張士強 曾憲迪

（山東科技大學經濟管理學院，山東省青島市，266590）

高速發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展之間的平衡與矛盾，已成為全世界關注的焦點。為了保障煤炭市場平穩(wěn)運行，實現煤炭產業(yè)可持續(xù)發(fā)展，政界和學界進行了積極地探索和實踐，但長期存在的供需不平衡問題、煤炭行業(yè)的不自律以及政府監(jiān)管的不到位等問題仍未得到解決，據統(tǒng)計，截至2012年底，秦皇島港壓港存煤已達到2000萬t以上，山西優(yōu)質動力煤每噸價格平均下行100～200元不等。出現上述問題的表面原因是我國煤炭行業(yè)自身的不自律，在需求旺盛時期盲目擴大煤炭產能；根本原因是中國缺少對煤炭行業(yè)適當理性的、合理的規(guī)劃和調控機制。由此可見，對于中國煤炭行業(yè)管理部門而言，在保障經濟發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境的 “雙約束”條件下，科學制定煤炭產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和適應行業(yè)發(fā)展趨勢的財稅、金融、儲備、進出口等產業(yè)政策，促進煤炭產業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，還有很漫長的道路要走。

1 煤炭產能調控的現狀研究

我國煤炭產業(yè)長期存在著集中度過低，超能力開采、濫采、小規(guī)模開采、低回收率開采，能源結構不合理、利用效率低、浪費和污染嚴重等種種問題。為了解決上述問題，政界、煤炭行業(yè)和學界都做了大量工作。

（1）加強對煤炭資源的規(guī)劃管理，加大對煤炭資源勘查力度；倡導實施安全、高效和綠色開采，以節(jié)能減排為突破口，加強能耗重點控制；主要產煤省 （區(qū)）資源整合、企業(yè)兼并重組，整頓中小煤礦，發(fā)展規(guī)模經濟；建立大批新建現代化礦井，加快大型煤炭生產和儲備基地的建設，成立煤炭大型集團公司，強化政府調控力度；提出了“十二五”末煤炭消費總量控制在42億t范圍內的定量指標，“十二五”期間，煤炭在一次能源消費結構中的比重應逐步下降，由70%以上逐漸下降到65%左右，由此形成倒逼機制。

（2）煤炭產能調控和管理的研究與實踐成效卓著，但我國煤炭產業(yè)長期存在的過剩-緩和-再過剩的頑疾仍未得到根本改變。在過去的煤炭黃金十年里，受日漸高漲的市場需求驅使，部分煤炭企業(yè)為了追逐經濟利益，不惜通過盲目擴大煤礦產能、高強度開采、超能力突擊生產的方式增加煤炭產量。這種掠奪式開采不但造成了嚴重的生態(tài)破環(huán)、環(huán)境污染和頻發(fā)的安全生產事故，也為經濟轉入低迷、煤炭需求回落后，煤炭行業(yè)自身發(fā)展埋下隱患。

（3）目前，國內外專家和學者針對煤炭產能調控問題的研究，主要集中在以下三個方面：一是對煤炭供需產量的預測分析和研究；二是建立在 “科學產能”概念下的煤炭規(guī)劃 “最優(yōu)”問題研究；三是關于煤炭宏觀調控的定性研究。而從供需平衡及保障供給和保護生態(tài)環(huán)境 “雙約束”角度出發(fā)，對煤炭產能調控機制的研究較少，且大多又缺少對煤炭產能調控具體政策措施的研討，導致研究的結論很難與實際相結合，很難據此制定切實可行的調控對策。

由上可知，對煤炭產能調控是非常有必要的。然而，在龐大的市場需求背景下，市場經濟對煤炭資源配置的作用不是萬能的，也有其弱點和不足，單靠市場自身對煤炭產能的調節(jié)是遠遠不夠的，為了彌補和糾正市場失靈、確保煤炭供需均衡，政府就有必要采取一些行政、經濟、法律等手段，建立煤炭產能調控的聯(lián)動機制，有效地進行煤炭產能調控。

2 煤炭供需規(guī)律和特征

2.1 煤炭需求具有明顯的周期性和季節(jié)性

煤炭產業(yè)是我國整個工業(yè)經濟的基礎能源行業(yè)，整個工業(yè)經濟體系直接或間接都會與煤炭產業(yè)產生關聯(lián)，因此，宏觀需求的變化是影響煤炭供需平衡的根本因素。分析1980-2011年煤炭消費增長率與GDP的增長率的關系，可以看出，在1989年、1998年、2008年前后及目前正處于的宏觀經濟低谷時期，煤炭的需求顯著下降，并且經濟的周期性波動會使得煤炭需求周期性放大波動。煤炭產業(yè)處于產業(yè)鏈的最前端，其敏感程度不如其下游產業(yè)，在周期波動中往往是最后受影響的，相對于建材、化工等產業(yè)存在著周期滯后性。因此，我們對煤炭產能調控的研究就需要從更宏觀的視角出發(fā)，往煤炭產業(yè)下游延伸。

作為我國供電和供暖的必需消耗品，煤炭行業(yè)在生活領域受季節(jié)變化的影響比較大，冬、夏兩季，由于供暖和制冷的需要，煤炭消費市場也比較活躍，春、秋兩季則為煤炭市場上傳統(tǒng)的淡季。

2.2 煤炭生產的剛性特征

煤炭行業(yè)是以自然資源為勞動對象的采掘業(yè)，生產具有以下剛性特征：生產建設投資周期長、投資額巨大，一般的煤礦建設要幾年的時間；礦山地質條件復雜，生產過程中不可預見的因素多，受地質、儲量等自然條件影響大；生產準備工作周期長、工程量大，生產不宜間斷等。

綜上，煤炭生產的剛性特征和需求的周期性、季節(jié)性波動，加上煤炭周期波動滯后于電力等下游產業(yè)，這就導致了煤炭需求旺季，煤炭供應不足，一方面給國民經濟發(fā)展造成損失，另一方面客觀刺激煤炭企業(yè)突擊生產，埋下安全隱患，反之則出現煤炭產能過剩的局面，從而出現了長期存在的過剩-緩和-再過剩的煤炭供需不平衡問題。因此，煤炭生產和消費的客觀規(guī)律要求需要外力對煤炭供需進行調節(jié)。

3 煤炭產能調控的內涵

煤炭產能調控的概念，其思想最早源于原國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長張國寶2010年在全國能源工作會議上煤炭產量必須有個 “天花板”的論述。本文所提出的煤炭產能調控是市場經濟條件下的政府宏觀調控重要組成部分，是指在保證一定時期內持續(xù)開發(fā)的儲量前提下，政府遵循市場規(guī)律并充分利用市場機制，綜合運用稅費、金融、儲備、進出口等經濟手段，以法律手段為保證，輔以必要的行政手段，引導煤炭市場主體合理規(guī)劃煤炭產能，確保煤炭供需基本平衡，既要滿足經濟平穩(wěn)持續(xù)增長的需要，又要遵循綠色、安全、和諧發(fā)展的理念，確保煤炭資源、經濟和環(huán)境協(xié)調發(fā)展，其與計劃經濟時代單純以行政指令和生產計劃為手段安排煤炭生產和消費有本質的區(qū)別。

3.1 煤炭產能調控是市場行為

煤炭產能調控是政府利用宏觀調控手段，利用市場機制完成調控，引導煤炭的消費端和生產端，促進煤炭產能朝著科學產能的方向發(fā)展，而非憑政府對市場形勢的主觀判斷，來簡單地壓縮產能和抑制投資，將煤炭市場引向計劃經濟。

3.2 煤炭產能調控是一項系統(tǒng)工程

煤炭產能調控是一個由經濟、市場、法律和行政管理等調控手段構成的綜合調控體系。這些綜合調控措施是以市場平衡機理、煤炭供需規(guī)律、經濟調節(jié)規(guī)律等為依據，通過調控財稅政策、金融政策、市場政策、價格政策、儲備政策、進出口政策等一系列機制發(fā)揮作用，達到綜合調控效果。

3.3 煤炭產能調控的目標是多層次的

煤炭是基礎性能源產業(yè)，煤炭供應不足和產能過剩對經濟社會發(fā)展都是不利的，因此，煤炭產能調控的直接目標是實現煤炭供需基本平衡，煤炭市場基本穩(wěn)定；其更深層次目標是既保障經濟社會發(fā)展的煤炭供應，又要引導煤炭市場主體在確保煤炭資源可持續(xù)前提下，安全、高效、環(huán)境友好地規(guī)劃煤炭生產。

3.4 煤炭產能調控是長效機制

煤炭產能調控并不是僅僅為應付一時的供應緊缺或產能過剩而采取的應急性、短期調整措施，而是從煤炭行業(yè)發(fā)展長遠考慮，實施的一系列長效措施。

4 煤炭產能調控手段

市場經濟條件下的煤炭產能調控是一個系統(tǒng)工程，與計劃經濟時代單純以行政指令的方式安排煤炭生產不同，需要政府利用高瞻遠矚的全球視野和對市場形勢變化的敏銳判斷，利用其駕馭經濟全局的宏觀調控能力和調配社會資源的政策及規(guī)劃手段，建立起以經濟手段為主，以法律手段為保證，輔以必要行政手段的調控體系，對煤炭產能進行調控和干預，以達到煤炭供需基本平衡的目標，保障我國國民經濟的可持續(xù)發(fā)展。

4.1 經濟調控手段

經濟調控手段是市場經濟國家普遍使用的重要調控手段之一。在市場經濟條件下，綜合考慮煤炭、發(fā)電、輸電3個環(huán)節(jié)的利益分配機制，建立一套完善的、結構合理的、設計嚴密的煤炭資源稅費、獎罰和價格體系，實現政府通過對煤炭生產成本和價格的調整來調節(jié)煤炭投資，達到調控產能目的。

（1）稅費和獎罰體系。對煤炭生產方和使用方雙向征稅，對煤炭開采量、回采率、煤炭綜合利用程度、資源利用水平、節(jié)能程度等指標設定一定的稅費標準，采用累進征收方式，突出稅收的懲戒作用。對于達到國家規(guī)定標準的煤炭生產企業(yè)僅征收與其產量相當的稅收；對于未達到國家規(guī)定標準的煤炭生產企業(yè)則要征收懲罰性稅收；對于回采率高、節(jié)能效果好的企業(yè)實行相應補貼。

對于煤炭生產企業(yè)，被征收的稅費最終要進入價格，使煤炭價格升高，但是要通過稅率和利率調節(jié)使煤炭生產避免獲取超額利潤，甚至要讓其下降，通過這一方面調控，煤炭生產企業(yè)利潤下降，企業(yè)的積極性下降，達到控制產能的目的；對于煤炭消費企業(yè)，價格提高會迫使它們提高煤炭使用效率，尋求替代能源，從而減少煤炭使用量。由于煤炭消費時對生態(tài)環(huán)境造成污染，因此對使用方要根據其用量征收稅費，進一步控制煤炭的耗費量，煤炭耗費量下降后，通過供求關系的調節(jié)會進一步調節(jié)供給量，達到調控產能目的。

對于所征收的稅費一部分要用于塌陷區(qū)治理、生態(tài)恢復、環(huán)境治理、尋找接替資源的投入及礦區(qū)人民的生活保障，對資源枯竭礦山企業(yè)的轉產人員安置和礦山企業(yè)所在地新項目的開發(fā)進行統(tǒng)籌安排使用，解決礦竭城衰、老礦經濟轉型等問題。

（2）煤炭價格應能充分反映煤炭稀缺程度、市場供求關系、生態(tài)成本以及代際成本等。政府應逐漸完善以市場為主導、政府適度調控的價格形成機制，確立煤炭的階梯價格和適度的梯次差價。向超額用能的單位和個人按超額量確定不同累進加價，從而通過價格杠桿鼓勵節(jié)約煤炭，限制高耗能產業(yè)發(fā)展，提高煤炭使用效率，尋求替代能源，達到產能控制的目的。

4.2 市場調控手段

煤炭能源市場發(fā)展有其自身的經濟規(guī)律，要解決煤炭產能過剩或產能不足，不能靠行政命令式的“有保有壓”，而應該由市場競爭中的優(yōu)勝劣汰來自我調節(jié)。

煤炭產能的市場調控手段主要是通過對煤炭生產和消費規(guī)律的研究，分析煤炭消費的周期性和季節(jié)性特征，通過調控煤炭儲備和進出口來調節(jié)煤炭市場的供給和需求，以應對煤炭供需的周期性和季節(jié)性波動。在煤炭需求淡季、價格下跌時，國家煤炭儲備基地從市場大量購入煤炭，以增加煤炭的需求，這樣再通過市場的自我調節(jié)，以抑制煤價下跌；而在煤炭需求旺季、價格上漲時，國家煤炭儲備基地則釋放煤炭儲備，同時可以擴大煤炭進口，實現平抑煤價和穩(wěn)定市場的功能，發(fā)揮應急、穩(wěn)定器和蓄水池的作用，這種直接的調控手段往往比行政干預更快、更準，也更合理。此外，煤炭儲備調控在作為政府宏觀調控有力的工具的同時，客觀上還能夠通過煤炭低進高出的價差，為政府帶來財政收入。

（1）儲備調控。國家煤炭儲備體系應該由國家、區(qū)域、地方和企業(yè)四級組成，煤炭動態(tài)供應鏈管理網絡如圖1所示。四級煤炭動態(tài)供應鏈管理網絡的整體規(guī)劃與實施應由相應的政府機構出面負責，統(tǒng)籌規(guī)劃，兼顧煤炭生產、運輸、消費等綜合因素，成立煤炭儲備管理機構，建立煤炭儲備評估制度，構建煤炭儲備管理的信息化系統(tǒng)，實現四級網絡內部信息互通和資源共享，并在突發(fā)事件中能夠發(fā)揮聯(lián)動效應和就近救援。

圖1 煤炭動態(tài)供應鏈管理網絡

（2）煤炭進出口調控。除煤炭儲備調控外，煤炭進出口調控也是行之有效的直接調控手段。尤其是國外煤炭價格低于國內時，更應積極擴大煤炭進口規(guī)模。

合理利用海外煤炭市場的優(yōu)質資源，是緩解我國煤炭產需壓力的現實選擇。一是鼓勵開發(fā)境外煤炭資源。充分利用好國際國內兩種資源、兩個市場，支持具備條件的大型煤炭企業(yè)集團到國外投資開礦，加快對國外煤炭資源的開發(fā)步伐，帶動煤礦機械產品出口和勞務技術輸出。鼓勵中國進出口銀行通過信貸、融資等多種方式，擴大對企業(yè)境外煤炭投資項目的信貸支持規(guī)模。積極發(fā)揮商業(yè)銀行作用，為企業(yè)境外煤炭投資提供融資支持，對于國家鼓勵的境外煤炭投資重點項目加大信貸支持力度。建立健全風險防控機制、安全風險預警機制和突發(fā)事件應急處理機制。

二是鼓勵煤炭進口。為了鼓勵煤炭資源進口，應該取消煤炭進口關稅。同時，繼續(xù)加強對能源產品、高耗能產品的出口控制，提高這類產品的出口關稅，減少煤炭等能源直接和間接出口。當然，對于使用國外進口煤炭的沿海企業(yè)來說，可采取適當的差別化調控政策，考慮降低或消除這些企業(yè)產品的出口關稅，以鼓勵企業(yè)利用國外煤炭資源。

三是適時調配煤炭企業(yè)產量配額。根據國際市場煤炭價格調節(jié)國內煤炭企業(yè)產量配額。當國際市場價格高漲時，適度增加產量配額；當國際市場價格下降時，縮小產量配額，擴大進口，增加儲備。對于超配額生產企業(yè)，可采取征收追加稅費等手段來進行調控，必要時可進行行政干預。

4.3 法律調控手段

要想大力加強我國煤炭資源利用和保護工作，從根本上解決煤炭資源開發(fā)利用和保護中存在的問題，就必須進一步完善與煤炭產能調控相關的法律法規(guī)體系，依靠法律的強制力保障國家能源調控目標的實現，為優(yōu)化能源消費結構、控制煤炭能源的消費總量等戰(zhàn)略提供法律支撐。

法律調控手段是用法律規(guī)范來調整煤炭產能供需關系，使煤炭產能控制的制定、調整、實現、爭議及裁決等行為法制化。對煤炭資源產能調控，政府要完善相關的法律法規(guī)，加強部門協(xié)調配合。對已出臺的煤炭產能調控的法律政策，強化并督查落實效果，在實踐中不斷完善。對尚未出臺的，抓緊制定和完善，盡快出臺。

4.4 行政管理調控手段

調控煤炭產能是以政府為主體的行為，各級政府和行業(yè)主管部門應充分行使各自的指導、監(jiān)督、協(xié)調、服務職能，在保障經濟和環(huán)境“雙約束”的條件下，優(yōu)化能源消費結構，維持煤炭市場供需均衡。

4.4.1 抓好信息服務，實行政府引導

政府掌握著大量信息資源，各級煤炭主管部門應搞好本地區(qū)煤炭市場調查、分析、科學預測煤炭需求，及時向煤炭企業(yè)提供市場信息，引導企業(yè)按市場需求組織生產，促進煤炭產需基本平衡。

4.4.2 抓好煤炭發(fā)展規(guī)劃，對煤炭生產和消費進行雙控制

搞好煤礦的規(guī)劃布局，做好煤炭產、運、銷及消費各行業(yè)之間的協(xié)調與協(xié)作；嚴格按照煤炭儲量、生產能力及運輸能力等指標從嚴審批各類煤礦建設，對頂風超產的企業(yè)要追究其領導責任，并沒收其超產收入。

5 煤炭產能調控機制的構建

5.1 煤炭產能調控的組織體系

煤炭產能調控是以煤炭行業(yè)主管部門為主體，以稅務、物價、海關等其他部門及地方政府為輔助，煤炭生產企業(yè)、煤炭運銷公司、用煤企業(yè)相配合，大眾廣泛參與的一個組合系統(tǒng)。

5.2 煤炭產能調控的手段和方法

經濟、市場、法律和行政手段等能夠實現調控煤炭產能供需均衡的問題，除此之外，發(fā)展煤炭替代能源、調整產業(yè)結構、加強煤炭綜合利用、提高能效、倡導節(jié)能等調控方法則是減輕煤炭供應壓力，實現能源安全和可持續(xù)發(fā)展的根本出路。

5.3 煤炭產能調控標準的制定

將包含回采率等指標在內的煤炭科學開采、煤炭科學產能的有關指標作為煤炭生產企業(yè)產能調控的標準，以此作為煤炭企業(yè)的門檻進行關停并轉和重組兼并，不符合科學產能標準的不準開礦、不落實安全條件不準開采；嚴格按礦井服務年限組織生產，對全國、各省市、各礦區(qū)分別設定相應的煤炭生產總量指標，以此為標準，嚴禁超額開采。

將包含煤炭綜合利用程度、清潔程度、煤炭利用能效等在內煤炭科學消費的有關指標作為煤炭使用企業(yè)產能調控的標準，以此作為用煤企業(yè)的門檻進行關停賞罰，對節(jié)能效果好、能效高的企業(yè)進行補貼和獎勵，對不符合科學消費的標準企業(yè)進行處罰；對全國、各省市、各企業(yè)分別設定相應的煤炭消費總量指標，以此為標準，進行賞罰和獎懲。

我國東部、中部和西部經濟和社會發(fā)展的地區(qū)差異和能源分布的不均衡要求產能調控標準要體現區(qū)域化差異。

5.4 煤炭產能調控的運行程序

政府利用資源優(yōu)勢，對煤炭行業(yè)及其下游產業(yè)的生產和消費的相關數據進行統(tǒng)計分析，建立相關模型，歸納出煤炭生產與消費的運行規(guī)律，及早關注煤炭下游，尤其是建材等四大行業(yè)的景氣程度，為煤炭產業(yè)發(fā)展預測和調控決策提供依據。

根據煤炭產能供需模型的預測結果，采用經濟、市場等調控手段進行相應調控，以使煤炭產能供需向均衡的方向發(fā)展，對煤炭產能調控結果進行信息收集、處理、評價和總結，為下一輪的煤炭產能調控提供參考。

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