鄭衛(wèi)東 陶傳茂

（江寧區(qū)水利局，江蘇南京 211112）

如何扎實做好水行政許可工作、規(guī)范水行政許可行為、強化水行政主管部門管理和服務經濟社會發(fā)展的行政職能和作用，接受社會監(jiān)督，已成為各級水利部門的一項重要職責。筆者結合江寧區(qū)水行政許可工作多年開展的具體實踐，就當前如何建設與社會主義市場經濟機制相適應的行政審批制度，提高審批效能，為全面實現(xiàn)江寧水利現(xiàn)代化和經濟社會協(xié)調發(fā)展服務，談點粗淺的認識。

1 開展水行政許可工作的基本情況

為適應新形勢發(fā)展的需要，全面推進行政審批制度改革，建設與社會主義市場經濟機制相適應的行政審批制度，完善審批方式和審批機制，提高行政工作效率，更好地為發(fā)展服務，為基層服務，為群眾服務，為部門服務，江寧區(qū)人民政府于2003年6月成立了“江寧區(qū)行政服務中心”，區(qū)政府各部門均設立了審批服務窗口，實行一站式服務，審批事項和程序及時公開、限時辦結，大大方便了群眾辦事，一改過去“門難進”、“人難找”、“臉難看”、“事難辦”的“四難”現(xiàn)象，變被動型審批為服務型審批。水利窗口設立之初，江寧區(qū)水利局一次性地把全部水行政審批事項納入中心窗口辦理，并確定負責科室，選派專人在窗口開展審批受理工作，較好地履行了本部門審批職責，維護了正常的水事秩序和本部門在群眾心目中的良好形象?，F(xiàn)取得的主要成效有：①近年來，窗口共辦理水行政審批事項394件，其中，河道占用審批68件，取水許可審批（包括取水許可證年審、年度用水計劃下達）309件，水土保持方案審批13件，入河排污口設置審批4件。②水行政許可的職能得以理順，審批事項更為集中，審批流程更為優(yōu)化。結合工作實際，江寧區(qū)水利局將所有行政許可審批項目全部放在行政服務中心水利窗口，由窗口檢查接收材料是否齊全，然后送到主管科室審查、審批，再由窗口履行統(tǒng)一收發(fā)手續(xù)。實現(xiàn)了取水許可等14項審批項目一條龍服務制度。③審批所需時間大大縮短，行政服務效能得以提高，辦事群眾更加滿意。開展窗口審批以來，我局多次全面梳理審批事項，不斷結合實際情況，簡化審批環(huán)節(jié)，切實優(yōu)化審批流程。將現(xiàn)場勘察、驗收等環(huán)節(jié)的調度權授予主管科室，由水政水資源科在受理前、審批后具體安排時間和人員辦理，保證受理、收費、送達等重要環(huán)節(jié)在窗口“一站式”完成。近年來，根據(jù)中心要求水政水資源科又開展了提速行動，對所有水行政許可事項的審批流程進行優(yōu)化整合，承諾辦結時限由法定20個工作日提速為15個工作日，實際在辦理過程中平均每件的行政許可時間僅為7個工作日，為群眾提供了便捷、高效、優(yōu)質的辦事平臺，做到了“窗口受理、透明公開、承諾服務、限時辦結”，做到了按時辦結率為100%，承諾件提前辦結率及群眾滿意率均為100%。④優(yōu)化了隊伍結構，不斷創(chuàng)新和提升水行政服務體系。為落實市委、市政府簡政強區(qū)改革工作要求，保障權力下放規(guī)范、高效運行，切實按照工作要求和時間節(jié)點做好權力的下放承接工作，水行政權力全部進入區(qū)行政服務中心水利窗口并實行網上運行，統(tǒng)一受理水行政許可等事項；實現(xiàn)了“一個科室承辦、一個領導分管”的管理制度，同時加強對水利窗口人員的工作指導和業(yè)務培訓，樹好“水利窗口”形象，構筑高效便捷的許可審批內部流轉機制和程序，落實內審不超過7天、窗口受理至送達不超過15天的服務承諾。⑤窗口多次受到中心領導表揚，水行政許可審批越來越規(guī)范。先后制定了《水行政審批工作手冊》、《南京市江寧區(qū)水利局貫徹行政許可法工作細則》和《水利窗口工作指南》等，規(guī)范了審批行為。水利窗口設立以來，共獲得“紅旗窗口”3次、群眾表揚信6封。⑥科室配合、部門協(xié)作和聯(lián)合審批成效顯著，使許多以前未開展的審批得到開展，較好地維護了我區(qū)正常的水事秩序，降低了水事違章案件的發(fā)生。如：近年來房地產開發(fā)項目沒有出現(xiàn)過一起不經審批就占用水利工程管理范圍的案件。另外，我區(qū)建設項目水土保持工作實現(xiàn)了同環(huán)保、規(guī)劃等部門的良性互動關系。沒有水利部門水保方案，環(huán)保部門就不批“環(huán)評報告”；規(guī)劃部門發(fā)放“建設項目規(guī)劃許可證”前，要求業(yè)主必須提供涉水事項的水利部門審查同意文件等。⑦辦理審批變過去由領導同意為現(xiàn)在專家組研究決定。我區(qū)已全面實施了取水許可水資源論證、建設工程防洪影響評價報告、水土保持方案編制審批以及入河排污口設置論證等一系列技術審批制度。⑧不斷創(chuàng)新審批管理機制，提高行政審批效能。我局還利用窗口中心計算機網絡平臺開展了審批事項的網上咨詢、網上下載申請表格和辦理事項公示等現(xiàn)代技術創(chuàng)新服務。在抓好項目事前審批的同時，進一步強化了項目事中、事后的監(jiān)督管理，分別制定了水行政許可監(jiān)督書、監(jiān)督表、竣工驗收表等，從制度上和規(guī)范化管理上完善和保障行政審批，從而使行政審批工作有始有終，充分發(fā)揮了良好的監(jiān)督管理作用。

2 水行政許可工作存在的問題分析

水行政許可審批項目責任重大，既有直接關系到國家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境保護，涉及人身健康、生命財產安全等特定活動，也有直接關系到水資源開發(fā)利用、優(yōu)化配置、節(jié)約保護、支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展的，且大部分為需要按照法定條件予以批準并賦予特定權利的事項。因此，在辦理行政許可必須符合五項原則，即：合法原則、合理原則、效能原則、責任原則、以及監(jiān)督原則。就江寧區(qū)水行政許可工作開展中出現(xiàn)和遇到的情況分析，目前還存在一些與《行政許可法》沒有銜接好的地方，具體執(zhí)行中也存在一些與五項原則有出入的情況，主要問題有：①水行政審批部門職能未徹底理順。一些審批事項仍存在職能交叉的現(xiàn)象，主要集中在水利與交通、國土、城管等部門。突出表現(xiàn)在一件事情多個部門負責，部門之間職責界定不清，邊界模糊，職能運行協(xié)調配合機制不夠健全。如：城管局《城區(qū)河道管理范圍內建設項目審批》與水利局《河道管理范圍內建設項目審查》審批范圍相重復，給行政許可審批工作帶來困難；規(guī)劃、國土部門對占用水利工程管理范圍的理解不一致，從而出現(xiàn)規(guī)劃、國土部門未經水利部門同意就擅自出售水利工程管理范圍內土地的行為，導致水行政許可工作難度增大。②水行政許可行為還不夠規(guī)范。在貫徹《行政許可法》中，把所有水行政審批事項納入區(qū)行政服務中心辦理，已大大提高了水行政許可工作的依法辦事水平，但與行政許可法的要求相比，還存在一定差距。由于實際操作不規(guī)范和人為因素等原因，出現(xiàn)了審批項目名稱與市局項目名稱、承諾時限、申請材料不統(tǒng)一等問題。③公民、法人和其他組織依法自覺履行水行政許可手續(xù)的意識不強。水行政審批事項經清理后，確定共有14項審批事項，但目前我區(qū)僅開展了8個項目的審批，還有6個項目未開展，不是這6個項目沒有行政許可事項發(fā)生，而是相關單位和個人不能自覺履行許可手續(xù)，再加上管理不到位，措施不得力，使該管的事情沒有管，難管好。如：開發(fā)區(qū)和科學園，在水利工程的占用上很少自覺履行相關水利審批手續(xù)；交通部門造路造橋中，屢有違法占用水利工程管理范圍的行為及水土保持案件的發(fā)生。分析其原因，雖有主觀原因，但客觀上與我們對水法律法規(guī)的宣傳不夠、社會氛圍不濃、查處不力有關。④審批項目科室共同參與、銜接不夠。水行政審批涉及水事活動的方方面面，審批既要有法律依據(jù)又要有技術依據(jù)。單靠一個部門是不能把好關的，必須是執(zhí)法科室與技術科室共同把關、共同監(jiān)督，才能保證行政許可工作的科學性。⑤行政審批項目的上下銜接和移交工作不夠。要做好行政審批項目調整后的上下銜接，不但要保證上下級部門的銜接，還要做好部門間的銜接，同時要保證與地區(qū)經濟和社會發(fā)展水平、市場發(fā)展程度的差異性銜接，從實際出發(fā)按照行政管理的客觀需要，積極穩(wěn)妥地做好工作。對于已取消的行政審批項目，一律不再實施相應審批程序，做到不越權審批，不無依據(jù)審批，不擴大審批，同時對改變管理方式的審批項目，要做好向行業(yè)組織或社會中介機構的移交工作，不能再由行政機關說了算。我區(qū)水行政審批中仍存在一些不符合規(guī)定的情況，鑿井許可證和取水許可證年審取消后，沒有制定改變管理方式的配套措施。另外，行政審批還存在與修訂的法律法規(guī)銜接不及時等問題。⑥審批項目的后續(xù)管理不力。實施行政審批，要積極履行對許可對象的監(jiān)管職責，采取有效的監(jiān)督檢查措施。在現(xiàn)實生活中，行政機關重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍。行政機關實施行政許可，往往只重權力，不重責任，缺乏有效的監(jiān)督制約機制。水行政審批同樣存在上述問題，由于疏于后續(xù)管理，教訓也很多。水利工程事關人民的人身安全，麻痹大意不得，迫切需要建立行之有效的監(jiān)管制度。如：水土保持方案審批在我區(qū)開展勢頭較好，但真正能把方案的要求落實到位的單位很少。⑦水行政審批制度創(chuàng)新不夠。目前，我國的行政管理仍沿襲著既定模式，行政管理手段單調落后，審批、收費、處罰“老三樣”用得比較熟，缺乏創(chuàng)新。建設與社會主義市場經濟機制相適應的行政審批制度，必須大力解放思想，與時俱進，自覺地把思想認識從不合時宜的觀點做法和體制中解放出來，大力推進行政審批制度創(chuàng)新，逐步建立科學合理的審批管理機制。規(guī)范、高效的審批運行機制，嚴密完善的審批監(jiān)督制度機制，需要我們共同改革、創(chuàng)新的東西很多，按部就班的工作模式，已不能適應形勢發(fā)展的需要。水行政審批工作同樣亟需開拓創(chuàng)新，改革管理方式和模式。

3 完善水行政許可工作的措施與對策

行政許可是行政機關依法對社會、經濟事務實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，是不可缺少的，在多年來的實踐中也得到了驗證。水行政許可工作在保護水工程安全，保護水資源、水環(huán)境，實現(xiàn)人水和諧、水資源的可持續(xù)利用上發(fā)揮了事前把關的重要作用。2011年中央下發(fā)的“1號文件”中，明確強調了最嚴格的水資源管理制度，把好水資源開發(fā)利用的審批關是落實、執(zhí)行制度的關鍵點，水工程事關人民的生命財產安全，水環(huán)境已成為大家關注的焦點，因此，強化水行政許可工作，具有重要的現(xiàn)實意義。水行政許可工作不能削弱，仍需加強。只有不斷創(chuàng)新行政審批方式，才能有效解決行政審批中出現(xiàn)的新問題。對照《行政許可法》的要求，我們只有隨著形勢的發(fā)展不斷完善和改進我區(qū)水行政許可工作，才能使水行政許可工作的功能和作用協(xié)調一致。現(xiàn)提出措施和對策如下：

3.1 進一步規(guī)范行政審批行為，提高水行政審批的服務水平

對清理后進入中心窗口辦理的14項水行政審批項目，要按照公開、公平、公正、高效的原則，進一步規(guī)范程序、簡化環(huán)節(jié)、明確責任，把行政審批工作納入規(guī)范化、制度化的軌道，不斷提高行政審批水平和效能。具體做到以下幾點：①要公開審批事項。除按規(guī)定不宜公開的內容之外，行政審批機關應當通過適當途徑逐項公開審批項目的名稱、依據(jù)、申請條件、審批程序、審批期限、收費標準、審批結果，以及申請審批需要提交的全部材料和申請書示范文本等，確屬不宜公開的要有防止“暗箱操作”的規(guī)定。②要規(guī)范審批程序。根據(jù)審批事項的性質、特點和復雜程度確定不同的審批辦理形式，制定操作性強、透明度高的審批操作規(guī)程，并明確各個審批環(huán)節(jié)的標準、條件、責任、權限、時限等，以最大限度減少審批人的自由裁量權和審批隨意性，要充分利用中介組織，加強技術評審工作。同時，要按照便民、及時原則，減少審批環(huán)節(jié)，不斷簡化審批手續(xù)，改進審批方式。③要加強對審批權力的監(jiān)督制約。要完善行政審批機關內部層級監(jiān)督制衡機制；要建立審批人員定期輪崗和審批回避制度，把制度約束和自我約束有機結合起來；要健全審批公示制度，為公眾監(jiān)督提供便利條件；要自覺接受監(jiān)察部門、司法機關、新聞媒體和群眾的監(jiān)督，形成多元化的外部監(jiān)督體系。④要建立行政審批責任追究制。嚴格按照“誰審批，誰負責”的原則，對不按規(guī)定的條件、程序審批甚至濫用職權、徇私舞弊，以及由于只審批不監(jiān)督或者監(jiān)督不力而造成嚴重后果的，要追究行政審批主管領導和直接責任人的行政責任或法律責任。⑤要規(guī)范行政審批收費。依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定收費，應當按照法定的項目、標準收齊收足；所收費用嚴格實行收支兩條線。⑥對已經取消的審批項目，要提出過渡管理措施和辦法。

3.2 進一步理順部門之間的審批職能，加強部門協(xié)調和溝通

要按照精簡、統(tǒng)一、效能和權責一致的原則，結合機構改革“三定方案”以及新法規(guī)的修改，逐步協(xié)調和理順部門之間的審批職能，切實解決職能交叉、權責脫節(jié)和多頭審批等問題。對部門間移交的審批項目，要做好審批項目的移交和銜接工作；對同一審批項目涉及本部門兩項審批的，要合并為一個審批項目，確定職能最直接的科室為主辦科室；對依法應當由兩個以上職能部門分別實施審批的項目，要加強部門溝通，變“串聯(lián)審批”為“并聯(lián)審批”，開展聯(lián)審聯(lián)辦，相互協(xié)調、溝通好。在審批實施過程中，要加強職能部門之間、主辦科室與會辦科室之間的協(xié)調，相互交流信息，增進對雙方之間法律法規(guī)和技術要求的了解，取得共贏的效果。對開展聯(lián)審聯(lián)辦的要不斷鞏固業(yè)已取得的成果，不斷擴大范圍，水利審批要重點加強同規(guī)劃、環(huán)保、發(fā)改、交通、建設和行政服務中心的協(xié)調、溝通工作。

3.3 強化行政許可事項的后續(xù)監(jiān)管，建立健全行政審批制約與監(jiān)督機制

行政審批機關對行政許可事項實施過程的監(jiān)督，負有義不容辭的責任。對許可對象是否享有相關權利、是否在按取得行政許可確定的范圍活動，進行有效地監(jiān)督檢查要有切實可行的監(jiān)督措施。對技術性較強的審批事項，應當制定審批技術規(guī)定。對許可申請人有偽造材料騙取許可、超越許可范圍活動、拒不接受行政機關監(jiān)管等行為的，行政審批機關應當依據(jù)有關規(guī)定責令其限期改正或者中止、變更、收回、撤銷該項許可，并依法給予行政處罰。對不履行監(jiān)管義務、監(jiān)管不力、徇私舞弊的科室和負有責任的主管人員以及其他直接責任人員，要給予相應的紀律處分，直至追究法律責任。為做好水行政許可后續(xù)監(jiān)督檢查工作，建議從以下幾方面抓起：①建立監(jiān)督檢查制度和責任追究制度。確定責任科室，落實專人，明確任務，重點抓好水行政許可實施中的開工驗收、施工資質認定、監(jiān)理和竣工驗收等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。②加大執(zhí)法力度，查處違章不手軟。對水行政許可實施中的違章違法行為，依靠水政執(zhí)法，查處不讓步。限期整改不打折扣、不留情面，讓其付出違法的高額成本，吃一塹，長一智，從中汲取教訓。③全面實行許可項目保證金制度。利用經濟手段控制建設單位違章違法行為，經實踐證明是開展監(jiān)督的有效辦法之一。④加強日常監(jiān)督檢查和指導。有些違章發(fā)生后，改正的成本很高，且違章確屬非違章者的本意行為，作為審批機關應加強常規(guī)的現(xiàn)場檢查和指導，以消除隱患，將違章行為遏制在蔭芽狀態(tài)。

3.4 大力推進行政審批制度創(chuàng)新，建立與社會主義市場經濟體制相適應的水行政審批制度

“加快行政審批制度改革、創(chuàng)新，大幅度減少行政審批，規(guī)范審批行為，強化監(jiān)督機制”已被明確寫入《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》。行政審批制度改革及其體制重建，是一項復雜的系統(tǒng)工程，是長期和循序漸進的過程，不可能在短期內完成。要大力推進行政審批管理模式、管理制度的改革，建立與社會主義市場經濟體制相適應的行政審批制度，必須依靠不斷的制度創(chuàng)新。大力推進行政審批制度創(chuàng)新，才能最終實現(xiàn)行政審批制度改革的目的。水行政審批制度改革，面臨著同樣的使命，需要我們大力推進創(chuàng)新意識。以下是對開展水行政審批工作創(chuàng)新的一些觀點和建議：

（1）樹立正確的改革創(chuàng)新理念。

創(chuàng)新是理念的創(chuàng)新，行政審批改革理念應該是：權力有限、行政公開，誠實信用、正當程序、便民高效、公開服務、責任政府等，在以此為理論指南的前提下，行政審批制度改革創(chuàng)新才能取得預期的目的。就有限政府的理念而言，政府不是萬能的，也不應該要求它萬能，應堅持以市場為本，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。行政審批應逐步減少，經濟發(fā)達國家的理念是：“管得最少的政府是管得最好的政府”。最近，李克強總理就提出了要削減三分之一政府審批事項的目標。就行政公開理念而言，目前政府在審批中的活動存在“只為官知，不為民曉”的現(xiàn)象比較普遍，神秘產生了距離和隔膜，一個民主法制的政府，應該保障公民了解政府活動的權利，行政公開是對公民知情權、參與權和監(jiān)督權的肯定和保護，是對人民負責的表現(xiàn)，又能調動群眾的積極性，何樂而不為呢？就正當程序理念而言，程序比目的更重要，沒有行政程序，行政職權就難以合法運作。就便民、高效的理念而言，法是保障人民權益的工具，是為增進人民安寧幸福和促進社會、經濟發(fā)展服務的。因此，法治政府是便民政府、高效政府。就公共服務的理念而言，行政權是一種服務權，服務是行政機關通過對法律、法規(guī)的執(zhí)行來體現(xiàn)和實現(xiàn)的。就責任政府理念而言，政府在獲得人民直接或間接授權的同時，也就承擔了相應的責任，“權力政府”必須向“責任政府”轉變。有人曾說過：“改革現(xiàn)行的審批制度，就是要減少權力‘含金量’，縮小權力的隨意性，改革‘暗箱操作’，防止‘權力尋租’”。

（2）水行政審批工作的幾點建議。第一，建立和完善水行政審批網絡化制度。電子政務是對傳統(tǒng)管理理念的更新，對政府管理手段、流程采用現(xiàn)代化信息技術進行改造和整合，實現(xiàn)政府行政網絡化自動管理，實現(xiàn)網上發(fā)布信息、網上辦理審批，實現(xiàn)無紙化審批。它有利于改變傳統(tǒng)層層關卡的書面審核方式，改革原有繁鎖的審批工作程序，使公眾從不同渠道獲得信息服務，加強部門之間以及公眾之間的溝通、交流和相互監(jiān)督，有利于防止“暗箱操作”、“權力尋租”和“人情干擾”，有利于提高水行政效率和地方經濟的快速發(fā)展和繁榮。為實現(xiàn)行政權力網上規(guī)范、透明、高效的陽光運行機制，固化權力運行流程，實現(xiàn)無紙化審批，江寧區(qū)政府現(xiàn)已全部實行網上陽光運行，南京市江寧區(qū)政務服務綜合管理系統(tǒng)也于2012年10月份正式啟動。為此，我局也制定了相應的實施方案。第二，積極推行“一個窗口對外”，“并聯(lián)審批”、“一站式審批”和“首問負責”四項制度。我區(qū)已成立了“行政服務中心”，各審批部門均在此設立了審批窗口，實行了一個窗口對外。窗口專門負責統(tǒng)一受理審批事項，負責咨詢和統(tǒng)一送達行政許可決定等審批工作，實現(xiàn)了一站式對外服務，不需要申請人再到其他地方辦理。同時，內部制定了首問負責制、八公開四承諾等制度，嚴格規(guī)范一站式對外服務的質量。多年的實踐證明，效果很好，群眾稱贊，應充分利用好窗口這個公眾平臺，不斷深化窗口的各項服務功能。一個行政許可事項需要由兩個以上部門辦理，正在償試變“串聯(lián)審批”向“并聯(lián)審批”轉變，采取現(xiàn)場辦公會的形式集中辦理，也已取得良好的開端。我局同規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等部門的聯(lián)審聯(lián)辦已取得實際成效，應進一步擴展聯(lián)審聯(lián)辦（即“并聯(lián)審批”）的項目和部門，提高水行政許可的運作效率。第三，完善信息公開制度。過去，行政機關實施行政審批時執(zhí)行的大多是“抽屜標準”，或者是根本就沒有也不能夠向當事人公開的“內部文件”精神。這種做法不僅大大影響行政審批的效率和增加相對人申請的難度，也給掌握行政審批權的機構和人員權力尋租留下了可趁之機。為了肯定和保護公民的知情權、參與權和監(jiān)督權，行政許可應當做到六公開：一是行政許可事項要公開；二是行政許可實施主體要公開；三是行政許可實施的條件要公開；四是行政許可的程序要公開；五是行政許可的實施期限要公開；六是行政機關作出的決定文件要公開。在此基礎上，目前江寧區(qū)行政服務中心又增加了四個公開：一是公開投訴、舉報電話；二是公開收費標準；三是公開責任人；四是公開評比結果。行政許可除了要在辦公場地公開外，還要通過網絡公布，權力網上陽光運行機制的目的之一就是為了公開和方便監(jiān)督。第四，建立健全技術審查制度。對直接關系公共安全、人們生命財產安全以及社會資源配置的審批，要緊緊依靠專業(yè)技術組織來決定行政許可，行政機關應當逐步退出“決策者”角色，給專家學者提供決定權。就水行政審批而言，要大力普及水資源論證制度、水保方案評審制度、排污口設置論證制度、工程招標投標制度、工程監(jiān)理制度，以及相對獨立的聽證程序制度、專家咨詢程序制度等。第五，完善行政審批責任制度。現(xiàn)代政府應當是法治政府、責任政府，法治就是要確保責任與權力隨時相伴，不可分割。賦予行政機關以行政許可權，應當同時將實施行政許可的法律責任明確下來，使行政機關行使每一項權力時都連帶著一份責任：對亂設行政許可的，要追究有關責任人的法律責任；對玩忽職守不履行法律職責或者濫用許可權的，也應當追究其法律責任；對造成行政相對人損失的，行政機關應當負有國家賠償?shù)呢熑危粚Σ灰婪男斜O(jiān)督職責或者因監(jiān)督不力造成嚴重后果的，有關責任人員必須承擔相應的法律責任等。