黎榮彬

（廣東省嶺南綜合勘察設(shè)計院，廣東 廣州 510520）

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存發(fā)展的根基［1］。目前，林地的保護(hù)與利用普遍存在著保護(hù)重視不夠、管理相對滯后、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范、資金投入不足、林地利用粗放［2－5］、林地逆轉(zhuǎn)趨勢嚴(yán)重、林地生產(chǎn)力不高［6］等問題。林地保護(hù)利用規(guī)劃的編制，保障了生態(tài)建設(shè)和林業(yè)發(fā)展空間，為實現(xiàn)林地科學(xué)管理提供了依據(jù)和手段，有效緩解我國林地保護(hù)形勢嚴(yán)峻的局面。龍門縣地處珠江三角洲的邊緣，森林覆蓋率達(dá)73.6%，是一個典型的林業(yè)大縣，隨著珠三角經(jīng)濟(jì)一體化步伐加快，龍門縣林地保護(hù)利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾逐漸突顯，如何編制科學(xué)可行的林地保護(hù)利用規(guī)劃值得思考。

1 龍門縣總體概況

1.1 基本情況

龍門縣位于廣東省中部，增江上游，地處珠江三角洲的邊緣，東南與博羅縣、河源市東源縣接壤，西南與從化市，增城市毗鄰，北與韶關(guān)市新豐縣相連，是一個以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的山區(qū)縣。境內(nèi)山地多、平地少，地勢狹長，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，前期受交通基礎(chǔ)設(shè)施制約，雖有鄰近珠三角中心城市的便利，但潛在的區(qū)位優(yōu)勢難以發(fā)揮。

近年來，廣東省委、省政府出臺了一系列扶持山區(qū)和東西兩翼社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠措施，特別是《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動力轉(zhuǎn)移的決定》創(chuàng)造性地提出了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動力轉(zhuǎn)移的“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略。通過推動產(chǎn)業(yè)和勞動力“雙轉(zhuǎn)移”，引導(dǎo)勞動力密集型企業(yè)和勞動力在省內(nèi)的梯度轉(zhuǎn)移，縮小了各區(qū)域的發(fā)展不平衡。這一政策的實施以及規(guī)劃期內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，帶動了龍門縣區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步快速發(fā)展，龍門將進(jìn)入廣深莞1h生活圈，成為珠三角地區(qū)最具競爭力的生態(tài)花園［7］。

1.2 林地保護(hù)利用現(xiàn)狀

龍門縣天然生態(tài)條件優(yōu)越，九連山脈和羅浮山脈斜貫西北和東南，形成西北、西南高山多，東部及南部為低丘盆地，境內(nèi)山巒起伏，群山重疊，縱橫交錯，使得全縣林地類型的地域差異情況十分明顯。從全縣土地利用及其森林資源分布情況來看，林地資源地域性差異明顯，北部、南部、西部等區(qū)域絕大多數(shù)為林業(yè)用地。從林地保護(hù)利用來看，西北部山區(qū)的龍?zhí)舵?zhèn)、地派鎮(zhèn)和位于東南部的龍華鎮(zhèn)、龍江鎮(zhèn)林地開發(fā)強(qiáng)度小，林地利用主要以旅游業(yè)、交通利用為主；中西部地區(qū)的龍城街道、永漢鎮(zhèn)、平陵鎮(zhèn)交通優(yōu)勢相對明顯，林地開發(fā)強(qiáng)度高，林地利用主要以城市建設(shè)、工業(yè)化建設(shè)為主。

長期以來，龍門縣一直沒有編制過縣一級的林地保護(hù)利用規(guī)劃，林地保護(hù)利用的各項約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)都未能落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，致使林地管理無法做到統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)管理，林地保護(hù)利用存在顧此失彼，不合理的征占用林地，破壞森林和野生動植物資源事件時有發(fā)生，尤其是部分地方存在非法采石、取土的現(xiàn)象。

1.3 林地保護(hù)利用面臨的挑戰(zhàn)

隨著珠三角經(jīng)濟(jì)一體化步伐加快，在《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》和珠三角“雙提升”的背景下，龍門縣林地的保護(hù)與利用在未來將面臨以下挑戰(zhàn)：一是龍門縣作為山區(qū)縣，前期經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程緩慢，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善，工業(yè)化推進(jìn)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的建設(shè)用地將持續(xù)增加，對于一個林業(yè)大縣，用地必將傾向于林地。二是龍門縣確立了生態(tài)立縣發(fā)展戰(zhàn)略，全力打造生態(tài)示范縣，而資源型產(chǎn)業(yè)是當(dāng)前龍門縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，在工業(yè)化不斷推進(jìn)和旅游資源開發(fā)過程中，如何加強(qiáng)林業(yè)資源的保護(hù)，也是龍門未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的巨大挑戰(zhàn)。

2 規(guī)劃編制工作情況

為了落實新時期黨和國家的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)以及在新時期下社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對林地管理工作的新要求，落實好森林保有量、征占用林地定額等約束性指標(biāo)，落實好林地保有量、森林覆蓋率等預(yù)期性指標(biāo)，形成龍門縣政府和龍門縣各政府職能部門共同維護(hù)的職責(zé)，適應(yīng)新時期下的林地保護(hù)利用調(diào)控與管理，龍門縣正式開展了林地保護(hù)利用規(guī)劃的編制工作。

2.1 規(guī)劃編制過程

2.1.1 前期工作準(zhǔn)備 林地保護(hù)利用規(guī)劃工作不僅涉及林業(yè)系統(tǒng)自身，而且涉及土地、農(nóng)業(yè)、城建、水利、交通等多個部門，根據(jù)國家、省、市關(guān)于做好林地保護(hù)利用規(guī)劃工作的統(tǒng)一部署，龍門縣召開了各部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林地保護(hù)利用規(guī)劃專題協(xié)調(diào)會議，成立了有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)林地保護(hù)利用規(guī)劃的日常工作和部門協(xié)調(diào)，并與規(guī)劃編制組一起制定詳細(xì)的工作計劃，使規(guī)劃工作有條不紊的開展。

2.1.2 基礎(chǔ)資料收集 規(guī)劃編制技術(shù)人員深入到各職能部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)收集與規(guī)劃密切相關(guān)的社會、經(jīng)濟(jì)、自然條件等現(xiàn)狀資料，包括各職能部門的現(xiàn)狀及相關(guān)專業(yè)規(guī)劃資料和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀及相關(guān)規(guī)劃資料。并對收集的資料進(jìn)行整理與核實，為林地保護(hù)利用規(guī)劃提供完善、翔實的基礎(chǔ)資料，在此基礎(chǔ)上形成林地保護(hù)利用規(guī)劃的基礎(chǔ)資料匯編，建立林地保護(hù)利用規(guī)劃的基礎(chǔ)資料平臺。

2.1.3 重大問題專題研究 根據(jù)《廣東省縣級林地保護(hù)利用規(guī)劃編制技術(shù)細(xì)則》的要求，結(jié)合龍門縣林地保護(hù)利用的實際，圍繞林地保護(hù)利用重大問題開展相關(guān)的專題研究。主要包括：

（1）保護(hù)利用措施研究。對節(jié)約、集約利用林地和分區(qū)、分類、分級、分等管理林地對策和措施進(jìn)行研究。

（2）保護(hù)利用重大問題研究。對可能影響規(guī)劃范圍內(nèi)林地保護(hù)利用的重要問題進(jìn)行研究，包括區(qū)域林地生產(chǎn)潛力分析、林地保護(hù)利用戰(zhàn)略選擇、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對林地保護(hù)利用的影響和提高林地生產(chǎn)率措施等有關(guān)專題研究。

（3）規(guī)劃實施保障體系研究。針對林地保護(hù)利用規(guī)劃實施中涉及的政策、組織、機(jī)制、資金、技術(shù)等問題進(jìn)行系統(tǒng)研究。

2.1.4 規(guī)劃成果編制 規(guī)劃方案編制依據(jù)“從上至下指標(biāo)控制、自下而上落實規(guī)劃”的總體思路，結(jié)合各職能部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地供需調(diào)查分析，編制初步規(guī)劃方案。規(guī)劃方案立足全縣，統(tǒng)籌考慮，通過主要控制指標(biāo)分解，引導(dǎo)、控制各鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格保護(hù)林地，節(jié)約集約使用林地。

2.1.5 規(guī)劃論證協(xié)調(diào) 在規(guī)劃編制過程中，組織相關(guān)職能部門和編制技術(shù)人員對初步規(guī)劃方案進(jìn)行討論、修改、協(xié)調(diào)與論證，完成征求意見稿后，舉行規(guī)劃成果征求意見會，聽取龍門縣政府和相關(guān)職能部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代表意見和建議。根據(jù)征求意見會代表提出的意見進(jìn)行歸納總結(jié)，認(rèn)真研究，科學(xué)分析，按照規(guī)劃規(guī)程要求對規(guī)劃文本、說明和圖件進(jìn)行修改、調(diào)整、補(bǔ)充和完善，形成送審稿送專家評審，在專家評審意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行詳細(xì)的修改補(bǔ)充，形成最終稿。

2.2 規(guī)劃指標(biāo)制定

2.2.1 規(guī)劃編制范圍 規(guī)劃范圍為龍門縣行政區(qū)域范圍內(nèi)所有林地和依法可用于林業(yè)發(fā)展的其他土地。根據(jù)《國家林業(yè)局森林資源管理司關(guān)于加快省縣級林地保護(hù)利用規(guī)劃編制工作有關(guān)要求的函》（資地函［2011］66號）的要求：國有林場和其他國有林業(yè)企事業(yè)單位可單獨編制規(guī)劃，其規(guī)劃成果須按林地屬地管轄原則，納入所在地縣級林地保護(hù)利用規(guī)劃。為了與2009年（基數(shù)年）的森林資源二類調(diào)查資源檔案地名庫統(tǒng)計單位相銜接，避免產(chǎn)生統(tǒng)計誤差，按照2009年森林資源二類調(diào)查資源檔案更新數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計單位，包括有：平陵鎮(zhèn)、永漢鎮(zhèn)、龍?zhí)镦?zhèn)、麻榨鎮(zhèn)、龍華鎮(zhèn)、龍江鎮(zhèn)、龍?zhí)舵?zhèn)、地派鎮(zhèn)、龍城街道、藍(lán)田瑤族鄉(xiāng)、南昆山旅游管委會、密溪林場和市屬油田林場，共計13個單位。

2.2.2 規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換 規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)采用2009年底龍門縣森林資源檔案更新數(shù)據(jù)，按照全省林地保護(hù)利用規(guī)劃工作會議分解下達(dá)的數(shù)據(jù)，結(jié)合2010年生態(tài)公益林調(diào)整數(shù)據(jù)對初始數(shù)據(jù)的生態(tài)公益林部分加以調(diào)整，并利用最新遙感影像數(shù)據(jù)，通過技術(shù)人員實地調(diào)查落界后，調(diào)整林地范圍，形成最終規(guī)劃基數(shù)：全縣林業(yè)用地面積179 849.8hm2，占國土總面積的78.1%。其中有林地150 409.8hm2，疏林地6 159.0hm2，灌木林地11 951.0hm2，未成林地3 953.7hm2，無林地7 253.6hm2，苗圃地117.8 hm2，輔助用地4.9hm2。

2.2.3 規(guī)劃指標(biāo)確定 根據(jù)《廣東省林地保護(hù)利用規(guī)劃（2010－2020年）》確定的目標(biāo)和指標(biāo)，立足龍門縣的實際，結(jié)合“十二五”期間的“雙增”目標(biāo)，提出龍門縣林地保護(hù)利用規(guī)劃的主要目標(biāo)及調(diào)控指標(biāo)，并把指標(biāo)落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。規(guī)劃指標(biāo)包括：森林保有量、占用征收林地定額、林地保有量、林地生產(chǎn)率、公益林地比例、重點公益林地比率、重點商品林地比率、生態(tài)公益林一二類面積比等8個指標(biāo)。其中，森林保有量、占用征收林地定額作為約束性指標(biāo)，其他指標(biāo)均作為預(yù)期性指標(biāo)。

經(jīng)推算，到2020年，龍門縣林地總量原則上保持平衡，林地保有量為179 849.8hm2，森林保有量增加到177 000.0hm2，森林覆蓋率達(dá)到77.0%以上；林地保護(hù)利用結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，公益林地面積達(dá)到47 620.0hm2，占到林地總面積的26.5%，重點公益林地達(dá)19 600.0hm2，占林地總面積的10.9%，重點商品林地達(dá)到79 100.0hm2，占到林地總面積的44.0%；林地生產(chǎn)力明顯提高，全縣林地生產(chǎn)率達(dá)到60.6m3·hm－2以上，全縣森林蓄積量達(dá)到879.0萬m3以上；建設(shè)項目征占用林地規(guī)模逐步控制，規(guī)劃期內(nèi)全縣征占用林地總額控制在1 200.0hm2以內(nèi)。

3 規(guī)劃編制主要問題

3.1 林地征占用指標(biāo)確定的問題

征占用林地限額的制定，關(guān)系到龍門縣未來10年的用地指標(biāo)，是政府考核的一個重要內(nèi)容，也是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響因素。而占用征收林地限額作為約束性指標(biāo)，廣東省未來10年國家下達(dá)征占總指標(biāo)已減少，在規(guī)劃的征求意見階段，指標(biāo)的制定與分配關(guān)注最大，提出意見最多。目前龍門正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起飛階段，考慮到未來的發(fā)展方向，預(yù)期林地使用量相當(dāng)大，用地矛盾十分突出。如何合理制定、相互協(xié)調(diào)是規(guī)劃編制需重點解決的難點。

3.2 林地保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)的問題

長期以來，林業(yè)投入資金不足，社會地位較低，龍門的歷史經(jīng)驗說明，當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展與林地保護(hù)發(fā)生沖突時多以前者利益為主，林地保護(hù)利用效果欠佳，林地保護(hù)利用規(guī)劃編制后，如何才能更好的落實規(guī)劃的各項保護(hù)利用措施，更科學(xué)的管理林地，也是規(guī)劃編制的一項重要內(nèi)容。

3.3 林地占補(bǔ)平衡的問題

《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》指出，強(qiáng)化對征占用林地的控制和引導(dǎo)，實行建設(shè)項目所在縣級行政區(qū)域內(nèi)的森林（有林地和國家特別規(guī)定的灌木林）占補(bǔ)平衡，在目前林地保護(hù)管理中，這項制度還在完善過程中，如何將相關(guān)科學(xué)可行，具有前瞻性的操作措施編制在規(guī)劃中同樣值得深思。

3.4 與其他規(guī)劃相銜接的問題

規(guī)劃的編制涉及多個部門，必然與其他規(guī)劃存在不一致的地方，如規(guī)劃確定的林地保有量與國土部門的林地面積數(shù)字，由于二者對林地的內(nèi)涵和統(tǒng)計口徑不一致，有些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)差距甚遠(yuǎn)，單與土地利用規(guī)劃相銜接的難度就非常大。

4 解決對策思考

4.1 科學(xué)規(guī)劃合理制定

規(guī)劃征占用林地限額在制定時，需考慮國民經(jīng)濟(jì)對各行業(yè)的要求，以及龍門縣相關(guān)部門提供的各類建設(shè)用地對林地的需求預(yù)測，測算規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地對林地的需求規(guī)模，在各部門預(yù)測自身行業(yè)用地需求的基礎(chǔ)上，考慮歷年林地征占用相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和今后林地保護(hù)利用的政策導(dǎo)向，進(jìn)行綜合平衡分析后，征求多方意見及協(xié)調(diào)后確定。

4.2 節(jié)約使用林地

林地的保護(hù)利用不應(yīng)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相違背，首先要保障國家和本省交通運(yùn)輸、能源保障、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、宜居環(huán)境、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和水利、社會發(fā)展、資源儲備等工程建設(shè)用地。以少占或不占林地為原則，控制城鄉(xiāng)建設(shè)使用林地，加強(qiáng)城市森林、綠道網(wǎng)、萬村綠、義務(wù)植樹等工程建設(shè)和造林綠化，恢復(fù)治理農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移后的廢棄坡地植被。限制獨立選址的工業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)項目使用公益林地、天然林地和重點商品林地。礦山用地實行生態(tài)優(yōu)先、繳費(fèi)使用、保障恢復(fù)、占補(bǔ)平衡政策，禁止私挖濫采，無序開發(fā)。規(guī)范旅游經(jīng)營設(shè)施等用地，適度保障符合自然保護(hù)區(qū)、森林公園、省級旅游度假區(qū)規(guī)劃的生態(tài)旅游用地，減少優(yōu)質(zhì)林地改變用途。在國家發(fā)布的《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》的基礎(chǔ)上，細(xì)化制定、頒布、實施本省禁止和限制使用林地的項目目錄，制定限制經(jīng)營性項目使用林地相應(yīng)的約束性措施。

4.3 實施森林面積占補(bǔ)平衡

建設(shè)項目所在行政區(qū)域內(nèi)征占用的森林面積實施占補(bǔ)平衡，征占用林地收繳的森林植被恢復(fù)費(fèi)，必須優(yōu)先用于統(tǒng)一安排植樹造林，恢復(fù)的森林植被不得少于因征占用林地而減少的森林面積，并且不降低林地生產(chǎn)力。

4.4 廣泛征求多部門意見

為保證規(guī)劃的科學(xué)性和合理性與可操作性，使規(guī)劃更加符合龍門縣實際情況，編制技術(shù)人員要針對規(guī)劃中的一些問題與相關(guān)的部門進(jìn)行廣泛的溝通交流與協(xié)調(diào)，補(bǔ)充規(guī)劃編制的相關(guān)資料，就有些特殊情況進(jìn)行實地調(diào)研，組織各部門各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對規(guī)劃方案進(jìn)行討論，并根據(jù)討論意見進(jìn)行修改完善，對于不一致的意見要專門進(jìn)行交流與協(xié)調(diào)，務(wù)必盡可能協(xié)調(diào)好多方面關(guān)系。

［1］國家林業(yè)局.全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010－2020年）［R］，2011

［2］劉世好，黃有文.廣東韶關(guān)市林地保護(hù)利用規(guī)劃探討［J］.中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2005，24（4）：10－13

［3］陳碧良.德化縣林地保護(hù)利用現(xiàn)狀、存在問題及對策措施［J］.福建林業(yè)科技，2006，33（3）：257－260

［4］盧彰顯，鄧文生.廣東連山縣林地保護(hù)利用問題分析與對策［J］.中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2009，28（1）：16－18 22

［5］王少忠.東山縣林地保護(hù)與利用的探討［J］.林業(yè)勘察設(shè)計，2009（2）：20－23

［6］徐淑艷.林地保護(hù)利用規(guī)劃之我見［J］.科技文摘報·教育周刊，2011（2）：29－130

［7］龍門縣人民政府.惠州市龍門縣土地利用總體規(guī)劃（2010－2020年）［R］，2011