謝冰雪

黨的十八大報告提出：“發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。而部分農(nóng)產(chǎn)品市場疲軟，價格低迷，出現(xiàn)了為增加收入，農(nóng)村部分勞動力加速向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動力大規(guī)模跨區(qū)城流動的新情況；加之分散經(jīng)營土地的成本居高不下造成農(nóng)民土地負擔(dān)過重，使農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象日益加劇，農(nóng)村土地資源實行市場配置和流轉(zhuǎn)勢在必行。但據(jù)了解，由于諸多因素，在市場經(jīng)濟條件下當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然存在許多問題，需在政府引導(dǎo)和政策支持。

1.當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中主要存在的問題

1.1認識不到位，觀念滯后，阻礙農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)

就總體而言，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于初始階段。農(nóng)戶之間小范圍的轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓占主流，規(guī)模集中成片流轉(zhuǎn)土地、從事農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的龍頭企業(yè)和專業(yè)大戶較少；流轉(zhuǎn)模式比較單一，土地流轉(zhuǎn)機制尚未完全形成。其主要原因是：一些地方干部、群眾認識不到位，觀念滯后。部分農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)認識不足，在外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民中，有的對土地的眷戀還很深，寧愿造成地荒也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去。據(jù)調(diào)查，部分地方季節(jié)性的拋荒地約占耕地面積的30%。大面積拋荒影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，給農(nóng)村經(jīng)濟造成一定的損失。

1.2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，權(quán)、責(zé)、利不明確

部分領(lǐng)導(dǎo)認識不足，重視不夠，缺乏有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織、指導(dǎo)和管理手段。據(jù)調(diào)查了解，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同基本上是以口頭合同為主；既便有簽訂的各種書面協(xié)議中，尚有60%的合同不夠規(guī)范和完善。主要是合同文本不規(guī)范，內(nèi)容不齊全，流轉(zhuǎn)面積、標(biāo)的不準(zhǔn)確，容易產(chǎn)生權(quán)益糾紛。同時，土地流轉(zhuǎn)合同管理滯后，在一定程度上影響了合同兌現(xiàn)。主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)承包合同監(jiān)督管理乏力，基層合同管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，土地流轉(zhuǎn)合同糾紛處理不及時，使流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益不能得到切實保障。

1.3土地流轉(zhuǎn)機制不健全，引導(dǎo)和服務(wù)不到位

土地承包到戶時，各地都是根據(jù)土質(zhì)、地利搭配，按人平均承包分配到戶，人為的把整塊分割為若干小塊。后經(jīng)數(shù)次承包地調(diào)整，每戶的承包地就更加零星。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)戶承包的田地多的有十幾塊，少則有幾塊。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，口頭協(xié)議多，報村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣批準(zhǔn)備案的少。還沒有形成統(tǒng)一規(guī)范、市場化運作的土地流轉(zhuǎn)機制，土地流轉(zhuǎn)中介組織缺乏，流轉(zhuǎn)信息不暢，出現(xiàn)要流轉(zhuǎn)土地的轉(zhuǎn)不出，要租土地的租不到，土地資源配置效率低。

1.4風(fēng)險大，效益低，制約流轉(zhuǎn)

農(nóng)業(yè)是自然和市場雙重影響的弱勢產(chǎn)業(yè)，比較效益低，特別是前幾年，農(nóng)產(chǎn)品賣難，造成流轉(zhuǎn)也難，對農(nóng)業(yè)的影響更大，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)難增收。如2012年當(dāng)?shù)卮竺娣e種植的梨子，遭遇罕見的梨炭疽病，加之品種單一，氣候不好，出產(chǎn)時，市場行情看跌，造成大量爛梨，農(nóng)民損失慘重。

1.5政策不具體，監(jiān)管措施難有力

近年來，國務(wù)院出臺了保護基本農(nóng)田，禁止用基本農(nóng)田栽植果樹、挖塘養(yǎng)魚等一系列政策，對于確保國家糧食安全起到了重要作用。但是，目前農(nóng)村專業(yè)大戶要求成片開發(fā)土地擴大規(guī)模呈上升趨勢，在一定程度上受到了該項政策的一些制約。盡管提倡土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，一直是中央農(nóng)村政策的主要內(nèi)容之一，這在中央一系列農(nóng)村政策中均有涉及，但比較原則。對土地流轉(zhuǎn)的管理，從上到下的農(nóng)業(yè)行政主管部門沒有具體實施細則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的一個重要原因。

2.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

農(nóng)村土地是農(nóng)民賴以生存的根本。農(nóng)村土地的承包、流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村的穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民的增收。健全和完善農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)機制，對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村的長治久安，農(nóng)民的安居樂業(yè)有著及其重要的現(xiàn)實意義。

2.1健全完善法律法規(guī)，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律保障

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可參考的法律依據(jù)有國家頒布的《土地法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，為開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了重要的法律依據(jù)。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日益增多，應(yīng)把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納人法制化軌道，保障農(nóng)村土地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

2.2加大政策宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)業(yè)面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)，家庭承包經(jīng)營制度的農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的矛盾、平均承包土地與市場自由配置土地資源之間的矛盾、分散的一家一戶小農(nóng)生產(chǎn)與社會化大生產(chǎn)之間的矛盾等等，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中將表現(xiàn)得更為明顯。因此，各級政府要加強土地流轉(zhuǎn)工作的引導(dǎo)，把它列入重要的議事日程，多形式、多渠道、積極穩(wěn)妥地開展土地流轉(zhuǎn)工作，把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機結(jié)合起來，促進資源的合理配置，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。對土地流轉(zhuǎn)法規(guī)政策要進行廣泛的宣傳，促進農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)工作，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕種模式，擴大種植規(guī)模，防止寧肯荒地也要守著家庭承包地的僵化思想，有效地推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2.3堅持政策原則，保障農(nóng)民土地權(quán)益

一是土地流轉(zhuǎn)必須在土地延包年不變政策前提下進行，以保持家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定。二是土地流轉(zhuǎn)必須堅持“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，不能刮風(fēng)、不能下指標(biāo)、不能強制推行，要充分尊重農(nóng)民的意愿，一切圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展，一切為了農(nóng)民增收。三是要堅持土地流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較低下，農(nóng)民增收困難，各地在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，一定要將流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭利，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。四是各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要切實履行職責(zé)，積極做好土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，及時辦理合同變更、解除、簽證工作，積極妥善調(diào)解和處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，促進土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化發(fā)展。

2.4加強培訓(xùn)，提高政府的扶持力度

通過培訓(xùn)，提高基層干部和村會計及合同管理人員、鎮(zhèn)鄉(xiāng)合同管理人員的政策水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。要通過各種形式，加強對鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村干部及合同管理人員的培訓(xùn)工作，不斷提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平。特別是在組織、發(fā)包、指導(dǎo)合同簽訂、解決合同糾紛等問題中做到依法辦事，按政策規(guī)章辦事，促使土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范有序地進行。

2.5加強監(jiān)督管理，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為

縣鄉(xiāng)兩級經(jīng)營管理部門要認真負起農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的工作責(zé)任，及時發(fā)現(xiàn)新情況、研究新情況、解決新問題，制定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的措施，使之行為規(guī)范，形成配套的流轉(zhuǎn)管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，積極地去引導(dǎo)、實施、管理和監(jiān)督。首先是確立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則，規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序，規(guī)定對違規(guī)失范行為的處理辦法；二是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，建立流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)、簽證、仲裁制度；三是建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)檔案，重點對擬出讓方的土地情況基本條件和擬受讓方的土地需求情況進行登記造冊，促進土地的順利流轉(zhuǎn)。