張 偉，陳方穎，徐 旭

（1.遼寧省地震局，遼寧 沈陽 110034；2.遼寧省水利廳遼寧省東水西調(diào)工程建設(shè)局，遼寧 沈陽 110003）

0 引言

我國是世界上地震災(zāi)害較為嚴(yán)重的國家之一。全國大多數(shù)省份在歷史上都發(fā)生過5級以上的破壞性地震。地震造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失是其他災(zāi)害造成損失的一倍還多。許多城市位于地震多發(fā)或易受地震影響的潛在危險區(qū)。遼寧省是地震發(fā)生較為頻繁的省份，歷史上我省及其鄰近地區(qū)共發(fā)生6級及以上破壞性地震13次，其中最大的是1975年發(fā)生的海城7.3級地震。我省地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，目前已經(jīng)查明的活動斷裂20多條，經(jīng)認(rèn)定的6級以上潛在震源區(qū)多達17個。在2001年頒布的 《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》上，我省絕大部分大中城市位于地震基本烈度為7度的區(qū)域內(nèi)，全省14個主要城市均屬于必須進行抗震設(shè)防的城市。近年來發(fā)生的強烈地震及國內(nèi)外的震害經(jīng)驗揭示出，建筑物的損毀倒塌及次生災(zāi)害引發(fā)的人員傷亡和經(jīng)濟損失是造成地震災(zāi)害損失的重要原因。在現(xiàn)有的地震監(jiān)測預(yù)報水平下，提高建筑物的抗震設(shè)防能力是有效減輕地震災(zāi)害造成損失的主要方法?？拐鹪O(shè)防是全社會抵御地震災(zāi)害能力的重要基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)最大限度減輕地震災(zāi)害的重要途徑。

1 遼寧省抗震設(shè)防監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.1 省級抗震設(shè)防監(jiān)管的現(xiàn)狀

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第三十四條明確規(guī)定，國務(wù)院地震工作主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)管理地震的部門或者機構(gòu)，負(fù)責(zé)審定建設(shè)工程的地震安全性評價報告，確定抗震設(shè)防要求。 《地震安全性評價管理條例》第三條也明確規(guī)定，國務(wù)院地震主管部門負(fù)責(zé)全國建設(shè)工程抗震設(shè)防要求的監(jiān)督管理工作；縣級以上地方政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程抗震設(shè)防要求的監(jiān)督管理工作?；谏鲜龇煞ㄒ?guī)，2004年遼寧省政府批準(zhǔn)頒布實施了《遼寧省建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理辦法》，填補了遼寧省沒有建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理法規(guī)的空白。

2007年省發(fā)改委、省經(jīng)委、省地震局聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于發(fā)布遼寧省抗震設(shè)防重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害建設(shè)工程范圍及其投資管理有關(guān)問題的通知》，明確劃定了遼寧省抗震設(shè)防重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害建設(shè)工程范圍目錄，增強了抗震設(shè)防要求監(jiān)管的可操作性。

近年來，遼寧省地震局又相繼制定了 《省外資質(zhì)單位開展地震安全性評價工作管理辦法（暫行）》、 《關(guān)于進一步做好我省一般建設(shè)工程抗震設(shè)防要求采用情況備案管理工作的通知》、《關(guān)于進一步加強我省地震安全性評價資質(zhì)單位和從業(yè)人員資格管理的通知》等一系列文件，加強一般建設(shè)工程抗震設(shè)防要求及地震安全性評價資質(zhì)單位和從業(yè)人員的管理，為有效進行抗震設(shè)防要求監(jiān)管和提高地震安全性評價工作水平提供了條件和依據(jù)。

遼寧省對建設(shè)工程地震安全性評價實行“管”、 “評”分開的規(guī)范化管理。行政許可審批部門在收到行政許可申請表兩個工作日內(nèi)對申請條件、相關(guān)資料、地震安全性評價單位資質(zhì)及技術(shù)負(fù)責(zé)人執(zhí)業(yè)資格、地震安全性評價報告基本內(nèi)容等進行形式審查，并做出是否受理的決定。對于做出受理決定的申請，行政許可審批部門委托省地震安全性評定委員會對技術(shù)報告進行評審。省安評委按照有關(guān)規(guī)定組織報告的評審，并在完成技術(shù)報告的評審工作后，將正式報告、報告修改說明和評審意見報行政許可審批部門。行政許可審批部門根據(jù)省安評委的評審意見，結(jié)合建設(shè)工程特性和其他綜合因素，確定建設(shè)工程的抗震設(shè)防要求。

1.2 市級抗震設(shè)防監(jiān)管的現(xiàn)狀

在 《遼寧省建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理辦法》頒布實施后，沈陽市、大連市也相繼出臺了市級建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理辦法。全省16個市、縣當(dāng)中已有沈陽市、鞍山市、撫順市、本溪市等10個市將抗震設(shè)防要求監(jiān)管納入到當(dāng)?shù)匦姓徟髲d，對建設(shè)工程抗震設(shè)防要求進行管理。目前，部分市級抗震設(shè)防要求監(jiān)管工作實行分級管理，即區(qū)（縣、市）地震局對一般建設(shè)工程進行備案登記，市地震局對重大建設(shè)工程抗震設(shè)防要求進行審查。

抗震設(shè)防要求納入建設(shè)工程審批程序，是科學(xué)、規(guī)范地將抗震設(shè)防要求落實到項目選址、立項、設(shè)計、施工、驗收全過程的最有效方法。2011年6月，《遼寧省防震減災(zāi)條例》正式頒布實施。 《條例》明確規(guī)定，項目審批部門應(yīng)當(dāng)將抗震設(shè)防要求納入建設(shè)項目管理內(nèi)容。對可行性研究報告或者項目申請報告中未包含抗震設(shè)防要求的，不予批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)。目前，全省已有沈陽市、大連市、撫順市等6個市（縣）將抗震設(shè)防要求納入到建設(shè)工程審批程序。

2 抗震設(shè)防監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題

2.1 抗震設(shè)防意識不強

防震減災(zāi)工作是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，防御和應(yīng)對地震災(zāi)害需要全社會的共同參與。在社會上，還有許多單位和個人對抗震設(shè)防的認(rèn)識不夠，一些建設(shè)單位對抗震設(shè)防沒有給予足夠的重視，存在僥幸心理，認(rèn)為如果本地區(qū)不會發(fā)生破壞性地震，小地震對建筑物的影響也不大，就忽視了建筑物的抗震設(shè)防要求。部分重大建設(shè)工程和可能引發(fā)嚴(yán)重次生災(zāi)害工程的建設(shè)單位，認(rèn)為不需要進行地震安全性評價，確定抗震設(shè)防要求，只需按照 《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》進行抗震設(shè)防就行了。這些現(xiàn)象都說明社會上對于抗震設(shè)防的認(rèn)識有待提高。

2.2 建設(shè)工程抗震設(shè)防監(jiān)管程序的缺位

《防震減災(zāi)法》對一般建設(shè)工程如何確定抗震設(shè)防要求進行了規(guī)定，卻沒有明確管理和監(jiān)督的主體，也沒有對職權(quán)進行明確。在建設(shè)工程的抗震設(shè)防要求沒有真正納入基本建設(shè)管理程序的情況下，而獲取建設(shè)批文，留下嚴(yán)重的地震安全隱患。很多建設(shè)工程可以繞開抗震設(shè)防要求審核，高樓和大面積商住小區(qū)照建，法律、法規(guī)對其沒有處罰的規(guī)定，就形成了監(jiān)管的缺位。

2.3 農(nóng)村民居工程抗震設(shè)防問題突出

由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，農(nóng)民防震減災(zāi)意識比較薄弱，而且近年來國家頒布的抗震設(shè)計規(guī)范主要針對城市，沒有提及農(nóng)村，這就使廣大的農(nóng)村成為不設(shè)防的地區(qū)。農(nóng)村建房隨意性較大，不能科學(xué)合理地選擇建設(shè)場地，避開農(nóng)村抗震不利地段和自然災(zāi)害易發(fā)地段；農(nóng)民在建房時缺少規(guī)范的抗震設(shè)計和科學(xué)的結(jié)構(gòu)抗震措施，普遍存在地基不牢固、結(jié)構(gòu)不合理、主體強度不夠；建筑材料達不到要求，缺少施工質(zhì)量的檢查和監(jiān)督；農(nóng)村建筑工匠和建筑隊伍缺少相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)和資質(zhì)管理，這些都會造成房屋的抗震性能不高，達不到抗震設(shè)防要求。

3 強化抗震設(shè)防監(jiān)管的對策

鑒于上述工作中發(fā)現(xiàn)的問題，我們通過仔細分析，對進一步強化抗震設(shè)防要求的監(jiān)督和管理進行了認(rèn)真思考和總結(jié)。有關(guān)抗震設(shè)防監(jiān)管的對策大體有以下幾個方面。

3.1 進一步完善相關(guān)法律法規(guī)

建設(shè)工程的抗震設(shè)防要求管理和監(jiān)督是防震減災(zāi)工作的重要組成部分。加強建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理監(jiān)督，要依據(jù) 《防震減災(zāi)法》，盡快完善 《地震安全性評價條例》和相關(guān)地方性法規(guī)，要在相關(guān)的法律法規(guī)中進一步明確誰來處罰、如何處罰等內(nèi)容。做到有法可依，違法必究，保證建設(shè)工程的抗震設(shè)防能力達到抗震設(shè)防要求，保障建設(shè)工程的地震安全。

3.2 加大宣傳力度，強化抗震設(shè)防意識

防震減災(zāi)工作既要依靠社會，也要動員社會，要以依靠社會為基礎(chǔ)，動員社會為途徑。提高人們對抗震設(shè)防管理工作必要性的認(rèn)識，必須要加大抗震設(shè)防要求的宣傳力度，通過具體地震事例的展示，讓大家知道建筑物采不采取抗震設(shè)防差別很大。加強防震減災(zāi)知識、抗震設(shè)防要求管理法律法規(guī)的宣傳，利用防災(zāi)減災(zāi)日、7.28唐山紀(jì)念日、法制宣傳周等特殊時段，開展防震減災(zāi)宣傳教育活動，提高民眾防震減災(zāi)意識，進一步強化民眾對建設(shè)工程抗震設(shè)防要求重要性的認(rèn)識。

3.3 加強建設(shè)工程抗震設(shè)防要求全過程的監(jiān)督和管理

要把抗震設(shè)防納入管理部門項目立項、規(guī)劃選址、施工許可等程序的必備內(nèi)容，形成“立項審批—規(guī)劃選址—用地審批—設(shè)計審查—開工許可—竣工驗收”的全程審查抗震設(shè)防的工作機制。層層把關(guān)、逐級審查，確保每項建設(shè)工程都按照抗震設(shè)防要求進行抗震設(shè)防，真正把抗震設(shè)防要求納入到基本建設(shè)程序管理。

3.4 進一步加大行政執(zhí)法力度

地震行政執(zhí)法的目的就是貫徹以預(yù)防為主的方針，最大限度的減輕地震災(zāi)害帶來的損失。地震部門要加強地震行政執(zhí)法和監(jiān)督工作，會同相關(guān)職能部門加強聯(lián)合執(zhí)法，對新建、擴建、改建的建設(shè)工程全過程進行抗震設(shè)防監(jiān)督和檢查，把好抗震設(shè)防質(zhì)量關(guān)。各相關(guān)職能部門要按照 《防震減災(zāi)法》賦予的職能，加強溝通，密切配合，協(xié)調(diào)抗震設(shè)防過程中出現(xiàn)的實際問題，確?？拐鹪O(shè)防要求的落實。

3.5 實施農(nóng)村民居地震安全工程

農(nóng)村民居抗震設(shè)防水平低，地震造成的損失巨大。針對這樣的狀況，要科學(xué)制定農(nóng)居工程建設(shè)規(guī)劃。加強農(nóng)村建筑的抗震質(zhì)量管理，對建設(shè)和改造的民居，要按照有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行抗震設(shè)防設(shè)計和施工，積極探索出實際、有效的抗震設(shè)防質(zhì)量管理機制和辦法。做好防震減災(zāi)宣傳教育、農(nóng)村工匠培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等基礎(chǔ)性工作，建立健全適合農(nóng)民需要的防震減災(zāi)技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使農(nóng)民自建民居抗震設(shè)防能力得到增強。

［1］李代娣.加強地震安全性評價監(jiān)督管理的對策建議［J］.安徽科技，2011，3：41－42.

［2］李平.抗震設(shè)防：防震減災(zāi)中的重點［J］.中國應(yīng)急管理，2010，2：28－30.