徐慶禹，范平洪

（宜賓市公安局 四川宜賓 644000）

孟建柱部長提出打造一支現(xiàn)代化公安消防鐵軍的總要求后，全國消防部隊開展了如火如荼的練兵比武活動，部隊裝備建設(shè)水平得到極大提升，單兵素質(zhì)得到顯著增強(qiáng)，部隊?wèi)?zhàn)斗力得到全面提升。同時，隨著消防部隊規(guī)模的不斷擴(kuò)大和各類災(zāi)害事故處置的日趨復(fù)雜艱難，科學(xué)合理的組織指揮是成功處置現(xiàn)代災(zāi)害的重要因素。因此，為了適應(yīng)消防部隊現(xiàn)代作戰(zhàn)任務(wù)的多樣化，構(gòu)建滅火救援扁平化指揮體系已在部隊上下形成共識。

一、傳統(tǒng)組織指揮與扁平化指揮比較

在傳統(tǒng)管理模式中,當(dāng)組織規(guī)模擴(kuò)大,管理幅度①又受到限制的情況下,管理層次逐步增加就成為管理上的金科玉律。而這種等級明確的層級結(jié)構(gòu)無疑是古今中外正式組織的傳統(tǒng)特征之一（如圖1）。一個企業(yè)、一支軍隊、一所學(xué)校及其他社會組織,通常都是由高層、若干中層、基層管理者組成一個金字塔型的組織管理結(jié)構(gòu)。諸如總裁、司令等則位于金字塔頂端,他們的指令通過一個又一個的管理層,最終傳達(dá)到具體的執(zhí)行者,基層的信息則通過一層一層的篩選,最后反饋到最高決策者[1]。但是，管理層次過多就難免使信息、指令在傳輸過程中出現(xiàn)失真，按照工程可靠性原理,即使是對每個管理層次的可靠性要求達(dá)到0.99以上,在信息的上下傳輸過程中,如果信息經(jīng)過的存儲單元為20個子系統(tǒng)時,其總體的可靠性就下降到0.82,即信息丟失或失真的程度達(dá)到18%。

圖1：傳統(tǒng)層級管理組織指揮機(jī)構(gòu)

所謂扁平化，就是簡化上下級之間的隸屬關(guān)系層次，通過信息化的手段使高層管理人員可以方便地查詢、管理和指揮最底層的具體業(yè)務(wù)操作。扁平化指揮體系最早來源于美國軍隊。隨著CI3系統(tǒng)在美軍的廣泛使用，減少中間環(huán)節(jié)，指揮幅度更寬、權(quán)力更集中、調(diào)動范圍更廣已是信息化系統(tǒng)下指揮軍隊的必然要求。因此，美軍提出了扁平化指揮體系的理論并付諸于實踐，以提高指揮效能。對于消防部隊來說，滅火救援指揮的“扁平化”就是對現(xiàn)行的滅火救援指揮體系進(jìn)行簡化、改革，由傳統(tǒng)的縱向多層次、橫向多部門的樹狀結(jié)構(gòu)，向扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。它以作戰(zhàn)任務(wù)對象為目標(biāo)，以滅火救援信息化指揮平臺為載體，以編成調(diào)動模塊為依據(jù)，指揮機(jī)構(gòu)直接指揮攻堅、救援、供水、探測、登高、排煙、照明、通信等戰(zhàn)斗模塊，構(gòu)建成靈活、快捷、高效的“縱短橫寬”的“扁平化”指揮體系（如圖2），其特點(diǎn)是：

圖2：滅火救援扁平化指揮體系機(jī)構(gòu)

1.組織指揮層次減少。扁平化指揮改變了垂直的、金字塔形的等級結(jié)構(gòu)，精簡中間層次，實現(xiàn)縱向?qū)蛹壍谋馄交?。這種結(jié)構(gòu)打破了傳統(tǒng)的部門編制邊界，不依靠部門單位職能而是圍繞工作流程建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，橫向發(fā)展趨勢明顯，橫向拓展的幅度增大，指揮員數(shù)量相應(yīng)減少。

2.組織指揮重心下降。扁平化組織指揮中各個職能部門是直接相通的。組織指揮不再是通過高層指令性的下達(dá)來協(xié)調(diào)、溝通和聯(lián)系，而是圍繞著一個共同作戰(zhàn)任務(wù)目標(biāo)，在總目標(biāo)的引導(dǎo)下，指揮者與各戰(zhàn)斗人員形成共識，“無邊界”聯(lián)系、交流，使指揮重心一步到位地下降到戰(zhàn)斗一線，指揮信息傳遞內(nèi)耗降至最低，組織整合順利實現(xiàn)，組織指揮互動有效形成，指揮員與戰(zhàn)斗員更加貼近，組織指揮中的各個因素和指揮主客體的自主性、積極性得到充分調(diào)動[2]。

3.組織指揮跨度加大。傳統(tǒng)的管理理論認(rèn)為管理者由于個人能力、素質(zhì)的限制，管理的下屬應(yīng)是一定數(shù)量的，換言之是有限的，隨著被管理者的增加，管理者也亦增多，于是層次性分明的金字塔形成了，塔尖是最高的決策管理者，指令必須層層下達(dá)，因而傳統(tǒng)的管理思想、方法與手段決定了管理的跨度不宜過寬。信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使加大管理的跨度不再受限制，指揮員更多的是間接管理與控制下屬，如同互聯(lián)網(wǎng)上的“結(jié)點(diǎn)”，跨度的大小不再隨著管理者的多少而有明顯的改變。在執(zhí)行滅火救援緊急任務(wù)過程中，支隊指揮機(jī)構(gòu)直接對中隊長、排長、班長和士兵同時下達(dá)不同的指示、命令，而不是按照從中隊長到班長最后到士兵的方式層層部署，從而提高完成任務(wù)效率。在信息化條件下的單兵數(shù)字化裝備將會使滅火救援戰(zhàn)斗的指揮管理更趨向扁平，指揮者可以直接指揮現(xiàn)場局部的每名士兵。從消防部隊運(yùn)用管理實踐上看，運(yùn)用電視電話會議系統(tǒng)部署任務(wù)就是完全超越傳統(tǒng)管理方式加大管理跨度的“典范”。

二、滅火救援扁平化指揮體系建設(shè)要點(diǎn)

扁平化指揮模式強(qiáng)調(diào)“點(diǎn)對點(diǎn)”指揮，上“點(diǎn)”是指揮機(jī)構(gòu)，下“點(diǎn)”則是直接執(zhí)行滅火救援任務(wù)的基層作戰(zhàn)實體，即戰(zhàn)斗模塊，“點(diǎn)”與“點(diǎn)”之間的聯(lián)系是信息化平臺，因此，指揮機(jī)構(gòu)、戰(zhàn)斗模塊、信息化平臺是構(gòu)建指揮體系的三個基本要素。

（一）強(qiáng)化指揮機(jī)構(gòu)神經(jīng)中樞能力建設(shè)。

1.強(qiáng)化全勤指揮部建設(shè)。依托上級指揮中心、戰(zhàn)訓(xùn)部門、本級全勤指揮部三個主要機(jī)構(gòu)，整合為一個整體性的指揮機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略的籌劃和戰(zhàn)術(shù)的運(yùn)用，以及戰(zhàn)略作戰(zhàn)力量的使用和戰(zhàn)術(shù)作戰(zhàn)力量的分配和優(yōu)化。

2.強(qiáng)化作戰(zhàn)指揮中心龍頭作用。作戰(zhàn)指揮中心是消防部隊處置各類滅火救援事故，實現(xiàn)和強(qiáng)化統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、多編隊聯(lián)合作戰(zhàn)的一個首要環(huán)節(jié)，是滅火救援扁平化指揮模式運(yùn)行的核心和樞紐。同時，為解決好實施扁平化會帶來信息量增多、管理范圍增大和指揮難度增加等問題，一是調(diào)整指揮中心的機(jī)構(gòu)編制并擴(kuò)充其功能，科學(xué)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)編制，加強(qiáng)指揮中心的實際功效。目前，消防部隊新編制調(diào)整后，二類支隊作戰(zhàn)指揮中心均已升級為正營職編制，其地位和作用得到進(jìn)一步加強(qiáng)，有力促進(jìn)了指揮中心作用的發(fā)揮。二是建立日常勤務(wù)報備機(jī)制。通過滅火救援業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，定時上報日常崗位勤務(wù)、警力、器材裝備投入情況以及依據(jù)動態(tài)信息部署有關(guān)勤務(wù)的具體安排等，使指揮中心及上級指揮中心全面掌控重要執(zhí)勤備戰(zhàn)動態(tài)的運(yùn)行狀況。三是要使勤務(wù)報備機(jī)制貫穿于日常指揮處警的始終，從制度上固化了各單位職責(zé)，使各單位的勤務(wù)工作牢牢建立在警情分析、研判會商的基礎(chǔ)之上，以達(dá)到科學(xué)部署力量，精心組織備勤，提升滅火救援工作整體效能的目的[3][4]。

3.提高指揮機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)。指揮處置行動的效益和效果，相當(dāng)程度上取決于指揮人員的素質(zhì)能力水平。一是優(yōu)選人才，注重將政治業(yè)務(wù)素質(zhì)好，熱心作戰(zhàn)指揮中心工作，有較好的文字水平和調(diào)研能力，責(zé)任事業(yè)心強(qiáng)的人員選進(jìn)指揮機(jī)構(gòu)隊伍，要優(yōu)化組合，因事設(shè)人、適才適位，各盡其才。二是要加強(qiáng)政治、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過實踐鍛煉增強(qiáng)指揮機(jī)構(gòu)人員的政治素養(yǎng)，提高業(yè)務(wù)知識和技能水平，強(qiáng)化各區(qū)域地理環(huán)境情況的掌握，熟練運(yùn)用現(xiàn)代通訊設(shè)備，豐富處警經(jīng)驗，提高權(quán)衡利弊的果斷決策能力、處置突發(fā)事件的應(yīng)變能力以及及時發(fā)現(xiàn)和解決問題的能力等。

（二）加強(qiáng)戰(zhàn)斗模塊的建設(shè)。

戰(zhàn)斗模塊是指揮機(jī)構(gòu)直接作用的客體，其處警效果是指揮有效程度的直接體現(xiàn)，也是客觀衡量扁平化指揮模式運(yùn)行效率的標(biāo)準(zhǔn)。因此，打牢戰(zhàn)斗模塊的基礎(chǔ)，對于推進(jìn)扁平化指揮模式運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用。

1.明確戰(zhàn)斗模塊建設(shè)目標(biāo)。扁平化指揮作為一種分集權(quán)化的組織指揮模式,它的最顯著的特點(diǎn)是決策者直接面對功能單元,進(jìn)行“面對面”的直接領(lǐng)導(dǎo)，要求各作戰(zhàn)單元能夠相對獨(dú)立，具有相對獨(dú)立的職能作用。實施扁平化指揮中，指揮員能夠打破編制界限，調(diào)動攻堅、救援、供水、登高、探測、排煙等戰(zhàn)斗模塊，圍繞目標(biāo)任務(wù)，實施優(yōu)化編成，合理調(diào)配戰(zhàn)斗力量進(jìn)行科學(xué)部署。因此，要以提高模塊內(nèi)部的協(xié)同作戰(zhàn)能力和一線戰(zhàn)斗員的單兵作戰(zhàn)能力為目標(biāo)，強(qiáng)化組織指揮、優(yōu)化警力配置、加強(qiáng)裝備保障、提高各級指戰(zhàn)員的素質(zhì)，最大限度地增強(qiáng)戰(zhàn)斗模塊的戰(zhàn)斗力。

2.要科學(xué)劃分，明確職責(zé)。戰(zhàn)斗模塊是基本作戰(zhàn)單元，因此，劃分戰(zhàn)斗模塊應(yīng)建立在對所有執(zhí)勤崗位重新核定和調(diào)整的基礎(chǔ)上，打破原有編制界限，根據(jù)“單元模式多元化，模塊組合彈性化”的原則，組合單元實體，明晰各方職責(zé)，如常見的探測模塊、破拆模塊、營救模塊、保障模塊、排煙模塊、照明模塊、安全員模塊等。支隊級單位應(yīng)依據(jù)《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》、《消防大、中隊執(zhí)勤訓(xùn)練》等規(guī)范，科學(xué)合理組建戰(zhàn)斗模塊，并強(qiáng)化模塊化訓(xùn)練。當(dāng)發(fā)生滅火救援和維穩(wěn)處突等緊急事件時，指揮機(jī)構(gòu)依托信息指揮平臺，按戰(zhàn)斗編成，指揮模塊行動，實現(xiàn)指揮機(jī)構(gòu)指揮模塊戰(zhàn)斗的作戰(zhàn)模式。

3.以落實制度完善預(yù)案為支持。扁平化指揮模式由于減少層級、擴(kuò)大權(quán)限，因而對相應(yīng)的保障要求更高。如果相關(guān)保障無法落實到位，扁平化所要達(dá)到的快速反應(yīng)也就無從談起。在指揮過程中，指揮者的決策制定，需要按照制度加以規(guī)范；指揮者的協(xié)調(diào)調(diào)度，需要相應(yīng)的預(yù)案來支撐。健全的制度、完備的預(yù)案是保證快速反應(yīng)的前提和基礎(chǔ)，從落實制度、完善預(yù)案入手，抓好保障是強(qiáng)化扁平化指揮模式的有效途徑之一。一是落實制度。要根據(jù)滅火救援指揮的特點(diǎn)和處置工作需要，制定、完善、頒布相應(yīng)的制度規(guī)范，為指揮、戰(zhàn)斗模塊劃分、戰(zhàn)斗編成提供更貼近實戰(zhàn)的依據(jù)和服務(wù)，保障指揮處警規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。二是完善預(yù)案。預(yù)案是各類突發(fā)事件的應(yīng)急基礎(chǔ)，是及時、有序、有效開展處置行動的重要保障。扁平化指揮模式的運(yùn)行有賴于預(yù)案為指揮人員提供決策的依據(jù)。在緊急任務(wù)處置中，在了解基本案情的情況下，按照預(yù)案中確定的程序有條不紊地進(jìn)行處置，既能大大縮短決策時間，又有助于及時處置災(zāi)情。完善預(yù)案，首先要從預(yù)案的制定人手。預(yù)案的內(nèi)容要完備，應(yīng)包含主體、客體、情景、目標(biāo)、措施、方法等要素；預(yù)案要有彈性，有較強(qiáng)的靈活性，要根據(jù)時間的推移和環(huán)境的變化不斷修正，及時予以充實和完善；要具備多個備選方案，還要具有針對性和可操作性。另外，要使預(yù)案在處置行動中得到正確的運(yùn)用，充分發(fā)揮其指導(dǎo)作用，必須對預(yù)案進(jìn)行演練。演練作為檢驗預(yù)案科學(xué)性的最佳方式，是預(yù)案修正和完善的重要依據(jù)。加強(qiáng)預(yù)案演練，可根據(jù)不同地區(qū)和不同類救援處置的規(guī)律特點(diǎn)，設(shè)計一些實地場景或目標(biāo)進(jìn)行演練，對發(fā)現(xiàn)的問題要通過改進(jìn)工作或修訂預(yù)案予以克服。

（三）以信息平臺作為扁平化指揮兩“點(diǎn)”的連線。

信息平臺是以現(xiàn)代通信技術(shù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，集語音、數(shù)據(jù)、圖像于一體，平面、立體相結(jié)合的綜合性平臺。目前，消防部隊一體化信息指揮平臺即將全面投入使用。它是以充分應(yīng)用消防通信指揮車、GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)、3G圖像傳輸設(shè)備、單兵圖像傳輸設(shè)備、消防GIS地理信息系統(tǒng)、滅火救援指揮箱、PDA移動終端數(shù)據(jù)查詢和350M無線通信網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)和設(shè)備為基礎(chǔ)，將指揮中心、基層消防站和城市重點(diǎn)保衛(wèi)單位等聯(lián)系起來，具有從報警、接警、決策到調(diào)度、指揮的一體化能力。支隊每個執(zhí)勤中隊通過配備的若干筆記本電腦、PDA、滅火救援指揮箱、350M無線通信對講機(jī)，隨時保持與指揮中心之間的信息傳遞，在行駛途中實時查詢?yōu)暮κ鹿尸F(xiàn)場的相關(guān)數(shù)據(jù)，為提高基層執(zhí)勤中隊滅火救援的綜合能力和支隊指揮部的決策和命令下達(dá)能力，提供快速、準(zhǔn)確、有效的保證。

三、滅火救援扁平化指揮體系實戰(zhàn)運(yùn)用

案例一：全國首次跨區(qū)域地震拉動演練。2011年4月，部局在四川宜賓成功組織了全國首次跨區(qū)域地震救援拉動演練。四川省消防總隊作為參戰(zhàn)力量之一，科學(xué)編成，構(gòu)建了“統(tǒng)一指揮、體系完整、響應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的跨區(qū)域地震救援指揮體系。在指揮機(jī)構(gòu)建設(shè)上，省總隊、4支搜救隊指揮員組成了四川總隊前方指揮部，各搜救隊打破現(xiàn)有建制，按照指揮、探測、破拆、營救、醫(yī)療、保障、通信、安全觀察等功能組成戰(zhàn)斗模塊。前方指揮部通過消防通信指揮車、GPS定位系統(tǒng)、3G圖傳、單兵圖傳、衛(wèi)星通信、350M超短波等信息系統(tǒng)，實時掌握現(xiàn)場作戰(zhàn)情況。在整個演習(xí)過程中，前方指揮部和各戰(zhàn)斗模塊依托信息化平臺，圍繞下達(dá)的作戰(zhàn)任務(wù)，按照既定編成，協(xié)同作戰(zhàn)，成功完成演練所有科目。

案例二：云南彝良地震救援。2012年9月，云南省昭通市彝良地區(qū)發(fā)生5.7級地震。四川省消防總隊搜救隊到達(dá)受災(zāi)現(xiàn)場后，接受到為云南總隊參戰(zhàn)部隊提供通信保障的命令后，立即對搜救隊通信保障組下達(dá)作戰(zhàn)任務(wù)。通信保障組接受命令后，立即按照既定編成模式，出動3臺移動通信指揮車，攜海事衛(wèi)星電話、背負(fù)式短波、POC語音對講系統(tǒng)、3G圖像傳輸?shù)仍O(shè)備深入震中區(qū)，利用多種通信保障手段，在第一時間將震中區(qū)域信息反饋到四川總隊前方指揮部，為總隊救援指揮決策提供可靠的信息支撐。

四、構(gòu)建扁平化指揮體系應(yīng)該注意的問題

（一）滅火救援扁平化指揮不能搞“一刀切”，為“扁平化”而“扁平化”。

組織扁平化是社會組織的管理結(jié)構(gòu)、模式變化的大勢所趨,已成為現(xiàn)代大型組織提高效率、降低成本的共同選擇。但是扁平化不是一個組織的目標(biāo),而只能是一種提高指揮績效的途徑和方法。目前，消防隊伍已基本形成科學(xué)合理的滅火救援作戰(zhàn)指揮體系，以應(yīng)對不同規(guī)模、不同危害、不同場景的火災(zāi)和災(zāi)害事故的作戰(zhàn)指揮，而且消防部隊作為一支現(xiàn)役部隊,其組織的穩(wěn)定性和規(guī)范性又要求對組織的任何變革都要慎之又慎。因此,有著優(yōu)良傳統(tǒng)和規(guī)范組織體系的消防部隊組織指揮和管理模式顯然不能為扁平化而扁平化,不能在扁平化管理發(fā)展趨勢中采取一刀切的政策,而應(yīng)該采取實事求是的態(tài)度,有針對性、有步驟地為提高消防部隊組織指揮的科學(xué)水平而推進(jìn)扁平化管理。扁平化管理對消防部隊來說決不是全部推倒重來,而只能在現(xiàn)有組織編制體制上采取循序漸進(jìn)的方式,進(jìn)行扁平化改造和創(chuàng)新,即對中間管理層次的精簡不能操之過急,而應(yīng)先試點(diǎn)適當(dāng)壓縮、裁減部分機(jī)構(gòu),然后在逐步推廣。例如：在人員編制緊張的地區(qū)，就不宜推廣扁平化指揮。

（二）規(guī)范職責(zé)定位，落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

把握好實行扁平化指揮后，中間精簡指揮層角色的轉(zhuǎn)變。具體明確中間層指揮員的職責(zé)范圍，尤其是中隊干部，既要負(fù)責(zé)平時單位的業(yè)務(wù)績效和隊伍管理，同時又是滅火救援現(xiàn)場的戰(zhàn)斗員，是上級指令的落實者，可以說，管理者和指揮員的雙重身份變化為管理者和戰(zhàn)斗員的新雙重身份。

為使滅火救援扁平化指揮真正發(fā)揮最大效益，在今后的工作中，在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，繼續(xù)以先進(jìn)的科學(xué)理論為指導(dǎo)，開拓創(chuàng)新，反復(fù)實踐、不斷提煉總結(jié)，建立健全規(guī)范性制度，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)工作，強(qiáng)力推動消防部隊信息化建設(shè)，著力打造出一支現(xiàn)代化消防鐵軍。

[注釋]：

①管理幅度：是指在一個組織結(jié)構(gòu)中，管理人員所能直接管理或控制的部屬數(shù)目。這個數(shù)目是有限的，當(dāng)超過這個限度時，管理的效率就會隨之下降。

[1]武文斐，王曉峰．公安機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)扁平化與警力下沉分析[J]．公安法治研究，2007，年03月．

[2]邱?？担馄交笓] 點(diǎn)對點(diǎn)調(diào)度 可視化作戰(zhàn)——派出所“三中心合一”指揮作戰(zhàn)平臺建設(shè)的實踐和思考[J]．浙江警察學(xué)院學(xué)報，2010，（5）。

[3]李雨辰．對公安機(jī)關(guān)推行扁平化指揮模式的思考[J]．北京人民警察學(xué)院學(xué)報，2010，（1）

[4]于萬友．扁平化組織與部隊管理[J]．政工學(xué)刊，2005，（4）．