林 純

(廣東商學(xué)院 華商學(xué)院工商管理系，廣東 增城 511300)

眾所周知，改革開放以后，我國的高速公路得到了快速的發(fā)展，特別是加入WTO以后，我國公路運輸網(wǎng)絡(luò)逐步完善，目前已完成的高速公路總里程位居世界第二位，為市場經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造了良好的物流環(huán)境。與此同時，公路交通管理背后的問題日益涌現(xiàn)，花樣繁多，如亂設(shè)卡、亂收費、亂罰款等，給民眾、企業(yè)及社會經(jīng)濟的發(fā)展都帶來了一定的負面影響。我國自上個世紀九十年代開始整頓公路亂罰款現(xiàn)象，但是這么多年過去了，盡管中央三令五申喝止，公路罰款亂象依然存在，整頓進程在眾多的阻力下停滯不前。近幾年，隨著媒體和公眾曝光，公路亂罰款的問題再一次被輿論推到了風(fēng)口浪尖。

1 屢禁不止的公路罰款亂象

1.1 “執(zhí)法經(jīng)濟”是催生罰款亂象的根本原因

一方面，超載本來就是違法違規(guī)的，理應(yīng)得到處罰，可如今卻成為路政和運管部門用來創(chuàng)收的主要手段。在某些地方，公路罰款直接與執(zhí)法人員的業(yè)績、薪酬、福利掛鉤，甚至被固化成指定的任務(wù)，即使實行收支兩條線，但是上繳的部分罰款還是有辦法巧借各種名目返還。另一方面，地方路政人員冗雜，機構(gòu)臃腫，財政經(jīng)費不足使得“以罰代養(yǎng)”成為財政經(jīng)費的重要來源。因此在超收獎勵、罰款分成的模式下，執(zhí)法經(jīng)濟在腐敗的土壤里長盛不衰。

1.2 政出多門與分頭罰款的現(xiàn)象普遍存在

幾乎所有上路行駛的司機都知道，道路違規(guī)罰款在我國各省沒有統(tǒng)一的標準，不僅如此，各個執(zhí)法部門的處罰標準也不統(tǒng)一，執(zhí)法腐敗給罰款亂象創(chuàng)造了有利條件，同時也給許多以運輸為生的司機和運輸公司帶來一定的經(jīng)濟損失，嚴重影響了正常的經(jīng)濟秩序。盡管根據(jù)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定：對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。也就是說一個違法行為只能罰款一次，但變換名目分頭罰款的現(xiàn)象還是普遍存在。以超載罰款為例，按照現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定，交警、城管、運管、收費站等四個部門都可以對超載車輛依法進行處罰，依據(jù)的法規(guī)不同，處罰的標準也不一樣，而且這個罰款尺度變化非常大，動輒幾百元錢，甚者上萬元。

1.3 運輸單位本身操作不規(guī)范

近十年，中國公路貨運整體規(guī)模逐年增長。加入WTO以后，中國放寬了對外資的準入門檻，大量第三方物流涌入中國，此時的貨運市場百花齊放，供大于求，市場價格競爭異常激烈。而從物流成本的角度來看，目前油價、人工費用上漲，對于眾多的中小型物流企業(yè)來說物流成本還是比較高的。在這種情況下，由于很多企業(yè)的正常盈利空間有限，為了拉攏客戶，降低成本，這些公司不得不鋌而走險超載運營以保證利潤。于是邊走邊罰便成為了中國貨運發(fā)展的一種畸形的常態(tài)。

1.4 缺乏有效監(jiān)管，司機和運輸公司投訴無門

對于公路三亂問題的整治，從中央到地方各級政府一直從未放棄過，但是有令不行，有禁不止，政令不暢。有些地方的執(zhí)法部門明目張膽、有恃無恐地操持罰款事業(yè)，執(zhí)法犯法卻無人監(jiān)管。而對于遭遇亂罰款的司機來說，投訴渠道缺失，投訴成本和投訴風(fēng)險過高，也使得他們?nèi)虤馔搪暎饾u地，亂罰款成為一種默認的潛規(guī)則。

2 公路罰款亂象危害叢生

2.1 增加企業(yè)的負擔，使物價上漲

據(jù)媒體初步估算，公路罰款大概占運輸成本的10%左右。無疑，罰款必然會增加企業(yè)的物流費用支出，而這些增加的成本最終會通過流通分攤到商品的價格上，轉(zhuǎn)嫁給消費者。對于物流企業(yè)而言，被罰款所制約的這部分成本會影響企業(yè)流動資金的運轉(zhuǎn)，制約企業(yè)物流效率和效益的提高；對于消費者來說，罰款推高了物價，在CPI指數(shù)總體上揚的今天，這必將制約消費者的購買力，讓老百姓的生活雪上加霜。

2.2 “養(yǎng)魚式執(zhí)法”，損害政府的公信形象

所謂“養(yǎng)魚式執(zhí)法”就是說違法者有違法苗頭，或剛剛開始違法時，執(zhí)法者不及時制止，而是讓違法者實施違法，或者放大違法，然后再執(zhí)法。這樣，有利于執(zhí)法者提高“談判條件”和罰款額度。

從本質(zhì)上來講，“養(yǎng)魚式執(zhí)法”就是一種權(quán)利尋租行為。在公路罰款亂象中，執(zhí)法者充當尋租者的身份，以執(zhí)法之名公開與違法者進行權(quán)錢交易，違法者一旦繳納罰款，違法行為便可獲準。而執(zhí)法者明知其違法而聽之任之，不僅縱容了違法行為，危害到公共安全，還嚴重地損害了法律的嚴肅性。以公路超載罰款為例，根據(jù)《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》的規(guī)定，超載車輛必須卸下超載部分才能放行，否則可強制扣留車輛。但實際情況是，有些地方司機只要繳納罰款便可通行，不必卸貨。當“養(yǎng)魚”成為常態(tài)，公權(quán)腐敗透明化，守法違法的邊界被罰款潛規(guī)則所取代，公眾對行政機關(guān)的信任危機也必然加劇，法治社會的建設(shè)最終只能成為空中樓閣。

2.3 滋生腐敗，減低行政執(zhí)法的效率

執(zhí)法經(jīng)濟與以罰代養(yǎng)必然導(dǎo)致腐敗滋生。在現(xiàn)階段，對道路違法違規(guī)行為的界定和處罰主要是由交管部門來執(zhí)行，而在這個執(zhí)法的過程中，部分執(zhí)法人員的法律意識淡薄，業(yè)務(wù)水平低下，此時若是監(jiān)督制約機制不健全，執(zhí)法權(quán)利便會集中在執(zhí)法者身上，這就給腐敗滋生提供了土壤。交警一上路，罰款不由分說，攔車便罰，執(zhí)法權(quán)力在光天化日之下被濫用，最終的結(jié)果便是，罰款即合法，存在即合理。執(zhí)法的權(quán)威無法彰顯，執(zhí)法的效率大打折扣。

2.4 變相危害交通安全

公路罰款設(shè)立的初衷，本意是為了威懾違法行為，通過罰款增加違法違規(guī)的成本，迫使上路司機和運輸單位自覺遵守道路安全行駛規(guī)則，減少道路事故發(fā)生率，保障公路運輸安全。而以罰代養(yǎng)卻使結(jié)果走向這個初衷的對立面，違規(guī)車輛罰款后合法上路，不僅不能遏制違規(guī)行為，反而增加了道路的安全隱患。

3 公路罰款亂象需要綜合治理

3.1 健全地方財政管理制度，規(guī)范財政分配

要想徹底根治亂罰款問題，可以從以下兩個方面來著手：第一，健全地方財政管理制度，將行政經(jīng)費統(tǒng)一納入國家的財政預(yù)算，以確保執(zhí)法經(jīng)費充足，消除地方財政對罰款收入的依賴，同時公開地方財政，接受群眾監(jiān)督；第二，規(guī)范財政預(yù)算和分配，嚴格執(zhí)行罰沒收支兩條線的規(guī)定，嚴禁將執(zhí)法人員的福利待遇與罰款收入掛鉤，杜絕一切形式的罰款返還。將“以罰代養(yǎng)”扼殺在搖籃里，斬斷執(zhí)法經(jīng)濟的鏈條。

3.2 建立健全部門聯(lián)合執(zhí)法機制，統(tǒng)一執(zhí)法標準

政出多門不僅導(dǎo)致重復(fù)罰款，而且還助長執(zhí)法腐敗，嚴重損害了公眾的利益。在我國，擁有公路執(zhí)法權(quán)的有路政、運管、交警等部門，同樣的違規(guī)罰款問題，各個部門的執(zhí)法標準有時差異很大。同時，在面臨處理重大問題時又有可能存在部門踢皮球的現(xiàn)象。因此，為了確保在各項交通執(zhí)法活動中、每個執(zhí)法環(huán)節(jié)上都有法可依、有章可循，最大限度地遏制執(zhí)法腐敗，必須盡快建立健全聯(lián)合執(zhí)法機制，構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法平臺，統(tǒng)一執(zhí)法標準。

3.3 改革單一的罰款方式

以往，僅靠罰款的手段來懲罰道路違法違規(guī)行為的做法，并不能從實質(zhì)上杜絕這些行為的再次發(fā)生，減低安全隱患。相反，罰款收入借執(zhí)法之名成為交管部門的“提款機”。執(zhí)法者罰款自肥，腐敗滋生。因此，這種單一的懲罰模式已經(jīng)到了非改不可的階段。借鑒國外的一些成功的做法：其一，壓縮罰款項目，降低罰款比例，增加其他處罰項目，如扣分、吊銷駕照和營運證等；其二，可以通過立法來限制超限超載等行為，將懲罰結(jié)果上升到刑事訴訟甚至是監(jiān)禁，提高違法成本和風(fēng)險；其三，鼓勵公眾舉報超限超載，并給予相應(yīng)的獎勵。

3.4 加強執(zhí)法監(jiān)督，廣開投訴渠道

加強執(zhí)法監(jiān)督，對于加強法治政府建設(shè)，發(fā)展社會主義民主政治，具有重要意義。為了防止權(quán)利濫用，執(zhí)法不作為、亂作為，必須切實保證公眾維權(quán)渠道的暢通，如設(shè)立舉報電話、舉報箱、召開工作座談會等，主動接受群眾和媒體的監(jiān)督，征求他們的意見和建議，隨時改正在執(zhí)法工作中存在的問題，實現(xiàn)陽光執(zhí)法。

3.5 加強執(zhí)法隊伍管理，提高執(zhí)法人員自律

首先，革新行政執(zhí)法機構(gòu)，合并部門，減少冗員，精簡隊伍，降低執(zhí)法運作成本；其次，加強執(zhí)法人員的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其法治觀念和紀律性，端正其權(quán)力觀和利益觀，杜絕知法犯法的現(xiàn)象。

4 結(jié)語

公路罰款亂象已經(jīng)整治19年了，對于常年奔波于公路上的司機來說，什么時候能根治這個大毒瘤還是個未知之數(shù)，他們也早已習(xí)以為常。冰凍三尺非一日之寒，政府要徹底整治罰款亂象，不能只是雷聲大雨點小。這需要從中央到地方各級政府堅定不移地貫徹落實整治行動的精神，相關(guān)部門統(tǒng)籌規(guī)劃，通力協(xié)作，公路罰款之痛，自然藥到病除。

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