劉成海

(沈陽建筑大學(xué)，沈陽 110000)

0 引言

新加坡從1965年獨(dú)立算起，短短40多年間，由一個百廢待舉的英殖民地國家脫胎換骨成為一個人均國民生產(chǎn)總值超過4萬美元的世界金融、貿(mào)易和物流中心，而且獲得了“花園城市”美稱。新加坡經(jīng)濟(jì)、社會和城市建設(shè)都在持續(xù)發(fā)展，保持著旺盛的生長和繁榮，最關(guān)鍵是取決一種充滿生機(jī)的創(chuàng)新思維。特別是城市規(guī)劃的思維觀，引領(lǐng)著新加坡城市建設(shè)朝著生態(tài)、和諧、有序的軌道發(fā)展。

1 新加坡城市規(guī)劃的思維觀

城市規(guī)劃是人們對城市未來發(fā)展的一種預(yù)期，充滿著理性的色彩和理想的光芒，具有科學(xué)的、自然的和人文的廣泛性和普遍性。新加坡城市規(guī)劃是一個完整的、系統(tǒng)和有機(jī)的體系，具有競爭力和創(chuàng)造力。整合的創(chuàng)新規(guī)劃理念是編制科學(xué)規(guī)劃、管理和建設(shè)先進(jìn)城市的基礎(chǔ)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 綜合的規(guī)劃理論

即將霍華德的“田園城市”和勒·柯普西埃的“現(xiàn)代城市”兩種理論的有機(jī)融合。結(jié)合新加坡的實(shí)際，將近現(xiàn)代世界各國城市規(guī)劃值得借鑒的創(chuàng)新理念廣泛吸納、整合。C佩里(Clarence Perry) 1929年提出的鄰里單位(Neighborhood Unit)的特點(diǎn)：小區(qū)中心400m步行服務(wù)半徑；A屈普(Alker Tripp)1942年提出的道路分級原則：道路分級組織；L大衛(wèi)(LIeweIYnDavies)1960年代提出的華盛頓新鎮(zhèn)的”快速路網(wǎng)結(jié)構(gòu)”：網(wǎng)格狀快速道路、主要道路沿新鎮(zhèn)周邊布局；P卡爾索普(Peter Calthorpe)1993年提出的TOD(Transit Oriented Development)模式的概念：新鎮(zhèn)中心、小區(qū)中心商業(yè)設(shè)施與地鐵站，公交站等大眾運(yùn)輸交通相結(jié)合；在混合使用功能、高密度開發(fā)、快速交通、人性化尺度方面體現(xiàn)了A杜安尼(Andres Duany)與E普拉特爾.塞伯克(Elizabeth Plater-zyberk)1990年代所倡導(dǎo)的新城市主義(New Urbanism)的原則；在空間形態(tài)上也擁有R羅杰斯(Richard Rogers)1997年的“串聯(lián)社區(qū)”模式的長處；形成了自己獨(dú)特的綜合城市規(guī)劃理論體系。其核心思想仍然是功能完善的社會性城市,同時結(jié)合了技術(shù)的進(jìn)步，以現(xiàn)代交通系統(tǒng)與高層建筑相結(jié)合的新型城市空間結(jié)構(gòu)模式。保證了新加坡城市規(guī)劃的科學(xué)性、先進(jìn)性和長遠(yuǎn)性。形成了組團(tuán)單元的住區(qū)“水平式”細(xì)胞模式與縱向“立體式”高密度發(fā)展的現(xiàn)代化城市相結(jié)合，是大型城市單元”模型在二十世紀(jì)后在亞洲的變異、演繹。

1.2 系統(tǒng)的規(guī)劃結(jié)構(gòu)

即《雅典憲章》的功能性和《馬丘比丘憲章》有機(jī)性的充分結(jié)合。明確整合居住、工作、游憩、交通的城市的四大功能結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，提出有“計(jì)劃”與有“秩序”的發(fā)展系統(tǒng)城市的原則。同時強(qiáng)調(diào)城市的空間結(jié)構(gòu)必須適應(yīng)城市社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的需要，職能分工不能過分單一的作法，使整個城市處于協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、集約發(fā)展的良性狀態(tài)中。

新加坡規(guī)劃城市空間結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)清晰透徹。鼻祖劉太格先生提出的“星座式城市結(jié)構(gòu)“有其積極意義。即在大都市圈的老城以外，增加幾個250萬～300萬人口的星座式城市組團(tuán)層次，形成超級城市——星座式城市群的城市結(jié)構(gòu)。而串聯(lián)的新鎮(zhèn)則應(yīng)在每個星座式城市結(jié)構(gòu)中組織。這樣的城市結(jié)構(gòu)將變?yōu)椋撼壋鞘?、星座城市、新?zhèn)、小區(qū)、鄰里5個層次。而新加坡城即是一個較大的星座式城市，住區(qū)結(jié)構(gòu)為：城市(100萬人，50～60 km2)、新鎮(zhèn)(new town)(15～30萬人，8～12個小區(qū)組成，用地5～10 km2)、小區(qū)(neighbourhood)(1.5～2萬人，8～10個鄰里組成，用地60～100hm2)、鄰里(precinct)(1000～3000人)4個層次。

城市交通系統(tǒng)由軌道交通和道路交通兩部分構(gòu)成，軌道交通分為重軌(MRT)和輕軌(LRT)，重軌線是連接機(jī)場、城市和各新鎮(zhèn)之間的聯(lián)系，輕軌是新鎮(zhèn)內(nèi)連接重軌樞紐站和各街坊 (小區(qū)和鄰里)之間的聯(lián)系；道路交通分為三個層級：最外圍的快速道路、新鎮(zhèn)中心與各個小區(qū)之間的主要干道，以及小區(qū)之內(nèi)的道路，層級分明，不相互穿越?？焖俚缆肥怯脕砺?lián)系城鎮(zhèn)之間的主干道，其間距為2～2.5 km2，新鎮(zhèn)中心與各個小區(qū)之間的主要干道間距為400～900m，圍繞重軌交通呈環(huán)狀分布，小區(qū)之間的道路間距為180～300m。而且在軌道和汽車公交站點(diǎn)周邊、鄰里內(nèi)部布置了完善的步行系統(tǒng)。同時新加坡有半數(shù)人口居住與工作地點(diǎn)在距軌道線1 km范圍內(nèi)，形成了以軌道交通為主導(dǎo)的出行模式，同時地鐵與城市汽車公交零換乘連接便捷，通過大運(yùn)量的公共交通和抑制小汽車數(shù)量發(fā)展政策解決了交通問題，避免了交通堵塞。

新加坡的綠化系統(tǒng)大致可分為4個等級：自然保護(hù)公園區(qū)、城鎮(zhèn)級公園、鄰里級公園及小區(qū)中的綠地。自然保護(hù)公園區(qū)域環(huán)境的綠化起著涵養(yǎng)水域、為城市提供養(yǎng)源和市民游憩的作用。住宅區(qū)里面的綠地除了美化、凈化環(huán)境以外非常重要之處在于保證每天都和人民的生活聯(lián)系起來，整個衛(wèi)星城鎮(zhèn)設(shè)置了城鎮(zhèn)級公園，滿足節(jié)假日運(yùn)動家庭型使用者的需求，每個鄰里小區(qū)中設(shè)置鄰區(qū)級公園，配備有足球場、健身中心等公共活動設(shè)施。鄰區(qū)又劃分成組團(tuán)，組團(tuán)中又配備有小綠地，設(shè)置有為幼兒游戲的用具。道路兩旁綠化種植樹木，快速路兩側(cè)綠化帶不低于30m。綠化分為3層：高的喬木、中高的灌木以及矮的花叢。

新加坡的工業(yè)區(qū)選址布局也分為3個層次。產(chǎn)生嚴(yán)重污染的工業(yè)，根據(jù)風(fēng)向集中規(guī)劃安排在新加坡島的西南邊區(qū)；不產(chǎn)生嚴(yán)重污染的工業(yè)，規(guī)劃設(shè)置在兩個衛(wèi)星城鎮(zhèn)之間；無污染的工業(yè)可布置在各個市鎮(zhèn)區(qū)。同時從旅游和景觀角度出發(fā)合理安排工業(yè)。

新加坡城市規(guī)劃中特別注重結(jié)構(gòu)系統(tǒng)清晰明確，同時又強(qiáng)調(diào)功能上“混合使用”，體現(xiàn)城市規(guī)劃的有機(jī)融合和彈性。如在新鎮(zhèn)中主要安排各類居住、中小學(xué)、行政辦公，同時配置商業(yè)中心、潔凈工業(yè)區(qū)，即可形成功能有機(jī)混合，又可以減少出行人數(shù)，出行距離，節(jié)約了交通、能源，同時保證了環(huán)境的可持續(xù)。再如“窮人區(qū)”與“富人區(qū)”在新鎮(zhèn)層次上的混合，在小區(qū)、組團(tuán)層次中的適度分開，低收入與中收入在小區(qū)、鄰里中”混合居住”等的安排以及共享地鐵、公交、社區(qū)聯(lián)絡(luò)所等公共設(shè)施。在社會心理、社會利益平衡等方面取得社會效益、避免造成環(huán)境惡化、犯罪率高的“貧民窟”等社會問題。

1.3 完善的規(guī)劃體系

城市規(guī)劃行政體系和編制體系是規(guī)劃理論、規(guī)劃模式順利應(yīng)用的關(guān)鍵。城市規(guī)劃行政體系力求分工明確、清晰，城市編制體系體現(xiàn)宏觀和微觀的發(fā)展目標(biāo)和管理任務(wù)。

新加坡國家發(fā)展部(M inistry of National Development)主管城市空間發(fā)展和規(guī)劃，具體的職能部門是城市重建局(URA-Urban Redevefopment Authoity)，是負(fù)責(zé)發(fā)展規(guī)劃、開發(fā)控制、舊區(qū)改造和歷史保護(hù)的規(guī)劃機(jī)構(gòu)，具體任務(wù)是規(guī)劃、管理和實(shí)施新加坡中心區(qū)域的綜合重建。同時將專業(yè)規(guī)劃編制的權(quán)力賦予市區(qū)重建局，專業(yè)部門不再單獨(dú)編制專業(yè)規(guī)劃。地區(qū)政府(town councils)不具有規(guī)劃職能。城市重建局的最高行政首長是總規(guī)劃師(Chief Planner)。設(shè)置總體規(guī)劃委員會(MPC-Master Plan Comm ittee)和開發(fā)控制委員會(0CC-Devel opmentControlComm ittee)，由總規(guī)劃師兼任主席。MPC的成員包括主要公共建設(shè)部門的代表，每兩周召開例會，討論政府部門的公共建設(shè)項(xiàng)目，提交部長決策。OCC的成員由有關(guān)專業(yè)組織(新加坡的規(guī)劃師協(xié)會和建筑師協(xié)會)和相關(guān)政府部門的代表組成，每兩周召開例會，討論非公共部門的重大開發(fā)項(xiàng)目，針對私人發(fā)展方案提出審定意見，并有權(quán)利制定和修改私人開發(fā)活動的規(guī)劃指標(biāo)、政策和規(guī)定。法律賦予國家發(fā)展部部長行使與規(guī)劃有關(guān)的各種權(quán)力，包括制訂規(guī)劃法的實(shí)施條例和細(xì)則、任命規(guī)劃機(jī)構(gòu)的主管官員、審批總體規(guī)劃、受理規(guī)劃上訴、并可直接審批開發(fā)申請。據(jù)此可對規(guī)劃管理體系進(jìn)行高度整合，建立職責(zé)清晰、有序銜接的規(guī)劃體制，避免出現(xiàn)各部門、各級規(guī)劃之間相互交錯甚至彼此矛盾的局面。

新加坡的城市規(guī)劃編制體系分別是戰(zhàn)略性的概念規(guī)劃和實(shí)施性的發(fā)展指導(dǎo)規(guī)劃或總體規(guī)劃，通過兩級規(guī)劃體系來推進(jìn)土地售賣、協(xié)調(diào)發(fā)展項(xiàng)目服務(wù)及發(fā)展管制。規(guī)劃前瞻性突出體現(xiàn)在制定長期性的策略發(fā)展規(guī)劃即概念規(guī)劃，概念規(guī)劃是一種終極規(guī)劃，側(cè)重于解決宏觀層次的問題，制定長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)和原則，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)公共建設(shè)的長期計(jì)劃。對建設(shè)的指導(dǎo)主要體現(xiàn)在確定全局性的功能分區(qū)、各級中心設(shè)置、道路交通安排、環(huán)境綠化以及干線基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面，這些都為實(shí)施性規(guī)劃的制定提供了依據(jù)。概念規(guī)劃不是法定規(guī)劃總體上每10年修編一次，也可以應(yīng)國際形勢轉(zhuǎn)變的需要而隨時進(jìn)行修訂，既體現(xiàn)規(guī)劃的終極性又體現(xiàn)規(guī)劃的延續(xù)性和動態(tài)性?？傮w規(guī)劃是一種土地利用分區(qū)規(guī)劃，監(jiān)控20年內(nèi)的土地利用，制定土地使用的管制措施，包括用途區(qū)劃和開發(fā)強(qiáng)度，以及基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共建設(shè)的預(yù)留用地。它是憲法規(guī)定的法定文件，每5年修編一次?？傮w規(guī)劃最大的特點(diǎn)是將專項(xiàng)規(guī)劃都統(tǒng)一到其中,城市規(guī)劃覆蓋城市土地利用和空間形態(tài)的所有內(nèi)容，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃都通過總體規(guī)劃和開發(fā)控制規(guī)劃協(xié)調(diào)、落實(shí)，保證規(guī)劃的一元性。更重要的是將城市設(shè)計(jì)與規(guī)劃體系形成融合型的關(guān)系，無論在內(nèi)容上還是在形式上城市設(shè)計(jì)都分別融入兩個層次的規(guī)劃框架之中，使城市環(huán)境二維與三維的控制管理，土地使用與形體環(huán)境相結(jié)合，這是兩者能夠良好結(jié)合的基礎(chǔ)，也是城市設(shè)計(jì)獲得法定地位的途徑。

1.4 健全的規(guī)劃管理

科學(xué)合理的規(guī)劃，同時運(yùn)用強(qiáng)有力的法律手段保障其的實(shí)施，從而保證規(guī)劃的權(quán)威性。1959年的規(guī)劃法令作為新加坡第一部規(guī)劃法，為新加坡的現(xiàn)代城市規(guī)劃體系奠定了基礎(chǔ)。通過嚴(yán)肅的法制建設(shè)和行政行為促進(jìn)規(guī)劃的執(zhí)行。規(guī)劃法規(guī)定了所有的開發(fā)活動都要得到相應(yīng)的開發(fā)許可變更規(guī)劃條件需要征收開發(fā)費(fèi)等?？傮w規(guī)劃如需調(diào)整包括地塊用地性質(zhì)、容積率調(diào)整應(yīng)當(dāng)向國家發(fā)展部提交規(guī)劃報告，包括圖紙、說明以及要求的其他內(nèi)容經(jīng)審定由部長批準(zhǔn)或否決。如若批準(zhǔn)還需要在報紙上進(jìn)行公示，如有反對意見，尚需復(fù)議，通過才可施行。此外，還有規(guī)劃法及修正案，詳細(xì)的從屬性法規(guī)和嚴(yán)格的城市管理辦法等，從而保證城市規(guī)劃有序進(jìn)行，層層推進(jìn)等。

創(chuàng)新和整合系統(tǒng)性的理念，是新加坡經(jīng)濟(jì)、社會和城市發(fā)展的長期可持續(xù)性最關(guān)鍵的要素，更是城市規(guī)劃和管理的核心觀念。

2 樹立科學(xué)的城市規(guī)劃思維觀

做為規(guī)劃管理工作者，面對我國城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)狀的諸多問題，借鑒新加坡的先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該在規(guī)劃觀念上不斷創(chuàng)新、整合，更具有全局性、系統(tǒng)性和人文性。建議從以下幾個方面加以改進(jìn)。

1)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃理論研究，借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)的規(guī)劃理論和優(yōu)秀的科研成果，充分利用我國科研院校的優(yōu)勢，加大資金投入并做好評估，尋求和完善適應(yīng)我國城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的規(guī)劃理論框架；優(yōu)化城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，明確整體功能分區(qū)和職能分工，優(yōu)先住區(qū)的合理布局，科學(xué)架構(gòu)我國城鄉(xiāng)空間形態(tài)和資源配置。

2)深化城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，確立城市戰(zhàn)展發(fā)略規(guī)劃地位，建立多部門、多學(xué)科、多層次和多專題的綜合研究，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的終極性，適度調(diào)整總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃空間尺度、或適當(dāng)融合，將城市設(shè)計(jì)列入編制體系并貫穿于規(guī)劃全過程，實(shí)現(xiàn)全民參與并及時有效地進(jìn)行規(guī)劃的檢討和改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

3)強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，實(shí)現(xiàn)發(fā)改、國土、建設(shè)、環(huán)保等規(guī)劃職能的歸口統(tǒng)一管理，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)綜合功能的發(fā)揮，明晰各級的層次管理內(nèi)容，落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的集中統(tǒng)一管理，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利實(shí)施。

4)健全城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系，力求體系全面、層次清晰，規(guī)定內(nèi)容具體、翔實(shí)，要求項(xiàng)目嚴(yán)格、合理，擴(kuò)增法規(guī)中技術(shù)性指標(biāo)內(nèi)容，按地理區(qū)位、功能分區(qū)等確定不同區(qū)域規(guī)定不同的技術(shù)要求，縮減城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的自由裁量權(quán)。申明城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)基礎(chǔ)，明晰城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策內(nèi)涵。

5)更新觀念轉(zhuǎn)變“無序機(jī)動化”發(fā)展模式。發(fā)揮城鄉(xiāng)交通在城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展過程中引導(dǎo)作用，提高城市運(yùn)行效率和綜合競爭力。科學(xué)規(guī)劃對外交通系統(tǒng)和內(nèi)陸交通網(wǎng)路，優(yōu)化區(qū)域、城際間公共交通聯(lián)系，強(qiáng)化都市圈、城市群、特大城市內(nèi)的交通系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共交通多層次的無縫隙連接等；結(jié)合我國實(shí)際，考慮交通需求合理制定交通發(fā)展戰(zhàn)略和政策，特別是優(yōu)先公共交通發(fā)展政策，要以提高出行乘坐比例為目的；根據(jù)環(huán)境資源承載力合理限定國家的機(jī)動車保有量，政府、企業(yè)和家庭的小汽車擁有量等。

6)加強(qiáng)歷史文化資源的挖掘、研究和保護(hù)，不僅要考慮城鎮(zhèn)點(diǎn)的歷史縱向，還要注重歷史點(diǎn)的城鎮(zhèn)橫向和區(qū)域整體聯(lián)系，建立點(diǎn)線面結(jié)合的空間系統(tǒng)整體的網(wǎng)絡(luò)歷史文化格局。同時強(qiáng)調(diào)山、水、植被等自然環(huán)境資源的保護(hù)，規(guī)劃打造區(qū)域的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，融入歷史文化網(wǎng)絡(luò)塑造城市個性特色和魅力。

另外，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、大城市地下空間，特別是地下綜合管線的規(guī)劃和管理，是我們實(shí)現(xiàn)生態(tài)、可持續(xù)城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是節(jié)約資源、避免浪費(fèi)的重要環(huán)節(jié)。這方面工作已迫在眉睫，急需我們認(rèn)真思考和處理。

3 結(jié)語

我國的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展正處于城鎮(zhèn)化快速遞進(jìn)的特殊歷史階段，取得了令世界矚目的成就。但我們也不可否認(rèn)矛盾、失衡、分離導(dǎo)致的問題非常突出，城鄉(xiāng)規(guī)劃機(jī)制勃發(fā)力有待于加強(qiáng)，城鎮(zhèn)自身成長動力還需充足，亟待改善。通過我們的努力實(shí)踐，并積極探索，中國城鄉(xiāng)規(guī)劃的明天將充滿夏季的成長性和春天的勃發(fā)性！中國城鄉(xiāng)建設(shè)的未來必將生機(jī)盎然、前程似錦！

[1]陳曉東.城市設(shè)計(jì)與規(guī)劃體系的整合運(yùn)作——新加坡實(shí)踐與借鑒[J].規(guī)劃師,2010(2).

[2]王蕾,袁中金.新加坡新市鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)的探究與啟示[J].現(xiàn)代城市研究,2009(2).

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