唐欣瑜

(吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012)

2010年1月4日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，海南全面開(kāi)始啟動(dòng)建設(shè)國(guó)際旅游島工程，海南農(nóng)墾也迎來(lái)了千載難逢的發(fā)展機(jī)遇。海南省農(nóng)墾集團(tuán)擁有土地1281.8萬(wàn)畝，占海南省土地的1/4，其土地構(gòu)成中，農(nóng)業(yè)用地是主要部分，農(nóng)地上基本實(shí)行了以農(nóng)場(chǎng)職工家庭為主的土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。因此，建設(shè)國(guó)際旅游島，也給海南農(nóng)墾農(nóng)地法律制度的發(fā)展與改革提供了新的條件與機(jī)遇。海南是中國(guó)最大的特區(qū)，海南農(nóng)墾集團(tuán)重組后擁有49個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，遍及全省18個(gè)市縣，包含了海南各地分散與相對(duì)集中、先進(jìn)與相對(duì)落后的各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。海南農(nóng)墾可以以建設(shè)國(guó)際旅游島為契機(jī)，結(jié)合海南農(nóng)墾農(nóng)地利用方式的代表性和示范性，運(yùn)用自身的特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢(shì)在海南進(jìn)行國(guó)有農(nóng)地法律制度創(chuàng)新。

一 海南農(nóng)墾農(nóng)地制度新的機(jī)遇

(一)加快市場(chǎng)化進(jìn)程，推進(jìn)農(nóng)墾農(nóng)地制度改革

市場(chǎng)機(jī)制是資源配置的主體形式，完備的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是海南發(fā)展的根本之道，所有政策的制定都應(yīng)以此為目標(biāo)。因此，就本質(zhì)而言，建設(shè)國(guó)際旅游島本身就是在加快市場(chǎng)化進(jìn)程。海南國(guó)際旅游島建設(shè)實(shí)施以來(lái)，海南農(nóng)墾的外部條件發(fā)生了重大變化，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了更為廣闊的市場(chǎng)，此時(shí)的市場(chǎng)可以引導(dǎo)職工家庭根據(jù)市場(chǎng)需求優(yōu)化所擁有的農(nóng)地資源，并調(diào)整投資結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及就業(yè)結(jié)構(gòu)等。海南農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)化進(jìn)程加快必將推進(jìn)當(dāng)前海南農(nóng)墾農(nóng)地使用制度的改革與發(fā)展。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度本身就具有較大的優(yōu)越性，海南農(nóng)墾內(nèi)部各職工在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度范圍內(nèi)，以家庭為單位進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)，其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)較之以前已經(jīng)大為擴(kuò)展，可以順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，自主作出切合實(shí)際的決策進(jìn)行生產(chǎn)勞動(dòng)，更重要的是根據(jù)市場(chǎng)需求情況和自身相對(duì)優(yōu)勢(shì)對(duì)各種農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行整合配置，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)。建設(shè)國(guó)際旅游島也是一種契機(jī)，促進(jìn)海南農(nóng)墾出臺(tái)改革措施，在工作重點(diǎn)上，由農(nóng)墾安排微觀的生產(chǎn)活動(dòng)向職工家庭了解市場(chǎng)、開(kāi)拓市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，由主要抓農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量向適應(yīng)市場(chǎng)、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力轉(zhuǎn)變，并不斷完善海南農(nóng)墾農(nóng)地的使用制度，進(jìn)一步發(fā)揮出農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

(二)促進(jìn)農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高土地利用率

相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)正在向觀賞、休閑等方向擴(kuò)展延伸，休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)形態(tài)也迅速發(fā)展成為與產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)業(yè)并駕齊驅(qū)的重要產(chǎn)業(yè)。目前國(guó)際旅游島建設(shè)的定位是以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或重要支柱產(chǎn)業(yè)，這就為海南農(nóng)墾提供了一個(gè)有利契機(jī)，將農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)，促進(jìn)農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

具體而言，海南農(nóng)墾在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面具有其他組織和個(gè)人無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。首先，職工家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的確定與實(shí)施從制度上進(jìn)一步促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展;其次，海南農(nóng)墾經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，組織比較集中、能很快示范與帶動(dòng)，從人力、物力、財(cái)力的組織上可以保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的集中化、規(guī)?；陌l(fā)展。因此，緊跟海南國(guó)際旅游島建設(shè)，海南農(nóng)墾可以更有力地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，將農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游資源規(guī)劃與農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)與職工家庭的自主經(jīng)營(yíng)統(tǒng)籌起來(lái)，組織職工家庭共同拓展農(nóng)業(yè)多種功能，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)。既可以保證海南農(nóng)墾墾區(qū)的整體農(nóng)地相對(duì)穩(wěn)定，職工家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地不被侵占，同時(shí)土地資源的利用率得到提升，實(shí)現(xiàn)土地的自我增值。

(三)帶動(dòng)職工家庭增收致富

海南省農(nóng)墾集團(tuán)的職工家庭獲得的土地經(jīng)營(yíng)收入并不高，由于海南農(nóng)墾農(nóng)地目前主要實(shí)行的家庭承包經(jīng)營(yíng)制，主體是職工自營(yíng)經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分散在各職工家庭，增加了統(tǒng)一管理的難度，許多農(nóng)技、農(nóng)藝措施難以實(shí)施，在一定程度上制約了海南農(nóng)墾農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營(yíng)，影響職工持續(xù)增收。而建設(shè)國(guó)際旅游島卻給職工家庭致富創(chuàng)造了條件，一方面，職工家庭躬耕的土地經(jīng)過(guò)包裝發(fā)展后，能變成知名的旅游休閑農(nóng)莊，成為能循環(huán)收益的旅游目的地，除了農(nóng)產(chǎn)收成之外，還能因“旅”致富。另一方面，建設(shè)國(guó)際旅游島，農(nóng)墾的大部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)被納入市場(chǎng)交易，農(nóng)產(chǎn)品的商品率很高，用一些剩余農(nóng)產(chǎn)品向市場(chǎng)提供商品供應(yīng)已不再是職工家庭的主要目的。在農(nóng)墾的有效組織下，職工家庭將種植用地轉(zhuǎn)化為附加值更高的加工業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)基地，使得原本出產(chǎn)的生產(chǎn)原料，經(jīng)過(guò)精深加工后產(chǎn)生更大的增值效益，職工家庭不僅可以拿到種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)利潤(rùn)，也拿到了銷售環(huán)節(jié)的一部分利潤(rùn)。再者，海南建設(shè)國(guó)際旅游島，本身就為海南農(nóng)墾的農(nóng)產(chǎn)品銷售提供了更大的市場(chǎng)，農(nóng)墾作為產(chǎn)業(yè)化組織，能及時(shí)獲取大量有效的市場(chǎng)信息，可以以市場(chǎng)為導(dǎo)向，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，帶動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)增收致富。即便職工家庭仍然從事種植業(yè)，也能在這種市場(chǎng)信息的指導(dǎo)下淘汰產(chǎn)出效率低的產(chǎn)品，改種經(jīng)濟(jì)效益較高的作物，讓每一寸土地都發(fā)揮最大的價(jià)值效應(yīng)，拓展農(nóng)墾職工的增收空間。

二 海南農(nóng)墾農(nóng)地法律制度突出的問(wèn)題

(一)職工承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被侵犯，承包關(guān)系不穩(wěn)定

盡管農(nóng)墾從2008年起已全部實(shí)行了以農(nóng)場(chǎng)職工家庭為主的長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，但農(nóng)場(chǎng)職工群眾均未獲頒林權(quán)證或土地承包證。［1］然而，這主要是由于職工的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)不明確造成的，目前并沒(méi)有明確的法律依據(jù)界定國(guó)有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。因此，職工的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身就還未得到很好的保障，一些地方政府以及海南農(nóng)墾集團(tuán)在建設(shè)國(guó)際旅游島這一政策實(shí)行以后，著眼于地方自身利益或眼前利益，很可能會(huì)利用收回或征收的方式，侵犯職工家庭的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

在利益驅(qū)動(dòng)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下，為了更便利地取得土地的使用權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)，地方政府往往會(huì)以各種形式變相規(guī)避上級(jí)政府的規(guī)劃管制和審批管理，違法違規(guī)進(jìn)行征地。由于海南農(nóng)墾的國(guó)有土地原本就是國(guó)家劃撥使用，與地方土地的征用相比，征用的程序相對(duì)容易，手續(xù)也較為簡(jiǎn)單。并且，地方政府通常會(huì)在國(guó)家建設(shè)收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地上實(shí)行兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地一般只給予青苗及地上附著物的補(bǔ)償，不再像征收地方土地那樣給予安置補(bǔ)償費(fèi)與土地補(bǔ)償費(fèi)。因此，海南的一些地方政府更愿意利用低價(jià)收回農(nóng)場(chǎng)土地進(jìn)行再轉(zhuǎn)讓的方式處置農(nóng)墾土地。按照海南省農(nóng)墾總局與海南省政府的議定，在農(nóng)墾5年過(guò)渡改革期內(nèi)，海南農(nóng)墾墾區(qū)的農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行土地出讓，地方政府會(huì)將其上交的40%的土地出讓金全額返還給農(nóng)場(chǎng)，用以改善民生。［2］因此，不僅政府征收國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地時(shí)這些農(nóng)地上職工的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身沒(méi)有得到物權(quán)上的切實(shí)保障，而在征收之后也得不到合理補(bǔ)償，因?yàn)樘幹棉r(nóng)墾土地的收益專項(xiàng)用于解決農(nóng)墾社會(huì)和民生問(wèn)題的部分無(wú)法落實(shí)，直接損害了農(nóng)墾職工的權(quán)益。

在現(xiàn)行制度下，海南農(nóng)墾土地的所有權(quán)屬于國(guó)家，土地的使用權(quán)則屬于農(nóng)墾，海南農(nóng)墾作為土地的產(chǎn)權(quán)代表人，在一定程度上就擁有了“以地生財(cái)”的權(quán)力。例如，2011年7月15日，海南農(nóng)墾在北京舉行了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目推介會(huì)，海南農(nóng)墾總局和海南農(nóng)墾集團(tuán)聯(lián)手推出的139個(gè)項(xiàng)目，共涉及土地面積36.3萬(wàn)畝。［3］這些用于推介項(xiàng)目的土地大部分都已經(jīng)開(kāi)發(fā)利用，并基本實(shí)行了家庭承包經(jīng)營(yíng)制，那么這些土地上的承包關(guān)系何去何從，承包了這些土地的職工家庭的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又將如何保障，海南農(nóng)墾當(dāng)局也只是大概地說(shuō)要保證職工增收，并未提出具體的安置措施。尤其是在建設(shè)國(guó)際旅游島實(shí)施的這幾年，海南農(nóng)墾為了更好地招商引資、迫切發(fā)展經(jīng)濟(jì)，片面地追求本地區(qū)的率先發(fā)展和“以地生財(cái)”及其所謂的“效益”，收回職工家庭合法承包經(jīng)營(yíng)的土地，不僅侵犯了職工承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定也得不到合理的保障。

(二)農(nóng)地資源被占用，土地規(guī)劃利用制度不健全

在海南國(guó)際旅游島建設(shè)大背景下，土地是最稀缺的資源之一，海南農(nóng)墾雖然擁有海南四分之一的土地，但多為山地，可開(kāi)發(fā)利用的土地不多，原本被地方政府審批為建設(shè)用地的就比較少。據(jù)調(diào)查資料顯示，海南為保障生態(tài)省建設(shè)，于2003年實(shí)施了《海南省林地管理?xiàng)l例》，海南省農(nóng)墾集團(tuán)現(xiàn)存的292萬(wàn)畝未利用土地，大部分屬于用于生態(tài)保護(hù)的公益林，不能開(kāi)墾為農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)墾的總體農(nóng)業(yè)土地使用面積并未增加。直至今日，海南農(nóng)墾土地基本達(dá)到農(nóng)業(yè)用地的極限，實(shí)際上已無(wú)后備農(nóng)業(yè)用地資源。也就是說(shuō)，即使海南建設(shè)國(guó)際旅游島的規(guī)劃并沒(méi)有實(shí)施，海南農(nóng)墾集團(tuán)的農(nóng)業(yè)用地也已日漸短缺，與非農(nóng)建設(shè)用地的矛盾日益突出。隨著《海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺(tái)，中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院組成了《推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)》課題組，提出將海南省全島規(guī)劃為五個(gè)旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)，其中之一是在三亞、陵水、保亭、樂(lè)東一市三縣建設(shè)三亞熱帶濱海旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)。三亞、陵水、保亭、樂(lè)東一市三縣在海南農(nóng)墾目前的農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃中屬于瓊西南丘陵臺(tái)地種植區(qū)，這一帶種植區(qū)適合生產(chǎn)典型熱帶作物，面積覆蓋了三亞、東方、樂(lè)東以及昌江部分地區(qū)，是農(nóng)業(yè)用地較為集中地帶。土地政策大多數(shù)向經(jīng)營(yíng)性旅游地產(chǎn)傾斜，旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)用地的大面積拓展，勢(shì)必會(huì)對(duì)海南農(nóng)墾農(nóng)業(yè)農(nóng)耕用地造成影響，擠壓農(nóng)地的使用空間，如何協(xié)調(diào)兩者之間的用地矛盾將是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

早在2008年，海南省人民政府就曾出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)墾改革中國(guó)土環(huán)境資源若干問(wèn)題的通知》，在土地利用規(guī)劃方面，賦予農(nóng)墾系統(tǒng)在三至五年的改革過(guò)渡期內(nèi)一定的自主權(quán)，省農(nóng)墾總局可以單獨(dú)申報(bào)年度建設(shè)用地計(jì)劃，省政府可根據(jù)實(shí)際情況下達(dá)農(nóng)墾系統(tǒng)年度用地計(jì)劃指標(biāo)，并將會(huì)優(yōu)先保障農(nóng)墾墾區(qū)用地指標(biāo)，農(nóng)墾土地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等用地手續(xù)，由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)審批權(quán)限，予以優(yōu)先辦理，確保農(nóng)墾系統(tǒng)各類建設(shè)用地的及時(shí)供應(yīng)。海南省的這一規(guī)定直接反映出現(xiàn)有土地規(guī)劃制度的不健全，尤其體現(xiàn)在海南省房地產(chǎn)市場(chǎng)火爆起來(lái)之后。2010年1月4日《關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》一經(jīng)發(fā)布，海南的房地產(chǎn)市場(chǎng)立即火爆，房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升，喧賓奪主般搶了國(guó)際旅游島的風(fēng)頭。房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)炒作直接導(dǎo)致一些市縣的地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，更改或變動(dòng)在整體規(guī)劃上海南農(nóng)墾原本用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)的土地，不僅如此，海南農(nóng)墾自己也利用土地大量開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，其中包括已經(jīng)承包給職工家庭的農(nóng)業(yè)土地。另外，海南可供招拍掛的優(yōu)質(zhì)土地所剩已不多，很多開(kāi)發(fā)商都將市場(chǎng)放到了海南農(nóng)墾的土地上，因?yàn)榫湍壳暗恼叨?，海南農(nóng)墾的土地出讓、開(kāi)發(fā)程序相對(duì)簡(jiǎn)單，手續(xù)也并不繁雜，并不用向海南省國(guó)土局及住建等相關(guān)部門(mén)申報(bào)，只要上報(bào)給海南農(nóng)墾總局批準(zhǔn)就可以實(shí)行?！昂Ｄ限r(nóng)墾由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)戰(zhàn)旅游地產(chǎn)，如若簡(jiǎn)單地以原有土地入股與開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)，這對(duì)海南的國(guó)際旅游島建設(shè)并不是件好事”。［4］海南農(nóng)墾雖然并無(wú)完全意義上的土地規(guī)劃?rùn)?quán)力，也無(wú)權(quán)審批土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變，但可以審批土地出讓，這也將直接導(dǎo)致海南農(nóng)墾加大對(duì)旅游地產(chǎn)、房地產(chǎn)用地的規(guī)劃，并通過(guò)出讓或合作開(kāi)發(fā)的方式予以實(shí)現(xiàn)，勢(shì)必占用現(xiàn)有的農(nóng)地資源。因此，在目前土地規(guī)劃制度并不健全的情況下，海南農(nóng)墾用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)的用地面積與規(guī)模，與原有的情況相比難以長(zhǎng)期維持，在此之上存在的農(nóng)地使用制度也必將難以持續(xù)穩(wěn)定。

(三)土地被私下流轉(zhuǎn)，農(nóng)墾土地管理權(quán)限與職責(zé)不清

隨著國(guó)家土地管理法律法規(guī)的不斷完善，海南農(nóng)墾在土地利用和流轉(zhuǎn)方面也建立了較為完善的規(guī)章制度，2008年出臺(tái)土地管理24條，主要是管住土地流轉(zhuǎn)的權(quán)限;2009年制定了土地合作開(kāi)發(fā)的“四項(xiàng)基本原則”和標(biāo)準(zhǔn)合同，把合作模式從利潤(rùn)分成改成實(shí)物分成，原則上不賣地，只分可持續(xù)的商業(yè)地產(chǎn);2010年，決定除特別偏遠(yuǎn)地區(qū)外，原則上不再拿大規(guī)模土地跟其他企業(yè)合作;2011年3月，收緊到土地合作開(kāi)發(fā)農(nóng)墾必須控股，7月再次收緊到不再拿土地合作，今后只進(jìn)行股權(quán)合作。［5］然而，盡管海南農(nóng)墾在土地管理上出臺(tái)了這一系列政策，在海南建設(shè)國(guó)際旅游島之后，土地管理混亂的現(xiàn)象卻更加突出了。2011年度國(guó)土資源部衛(wèi)星執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)海南農(nóng)墾違法違規(guī)用地87宗，涉及農(nóng)場(chǎng)15個(gè)，違法違規(guī)土地面積703.1畝。海南省農(nóng)墾總局審計(jì)局2012年2月8日至3月23日在對(duì)總局2012年2月前已批復(fù)立項(xiàng)的70個(gè)土地對(duì)外合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地對(duì)外合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目存在“土地變性和規(guī)劃報(bào)建難”，“保證金、提前收益金欠收單位多、數(shù)額大，部分農(nóng)場(chǎng)不按規(guī)定繳存總局共管賬戶，個(gè)別農(nóng)場(chǎng)未等項(xiàng)目上馬先用兩金”，“個(gè)別農(nóng)場(chǎng)違規(guī)簽訂合作合同和對(duì)外轉(zhuǎn)讓土地，或報(bào)批后又背后一套，更換合作方和降低條件”，“個(gè)別農(nóng)場(chǎng)丟棄公平分配原則，不按總局規(guī)定收取商業(yè)設(shè)施或垂直分成房產(chǎn)”，“刪除共管賬戶條款或以合作方名義開(kāi)設(shè)共管賬戶，防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)”和“由合作方以外第三方代付兩金，潛在訴訟官司風(fēng)險(xiǎn)”等6大問(wèn)題。［6］

顯然，在海南農(nóng)墾土地流轉(zhuǎn)管理存在的問(wèn)題中，最突出的是農(nóng)墾土地管理權(quán)限與職責(zé)不清。2008年，海南省政府與農(nóng)業(yè)廳雖然加強(qiáng)、規(guī)范了建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)信息的搜集匯總，但卻沒(méi)有將海南農(nóng)墾的建設(shè)用地和承包經(jīng)營(yíng)土地的流轉(zhuǎn)納入全省并建立統(tǒng)一有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制統(tǒng)籌管理。在《海南省農(nóng)墾總局墾區(qū)國(guó)有土地對(duì)外流轉(zhuǎn)的規(guī)定》中，海南農(nóng)墾總局對(duì)旗下農(nóng)場(chǎng)處置農(nóng)墾土地資產(chǎn)的權(quán)限進(jìn)行了限定，規(guī)定凡是涉及土地資產(chǎn)對(duì)外流轉(zhuǎn)(包括對(duì)外出租、轉(zhuǎn)讓、合作開(kāi)發(fā)、國(guó)家建設(shè)收回土地等)，都必須要在上報(bào)給農(nóng)墾總局批準(zhǔn)后，才能通過(guò)土地市場(chǎng)，按招、拍、掛程序流轉(zhuǎn)。此項(xiàng)規(guī)定表示，農(nóng)墾墾區(qū)土地的流轉(zhuǎn)只需與該項(xiàng)土地資產(chǎn)所屬的農(nóng)場(chǎng)具體洽談好后，上報(bào)給海南省農(nóng)墾總局批準(zhǔn)即可，并不需要經(jīng)過(guò)國(guó)土資源部門(mén)的批準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，海南農(nóng)墾集團(tuán)及其旗下農(nóng)場(chǎng)在土地出讓上，具有相當(dāng)?shù)淖灾餍?。也正是由于這個(gè)原因，在以前就有一些農(nóng)場(chǎng)為全額獲取賣地收入，增加所謂的“收益”，不管不顧加大力度賣地。建設(shè)國(guó)際旅游島一經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，海南農(nóng)墾土地的價(jià)值就水漲船高，突出表現(xiàn)在2010年1月前后，在此期間海南省曾出臺(tái)政策暫停土地出讓，但隨之而來(lái)農(nóng)場(chǎng)私自流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象卻層出不窮。其中，有一些農(nóng)場(chǎng)私下進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，以“職工保障性住房”或農(nóng)場(chǎng)“集資建房”的名義直接將土地流轉(zhuǎn)用于房地開(kāi)發(fā)建設(shè)并對(duì)外銷售，出現(xiàn)了大量的“小產(chǎn)權(quán)”房或違法建筑。農(nóng)墾土地管理權(quán)限與職責(zé)不清，將土地粗放地用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，直接導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，造成農(nóng)墾整體利益受損和國(guó)有資產(chǎn)流失，或多或少都將給農(nóng)墾參與國(guó)際旅游島建設(shè)的宏遠(yuǎn)目標(biāo)蒙上一層陰霾。

三 完善海南農(nóng)墾農(nóng)地法律制度的對(duì)策

農(nóng)墾的土地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，也是職工家庭最重要的財(cái)產(chǎn)，同時(shí)也是職工家庭合理分享海南建設(shè)國(guó)際旅游島帶來(lái)的好處的重要依靠，因此，解決海南在建設(shè)國(guó)際旅游島過(guò)程中突出的農(nóng)墾農(nóng)地法律制度問(wèn)題，應(yīng)以農(nóng)墾職工為主，重點(diǎn)保障海南農(nóng)墾的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有足夠的耕地資源以及保護(hù)職工家庭的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)建立健全從事前的規(guī)范到事后監(jiān)督追溯各環(huán)節(jié)的法律法規(guī)體系，穩(wěn)定海南農(nóng)墾農(nóng)地使用制度。值得一提的是，與其他地區(qū)的農(nóng)墾集團(tuán)相比，海南作為最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，享有《中華人民共和國(guó)立法法》等授權(quán)規(guī)定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)?？梢越Y(jié)合建設(shè)海南國(guó)際旅游島的實(shí)際需要以及目前法律法規(guī)對(duì)國(guó)有農(nóng)地使用制度規(guī)定并不明確的現(xiàn)狀，充分運(yùn)用這一經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，在全國(guó)范圍內(nèi)改進(jìn)及完善海南農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地法律制度，并進(jìn)一步組織貫徹實(shí)施。

(一)保障職工承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，穩(wěn)定承包關(guān)系

土地使用權(quán)是土地使用者的一項(xiàng)重要的物權(quán)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)也應(yīng)受法律保護(hù)。根據(jù)物權(quán)法中的公示原則，充分利用不動(dòng)產(chǎn)登記制度，廣泛進(jìn)行、深入開(kāi)展農(nóng)墾職工家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記發(fā)證工作，是保障職工家庭土地使用權(quán)最行之有效的方式。《物權(quán)法》在第134條中規(guī)定:“國(guó)家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，參照本法的有關(guān)規(guī)定?！眳⒄铡段餀?quán)法》以及《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定，海南農(nóng)墾集團(tuán)土地由職工家庭進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)，但其承包經(jīng)營(yíng)的土地也必須要經(jīng)過(guò)進(jìn)一步確權(quán)，具體操作中可借鑒農(nóng)村土地承包備案發(fā)證的辦法，由市縣相關(guān)部門(mén)進(jìn)行登記并頒發(fā)確權(quán)證書(shū)，以確認(rèn)職工依法享有的權(quán)利最終能得到保障。

穩(wěn)定承包關(guān)系，不僅要保障職工家庭合法的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不受任何個(gè)人、組織的干預(yù)、侵害，還應(yīng)保障職工家庭的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在受到侵害后能得到及時(shí)合理的補(bǔ)償。因此，除了進(jìn)行登記確權(quán)以外，尤其重要的是還要在土地承包經(jīng)營(yíng)法律制度下建立侵權(quán)責(zé)任規(guī)范，僅僅依據(jù)海南農(nóng)墾集團(tuán)自身制定的一些政策來(lái)規(guī)范不具有穩(wěn)定性，必須制定具體明確的法律規(guī)定，提高農(nóng)地被征收占用的制度成本。政府征地行為也應(yīng)當(dāng)受到適當(dāng)約束，海南農(nóng)墾用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)的土地不能被地方政府以國(guó)際旅游島建設(shè)的需要為名隨意征收或征用，相應(yīng)地，建立在農(nóng)地之上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也不能隨意侵犯，職工家庭的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)理應(yīng)受到保護(hù)。地方政府確有使用農(nóng)墾土地的需要，不僅要明確征地的公共利益性質(zhì)、正確行使征地權(quán)，還要給予一定的補(bǔ)償。政府征地出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，各類補(bǔ)償須按同期征用當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體同類土地的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行;征地后將其作為經(jīng)營(yíng)性用地的，土地收益在上繳國(guó)家稅收后應(yīng)全部返還至農(nóng)墾，優(yōu)先用于支付農(nóng)場(chǎng)職工被征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)以及社會(huì)保障所需資金，其后，農(nóng)墾還要保障剩余部分用于解決農(nóng)墾在改革過(guò)渡期中各類社會(huì)和民生問(wèn)題。海南農(nóng)墾當(dāng)局應(yīng)建立新型的經(jīng)營(yíng)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，保障職工家庭在經(jīng)營(yíng)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和轉(zhuǎn)出中擁有自主決策權(quán)，保障職工家庭分享土地增值收益的權(quán)利;在必須要轉(zhuǎn)用一部分農(nóng)用地進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的情況下，通過(guò)賦予職工家庭更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，將農(nóng)地轉(zhuǎn)用中取得的一部分土地增值收益持續(xù)穩(wěn)定地投入到職工的社會(huì)保障、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持等方面。

(二)保護(hù)基本農(nóng)田，健全土地規(guī)劃利用制度

我國(guó)《土地管理法》第34條規(guī)定:“國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度?！北Ｗo(hù)基本農(nóng)業(yè)用地的重要性必須在建設(shè)國(guó)際旅游島的過(guò)程中得以貫徹，以保障海南農(nóng)墾有限的農(nóng)地資源，協(xié)調(diào)好地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)用耕地保護(hù)之間的關(guān)系。因此，在建設(shè)國(guó)際旅游島進(jìn)程中，有必要對(duì)農(nóng)墾墾區(qū)進(jìn)行廣泛的基本農(nóng)田調(diào)查，依據(jù)農(nóng)墾集團(tuán)土地利用總體規(guī)劃，按照基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定和調(diào)整資料，將基本農(nóng)田保護(hù)地塊落實(shí)到土地利用現(xiàn)狀圖上，統(tǒng)計(jì)匯總出農(nóng)墾基本農(nóng)田的分布、面積、地類等狀況，登記上證，造冊(cè)并嚴(yán)格執(zhí)行，禁止各類耕作條件良好的基本農(nóng)田被以各種理由用于非農(nóng)建設(shè)。

20世紀(jì)90年代，海南農(nóng)墾也曾親身體驗(yàn)了海南房地產(chǎn)市場(chǎng)在市場(chǎng)機(jī)制缺陷的情況下出現(xiàn)的泡沫經(jīng)濟(jì)，海南全島的經(jīng)濟(jì)為此一片蕭條。因此，健全海南的土地規(guī)劃利用制度必須緊密聯(lián)系當(dāng)前國(guó)際旅游島建設(shè)下的產(chǎn)業(yè)政策，以規(guī)范土地市場(chǎng)為基本前提，通過(guò)土地利用規(guī)劃等措施，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，將國(guó)際旅游島建設(shè)對(duì)土地宏觀調(diào)控的影響力發(fā)揮好，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。其中，海南農(nóng)墾必須加強(qiáng)與各級(jí)政府的溝通和協(xié)調(diào)，將原有用于農(nóng)業(yè)種植的土地納入地方的規(guī)劃體系統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，使農(nóng)墾一部分區(qū)位條件較好的土地資源更好地發(fā)揮其資產(chǎn)效益。另外，要有效控制建設(shè)開(kāi)發(fā)的規(guī)模、布局和進(jìn)度，尤其是地產(chǎn)用地的規(guī)劃，要防止規(guī)模過(guò)大、布局混亂，以避免資金、物資的浪費(fèi)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成無(wú)法挽回的損失。

(三)規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，完善國(guó)有資產(chǎn)管理

規(guī)范農(nóng)墾土地流轉(zhuǎn)管理，應(yīng)將海南農(nóng)墾農(nóng)地流轉(zhuǎn)納入全省統(tǒng)籌管理，建立全省統(tǒng)一有效的建設(shè)用地和承包土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善流轉(zhuǎn)合同制與備案制等流轉(zhuǎn)管理工作制度和規(guī)程，建立健全流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況的監(jiān)管。具體可借鑒重慶、成都等地已成系統(tǒng)的做法，結(jié)合海南當(dāng)前實(shí)際，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中建立農(nóng)墾家庭承包經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，全省農(nóng)墾家庭承包經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理工作由海南省農(nóng)業(yè)廳和各市縣農(nóng)業(yè)部門(mén)具體分工負(fù)責(zé)，同時(shí)充分發(fā)揮有管理能力綜合性農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的積極作用，授與其一定的權(quán)力參與運(yùn)作。相應(yīng)地，建立建設(shè)用地和宅基地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，海南農(nóng)墾墾區(qū)和地方建設(shè)用地與宅基地流轉(zhuǎn)交易工作交由海南省國(guó)土部門(mén)土地儲(chǔ)備整理交易中心統(tǒng)一負(fù)責(zé)，并設(shè)定一定比例的交易費(fèi)用，該筆費(fèi)用最終將返還海南農(nóng)墾用于處理社會(huì)和民生問(wèn)題以及用于地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

另一方面，還必須完善農(nóng)墾農(nóng)地的國(guó)有資產(chǎn)管理制度。農(nóng)墾農(nóng)場(chǎng)作為國(guó)有土地，它首先是一種國(guó)有資產(chǎn)，行使與監(jiān)管是它最關(guān)鍵的管理問(wèn)題。海南省政府根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)海南農(nóng)墾管理體制改革的意見(jiàn)》出臺(tái)了《關(guān)于海南農(nóng)墾管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》，初步規(guī)定了海南農(nóng)墾集團(tuán)所屬的國(guó)有資產(chǎn)行使與監(jiān)管主體?！霸赊r(nóng)墾總局管理的海南農(nóng)墾國(guó)有資產(chǎn)，現(xiàn)由海南省全面管理。行政性資產(chǎn)由海南省政府授權(quán)海南省農(nóng)墾總局管理，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由海南省政府授權(quán)海南省農(nóng)墾總公司管理。海南省農(nóng)墾總局和海南省農(nóng)墾總公司要努力保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值”。［7］經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由海南省政府授權(quán)海南省農(nóng)墾總公司管理的規(guī)定正是土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范現(xiàn)象日益增多的直接因素。海南農(nóng)墾在改革發(fā)展中要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、社企分離和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在國(guó)有資產(chǎn)管理方面也要與全國(guó)普通企業(yè)保持一致，農(nóng)墾農(nóng)地國(guó)有資產(chǎn)由農(nóng)墾企業(yè)實(shí)際占有使用，但也必須將其交由國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，包括海南農(nóng)墾集團(tuán)的行政性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。還應(yīng)完善農(nóng)地的國(guó)家宏觀調(diào)控制度，強(qiáng)化海南省地方政府對(duì)農(nóng)地使用的監(jiān)督管理，健全海南農(nóng)墾農(nóng)地的國(guó)有資產(chǎn)管理制度，確保在海南建設(shè)國(guó)際旅游島之際，農(nóng)墾的國(guó)有資產(chǎn)不會(huì)流失，而是保值增值。

［1］周大衛(wèi).海南農(nóng)墾和地方城鄉(xiāng)土地管理一體化調(diào)研報(bào)告［Z］.海南省農(nóng)業(yè)交流協(xié)會(huì)論文匯編，2009.

［2］朱以師.海南農(nóng)墾土地遭私下流轉(zhuǎn)［EB/OL］.(2011－03－14).中國(guó)房地產(chǎn)報(bào).http://news.dichan.sina.com.cn.

［3］鐘懇.海南農(nóng)墾傾力打造健康高端農(nóng)產(chǎn)品基地墾區(qū)139個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)京推介［J］.中國(guó)農(nóng)墾，2011(8):20.

［4］彭巖鋒.海南農(nóng)墾百萬(wàn)畝入股開(kāi)發(fā)商瓊島旅游地產(chǎn)過(guò)度開(kāi)發(fā)［EB/OL］.(2011－02－17)［2011－02－18］.時(shí)代周報(bào).http://house.ifeng.com/dichan/lvyou/detail_2011_02/17/4713048_0.shtml.

［5］何尹凡.海南農(nóng)墾:一場(chǎng)穿越“沼澤”的變革［EB/OL］.(2011－09－16).［2012－08－18］21世紀(jì)網(wǎng).http://finance.sina.com.cn/roll/20110916/132810492640.shtml.

［6］海南農(nóng)墾總局局長(zhǎng)周公卒痛批墾區(qū)土地亂象［EB/OL］.(2012－05－18)［2012－10－13］.人民網(wǎng).http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_05/18/14646649_0.shtml.

［7］解讀《關(guān)于海南農(nóng)墾管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》［EB/OL］.(2008－10－19)［2013－01－08］.海南省人民政府網(wǎng)站http:// www.hainan.gov.cn/data/zfwj/2008/10/1944/.