 世紀(jì)50 年代初期，我國政府提出了實(shí)現(xiàn)社會主義工業(yè)化的宏觀目標(biāo)。二元社會保障體系正是為適應(yīng)工業(yè)化的要求而推出的舉措之一。

首先，工業(yè)化是以機(jī)器大工業(yè)生產(chǎn)取代傳統(tǒng)手工生產(chǎn)為特征的，工人成為社會化勞動分工體系的一員。他們集中于工廠與城市從事工業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)勞動，其勞動成果的絕大部分歸雇主或國家，小部分則以工資形式分配給工人作為生活來源。當(dāng)工人遭遇失業(yè)、疾病、工傷等事件時，建立相應(yīng)的社會保險制度就成為一種客觀必要。

其次，最初形成的社會保險制度沒有包括農(nóng)民，除農(nóng)民可憑借土地取得最基本的生存保障外，一個更為重要的原因在于為推進(jìn)工業(yè)化提供穩(wěn)定的原料、農(nóng)產(chǎn)品與資金來源。當(dāng)時的國際環(huán)境使我國不具備大規(guī)模利用外資的條件，只能靠內(nèi)部積累。國家正是通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”，征收農(nóng)業(yè)稅與實(shí)行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策支撐工業(yè)發(fā)展的。

中國政府在實(shí)施工業(yè)化戰(zhàn)略伊始，通過社會保障制度建設(shè)為大多數(shù)人民提供了最基本的生存保護(hù)，從而保證了工業(yè)化的順利推進(jìn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行， 為我國現(xiàn)代化奠定了較為雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、城鄉(xiāng)二元社會保障制度存在的問題

經(jīng)歷了將近20年的時間， 中國社會保障制度的基本框架已初步確立。但社會保障制度建設(shè)的重心卻一直傾向于城鎮(zhèn)弱勢群體。在缺乏社會保障制度安排的情況下，農(nóng)村人口的保障仍然只能憑借傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障。

（一）家庭保障

農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭保障方式是以血緣關(guān)系為紐帶的，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深入，經(jīng)濟(jì)體制、思想觀念、家庭結(jié)構(gòu)和家庭關(guān)系都已發(fā)生了很大的變化，導(dǎo)致傳統(tǒng)的家庭保障模式的保障功能逐漸弱化。由于傳統(tǒng)家庭保障模式具有很強(qiáng)的家庭性和排他性，因而缺乏作為社會保障制度所應(yīng)有的互助互濟(jì)功能，此外，家庭養(yǎng)老是建立于家庭范圍內(nèi)的代際交換，其保障機(jī)制的有效性建立在道德約束的基礎(chǔ)之上，缺乏制度約束機(jī)制。

（二）土地保障

農(nóng)民擁有政府給予的土地，因而有了土地的保障，是經(jīng)常被用以解釋為何不將農(nóng)民置于統(tǒng)一的社會保障制度之下的理由。而事實(shí)上，土地的保障功能正日益弱化。一方面，隨著上世紀(jì)90年代后期以來農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)持續(xù)下降的趨勢，農(nóng)民得自于土地的經(jīng)營性收入大幅下降，我國加入WTO以后，國外農(nóng)產(chǎn)品對國內(nèi)市場的爭奪將使得生產(chǎn)這些農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民遭受巨大的沖擊，從事種植業(yè)的比較收益將會越來越低；另一方面，當(dāng)土地被作為農(nóng)村人口的生活保障的載體時，擁有一定數(shù)量的土地就成了每一個農(nóng)村人口基本生存權(quán)利的體現(xiàn)，根據(jù)人口的變動情況對承包土地的不斷調(diào)整也就成了一種必然的現(xiàn)象，難以形成土地的規(guī)模經(jīng)營。

城鄉(xiāng)二元社會保障體系不僅造成了城鄉(xiāng)人口享受生存權(quán)利的不公平，也阻礙了中國的城市化進(jìn)程。

四、建立城鄉(xiāng)一體化社會保障制度存在的問題

改變目前城鄉(xiāng)二元的社會保障體系，構(gòu)建一個完善的、城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，已日益成為關(guān)注農(nóng)村問題的人們的共識。但就現(xiàn)階段我國所面臨的實(shí)際情況而言，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的難度仍然不可低估。

（一）政府財力的約束

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程的不斷深入，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了前所未有的快速發(fā)展。作為一個經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱的發(fā)展中國家，政府的財力投入在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著舉足輕重的地位，由于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面承擔(dān)了較多的責(zé)任，從而使得政府在包括社會保障在內(nèi)的各種社會事業(yè)的建設(shè)中往往由于財力的限制而顯得力不從心。

（二）缺乏適應(yīng)農(nóng)村人口非農(nóng)化趨勢的制度安排

目前，我國農(nóng)村已經(jīng)有1億多農(nóng)民工迅速進(jìn)入城市，還有1.38億在非農(nóng)業(yè)的、離土不離鄉(xiāng)的、分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)中工作。據(jù)粗略估計(jì)，在進(jìn)入城市的農(nóng)民工中，有8000萬左右沒有任何社會保障；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類企業(yè)工作的農(nóng)民工，則一直徘徊在城鄉(xiāng)社會保障制度的邊緣，既未進(jìn)“城?！?，也未進(jìn)“農(nóng)保”。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性使得建立城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的難度大大增加，這種不平衡性在農(nóng)村尤其明顯。從按照地理位置劃分的東部、中部、西部地帶縱向分析，明顯呈現(xiàn)為東高西低的梯度分布。面對這樣的情況，制度設(shè)計(jì)上的最大困難在于難以確定一個統(tǒng)一的保障給付標(biāo)準(zhǔn)。

五、建立城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的思路

由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差異，未來的20年中我們無法建立城鄉(xiāng)保障水平劃一的社會保障體系，過高的保障水平會加重國家、社會與個人的負(fù)擔(dān)，同時也不利于經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。必須尊重城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)保障水平高于農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，實(shí)施循序漸進(jìn)的原則，合理調(diào)整城鄉(xiāng)保障水平，完善城鄉(xiāng)保障水平有別的社會保障體系。

（一）建立農(nóng)民工的社會保障制度

農(nóng)民工是一個復(fù)雜而又龐大的群體，根據(jù)農(nóng)民工的流動性特點(diǎn)，應(yīng)該區(qū)分不同情況，有針對性地做出制度安排。

針對在事實(shí)上已經(jīng)成為“城鎮(zhèn)人口”的非農(nóng)化人口，他們在城市中已經(jīng)擁有較為穩(wěn)定的職業(yè)和收入，應(yīng)該允許其進(jìn)入現(xiàn)在的城鎮(zhèn)社會保障體系，與城鎮(zhèn)勞動者享有同樣的權(quán)利。同時，這部分原農(nóng)村人口在放棄承包土地的前提下，應(yīng)該允許其轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。

對于已經(jīng)進(jìn)入城市，但還沒有比較穩(wěn)定的職業(yè)和收入的農(nóng)村人口，可以采取一種過渡的模式，暫時不采取以“土地?fù)Q保障”的方式，而是建立一種主要針對農(nóng)民工的，包括工傷保險、大病保險和養(yǎng)老保險在內(nèi)的保障體系?？梢酝ㄟ^個人、企業(yè)和政府各負(fù)擔(dān)一部分的大病保險社會統(tǒng)籌機(jī)制，以減少農(nóng)民工因病返貧的情況。

（二）建立農(nóng)村貧困人口的社會保障制度

對于收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口，鑒于農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體，過去能夠承擔(dān)社會保障主體責(zé)任的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的作用不復(fù)存在，建立農(nóng)村最低生活保障制度是保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利的客觀要求。

根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度和地方政府的財政承受能力，把真正困難的人群保護(hù)起來，使他們能夠生存下去。國家各級政府財政應(yīng)承擔(dān)全部“兜底”責(zé)任，特別是對那些經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)，加大中央財政支持力度，建立普遍的低保制度，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度一體化的重要方面。

（三）改善農(nóng)村普通人口的社會保障制度

在條件允許的情況下，建立覆蓋全體農(nóng)村人口的、體現(xiàn)公平原則的、城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。社會保障的作用，就是規(guī)范消費(fèi)行為，提高預(yù)防和承擔(dān)風(fēng)險的能力。如果我們能夠建立包括農(nóng)民在內(nèi)的靈活的繳費(fèi)機(jī)制，收入豐厚時多繳，收入減少時少繳，無收入時停繳或不繳。這既可以解決“繳費(fèi)難”這個長期困擾社會保障制度良性運(yùn)行的痼疾，也可以規(guī)范保障對象的繳費(fèi)行為。鑒于我國農(nóng)村人口中的大部分人仍然從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的情況，還應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮家庭保障和土地保障的作用，采取有效措施，幫助農(nóng)民積累社會保障的社會資本，為建立現(xiàn)代農(nóng)村社會保障制度體系創(chuàng)造基礎(chǔ)。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：曉途