陳俊

（中共安慶市委黨校 研究生辦公室，安徽 安慶 246003）

地方立法是指地方人民代表大會和地方人民政府依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)其行政區(qū)域內(nèi)具體情況和實際需要，按照法定權(quán)限和程序，分別制定、修改和廢止地方性法規(guī)和政府規(guī)章的活動。①李栗燕：《從中外比較視角完善我國地方立法中的公民參與制度》，《南京航空航天大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2008年第2 期。所謂公民參與地方立法，是指在地方立法中，公民有權(quán)通過一定的程序參與立法活動，表達(dá)立法意愿，維護自身權(quán)益的行為。我國《立法法》第六十三條、六十五條、六十六條和七十三條分別對地方立法主體、地方立法權(quán)限和地方立法程序等作出了明確的相關(guān)規(guī)定?！读⒎ǚā返谖鍡l則明確提出：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！笨梢哉f，有序參與立法是公民的一項法定權(quán)利。推進公民有序參與地方立法進程，對提高立法質(zhì)量，保障公民權(quán)益具有重要的現(xiàn)實意義。而地方立法實踐中，公民有序參與立法過程仍然存在諸多理論和現(xiàn)實制約。本文就公民有序參與地方立法相關(guān)問題進行初步探討，以作拋磚引玉之用。

一、公民有序參與地方立法的重要意義

（一）公民有序參與地方立法是民主政治發(fā)展的必然要求

立法是法律運行的起始和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它反映國家性質(zhì)和發(fā)展方向，對國家安全、經(jīng)濟社會發(fā)展和公民權(quán)利保障都起著根本性的作用，是國家和公民的一項根本的政治活動。隨著我國政治體制改革進程的不斷推進和民主法治化進程的加快，公民有序參與立法不僅成為社會民主政治生活的重要內(nèi)容，也是社會民主政治發(fā)展的必然要求。2008年，十一屆全國人大一次會議上通過的《全國人大常委會工作報告》首次明確指出，“進一步擴大公民對立法工作的有序參與?！?011年1月24日吳邦國委員長在出席“形成中國特色社會主義法律體系座談會”時又指出，“要積極探索公民有序參與立法的途徑和形式”，為我國公民有序參與立法活動提出了指導(dǎo)意見。黨的十八大報告則明確提出，“完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑”，為我國未來立法工作指明了方向?？梢钥闯?，公民有序參與地方立法既是我國民主政治建設(shè)的一項重要內(nèi)容，也是我國民主政治發(fā)展所面臨的重大課題，是民主政治發(fā)展的必然要求，反映了社會民主政治發(fā)展的基本規(guī)律。

（二）公民有序參與地方立法是保障公民權(quán)益的有效方式

《立法法》對地方立法的內(nèi)容和權(quán)限作了規(guī)定，如第六十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！薄读⒎ǚā返诹臈l對地方性法規(guī)的立法權(quán)限作出具體規(guī)定：“（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項”，“……其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以修改或者廢止。”概言之，地方立法的主要內(nèi)容和權(quán)限為：一是在執(zhí)行法律和行政法規(guī)的過程中，需要根據(jù)本行政區(qū)城的實際情況作具體規(guī)定的事項，即對國家的法律、行政法規(guī)的規(guī)定進行細(xì)化；二是屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項，即地方性事務(wù)立法；三是先行先試，中央沒有立法時，地方可以先行先試，但是，中央一旦立法，地方要服從中央。因此，從這些規(guī)定可以看出，地方立法與公民的日常生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，與公民權(quán)益保護息息相關(guān)。公民參與地方立法的過程，其實是公民感受主人翁身份和地位的最直接，最具沖擊力的過程，在這個過程中，最能激發(fā)公民的立法智慧和熱情。因此，公民有序參與地方立法，一方面可以避免出現(xiàn)地方性法規(guī)和規(guī)章在實際執(zhí)行中出現(xiàn)各種漏洞，減損立法的權(quán)威，甚至損害當(dāng)?shù)毓竦臋?quán)益的現(xiàn)象。另一方面，公民有序參與地方立法，可以使地方立法機關(guān)全面、及時、準(zhǔn)確地掌握公眾意愿，并認(rèn)真加以研究吸收，使征求和聽取意見的過程真正成為地方立法部門充分了解民情、及時反映民意、廣泛集中民智的過程，從而使地方立法能夠直接獲取本行政轄區(qū)內(nèi)公民在立法方面的意愿和利益訴求，并將其轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)的具體條款，通過執(zhí)行轉(zhuǎn)化為公民的現(xiàn)實利益。

（三）公民有序參與地方立法是降低執(zhí)法成本，增強法律意識的有效手段

公民有序參與地方立法，不僅是公民權(quán)利的行使，是公民利益訴求的表達(dá)，是保障當(dāng)?shù)毓駲?quán)益的重要方式，而且還有利于提高地方立法的認(rèn)同感、時效性、針對性和可執(zhí)行性。公民有序參與地方立法，在激發(fā)公民立法智慧的同時，使公民深切地感受到自己對于國家制度建設(shè)的重要意義。在這種美好體驗的促使下，對于通過自己參與立法活動而制定出來的地方性法規(guī)和規(guī)章，認(rèn)同感更強。這樣在地方性法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行過程中，參與立法程序的公民就會自覺地守法，并引導(dǎo)其他人守法，甚至成為某項地方性法規(guī)和規(guī)章的群眾講解員。這將大大降低地方性法規(guī)和政府規(guī)章的執(zhí)行成本。

與此同時，如果地方立法過程都是透明和公開的，公民均有機會有序地參與到立法過程中，不僅有利于保障公民的權(quán)益，及時發(fā)現(xiàn)立法中存在的問題；更重要的是，這還是一個普及法律知識，培植公民法律意識，提高公民參政議政能力的過程。也只有這樣，公民才會對法律抱有真正的敬畏，從而使公民與法律遵守和執(zhí)行之間產(chǎn)生良性互動，促進良好的法治生態(tài)的培育和生長。

二、我國公民有序參與地方立法的制約因素分析

（一）制約公民有序參與地方立法的思想因素

我國封建統(tǒng)治時期長，雖然經(jīng)過改革開放的洗禮，但是長期形成的諸多制約立法參與的思想觀念一時難以根除，還在發(fā)揮著消極影響。一方面，地方立法機關(guān)工作人員在立法活動中長期以來存在家長主義、官僚主義、形式主義的觀念，導(dǎo)致公民參與地方立法流于形式。如有的人認(rèn)為公民參與立法就是對正常的立法機關(guān)立法活動的干擾，因此，侵入或者屏蔽社會領(lǐng)域中的公眾意愿表達(dá)，對民意置若罔聞；有的人把公眾參與立法和社會穩(wěn)定對立起來，認(rèn)為公民參與地方立法會對社會穩(wěn)定造成負(fù)面責(zé)影響，把正常的公眾利益表達(dá)看作不穩(wěn)定因素而進行壓制；有的人將公眾參與立法與行政管理權(quán)威相混淆，一些地方政府認(rèn)為，如果在制定政府或部門規(guī)章中引入公眾，以及聽取公眾意見和建議，就是在削弱政府自己的行政權(quán)威；有的人雖然認(rèn)識到公眾參與是民主政治發(fā)展的需要和反映，為了迎合這種社會發(fā)展趨勢，樹立“民主”形象，在立法活動中對公眾參與進行了制度安排。但是，公眾參與立法活動僅僅是個形式而已，公眾的意愿根本不可能反映和體現(xiàn)在立法條款之中。另一方面，我國的公民社會正在形成之中，公民的權(quán)利意識和能力還有待提升，甚至傳統(tǒng)的、妨礙公民參與地方立法的思想觀念仍然在發(fā)揮著作用。如有的公眾認(rèn)為，立法活動與普通民眾沒什么關(guān)系，那都是國家機關(guān)的事；有的公眾存在畏權(quán)心理，畏懼權(quán)力，畏懼官員，畏懼領(lǐng)導(dǎo)和某些勢力，因而不敢或者不愿參與地方立法；有的公眾習(xí)慣于服從，對權(quán)威抱持依賴和崇拜心理，缺乏獨立自主意識；還有的公眾對立法機關(guān)的公信力產(chǎn)生懷疑，從而突破法律與程序規(guī)則而過度參與地方立法，或者不屑于參與地方立法；有的公眾則安于現(xiàn)狀無所欲求，導(dǎo)致不愿參與或經(jīng)過動員而被動消極參與。①宋方青，宋堯璽：《論我國公眾有序參與立法的模式與實現(xiàn)路徑》，《法制與社會發(fā)展》2012年第6 期。這一系列消極的思想認(rèn)識嚴(yán)重制約著公民參與地方立法活動。

（二）制約著公民有序參與地方立法的體制因素

從現(xiàn)行的法律規(guī)定和立法實踐來看，我國地方立法體制實質(zhì)是由地方人大常委會和政府主導(dǎo)的，公民能否參與地方立法由地方人大常委會和政府說了算?！兑?guī)章制定程序條例》以及一些地方性法規(guī)和規(guī)章雖然對公民參與地方立法有一些規(guī)定，但規(guī)定很籠統(tǒng)，屬于任意性和授權(quán)性規(guī)范。如《規(guī)章制定程序條例》第15 條規(guī)定：“起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會公布，征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會?！痹谶@里，地方立法機關(guān)不僅是判斷是否直接涉及公民切身利益的唯一主體，而且是判斷公民是否有重大意見分歧的唯一主體，在當(dāng)前地方立法情勢看，這一規(guī)定使公民參與地方立法的權(quán)利難以保障，這是其一。其二，雖然地方立法聽證制度被認(rèn)為是公民參與立法最為重要的形式之一，但是，是否采取聽證、如何聽證、怎樣聽證等都是由地方人大常委會或政府決定，沒有現(xiàn)成的、具體的、可操作的、能保障公民參與立法權(quán)利的制度渠道。其三，目前，我國對于參與地方立法的公民資格的界定，公民參與地方立法的程序和范圍的認(rèn)定，公民參與地方立法權(quán)利救濟，等等，這一系列問題都沒有相應(yīng)的法律制度作出規(guī)定。因此，總體看，我國目前關(guān)于公民參與立法的制度規(guī)定粗略籠統(tǒng)，成為制約公民有序參與地方立法的體制因素。

（三）制約公民有序參與地方立法的部門利益因素

中國特色社會主義法律體系以國家意志和法律規(guī)范的形式，集中反映了建設(shè)中國特色社會主義的內(nèi)在要求，充分體現(xiàn)了黨的主張、人民意志與社會發(fā)展規(guī)律的有機統(tǒng)一。現(xiàn)代法治社會，立法活動是最重要的、也是最有效的利益分配方式。因此，立法應(yīng)該是公民與享有立法權(quán)的機關(guān)之間，公民與公民之間，公民與社會組織之間就立法事項進行平等、有序博弈的結(jié)果。但是，在地方立法實踐中，一些部門往往把立法作為擴大管理權(quán)限、維護地方和部門利益的工具，將本部門利益披上法律的“合法”外衣。也正因為如此，在地方立法實踐中，一些政府和部門要么限制和剝奪公民參與地方立法權(quán)利，要么為公民參與地方立法權(quán)利附加不合理義務(wù)，要么與其他部門爭利，與民爭利。因此，在現(xiàn)有的權(quán)力制約機制乏力的情況下，地方立法權(quán)同樣得不到公民的有效制約，甚至地方立法應(yīng)追求的公共利益也被部分享有立法權(quán)的機關(guān)劫持，并通過立法的制度化形式進一步固化既有利益格局。而公民作為公共利益的承擔(dān)者和享有者卻被排斥在這一制度規(guī)定之外，成了局外人，部門利益成為公民有序參與地方立法的制約因素。

三、公民有序參與地方立法的解決路徑

（一）培植公民現(xiàn)代民主法治觀念

正確的觀念總是正確行為的先導(dǎo)。要從根本上扭轉(zhuǎn)立法機關(guān)工作人員和公民的傳統(tǒng)錯誤觀念，樹立立法要真正體現(xiàn)人民意志，要為人民立良法，人民才是法律的制定者和遵守者等等現(xiàn)代法治觀念。首先，要大力宣傳現(xiàn)代民主法治觀念，各類媒體均要為宣傳普及現(xiàn)代民主法治觀念發(fā)揮積極作用。其次，在對立法機關(guān)工作人員進行培訓(xùn)中，要增加立法權(quán)的性質(zhì)和現(xiàn)代民主法治觀念等教育內(nèi)容。最后，盡一切可能，鼓勵公民參與各項地方立法工作，在立法實踐中培植現(xiàn)代民主法治觀念。對于那些直接關(guān)系到本地區(qū)公眾切身利益的重要的地方立法，要盡可能地采取各種措施，包括開展立法聽證會，論證會，在媒體上提前公布地方法規(guī)、規(guī)章草案征求意見等方式，吸引廣大公民積極參與地方性法規(guī)的制定工作，使地方立法能夠廣泛吸納民眾意見，增強地方立法的民主性和透明度。

（二）加強地方立法機關(guān)內(nèi)設(shè)專門機構(gòu)建設(shè)

一般在享有地方立法權(quán)的地方人民代表大會內(nèi)部設(shè)置法制工作委員會，在享有地方立法權(quán)的政府內(nèi)部設(shè)置有法制辦，這些機構(gòu)其實在地方立法中發(fā)揮重要的作用，其功能發(fā)揮如何往往決定著立法質(zhì)量。首先，對于這些地方立法機關(guān)內(nèi)設(shè)專門機構(gòu)的工作人員，要加強專業(yè)化培訓(xùn)，實行職稱管理，去除權(quán)力化傾向，增強其在立法工作中的獨立地位。其次，明確地方立法機關(guān)內(nèi)設(shè)專門機構(gòu)職責(zé)，規(guī)定由其統(tǒng)一負(fù)責(zé)地方性法規(guī)草案起草的規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)等工作，以防止和杜絕地方立法的無序性和部門利益化等不良傾向。最后，規(guī)范內(nèi)設(shè)專門機構(gòu)的立法運行程序和密切聯(lián)系群眾制度，如收集立法評價，及時反饋信息，分門別類整理加工，逐條認(rèn)真研究，對立法建議和意見的處理情況和理由予以及時報告和回應(yīng)，為公民有序參與地方立法工作做好充分的準(zhǔn)備工作。

（三）完善公民有序參與地方立法的程序機制

首先，要建立科學(xué)的地方立法提案的立法選項機制。立法選項機制的建立關(guān)鍵又在于拓寬立法項目的來源和渠道。因此，在編制立法規(guī)劃和年度立法計劃時，應(yīng)改變過去政府包攬局面，積極面向社會公開征集立法建議項目，拓展公民提出立法建議項目的渠道。對公民提出的立法建議項目和關(guān)于立法項目的意見與建議，應(yīng)認(rèn)真研究處理，并及時將有關(guān)意見和情況反饋給建議人。其次，豐富地方立法性法規(guī)和規(guī)章草案的起草方式。地方性法規(guī)、規(guī)章草案的起草，既是地方立法的第一步，也是把守地方立法質(zhì)量的第一關(guān)。為防止和減少部門利益法制化的立法傾向，應(yīng)當(dāng)從立法的源頭開始，改變過去由利益主體直接主導(dǎo)法規(guī)起草的單一模式，建立和完善面向社會委托起草、招標(biāo)起草、專門機構(gòu)起草等民主立法的制度，允許學(xué)術(shù)研究機構(gòu)、專家學(xué)者或是公民個人依照有關(guān)規(guī)定提出具體的法規(guī)草案，為提升法案起草的民主性、專業(yè)性、科學(xué)性提供新的途徑和可能。最后，健全公民有序參與地方立法的救濟制度。公民在地方性法規(guī)公布實施前參與地方性法規(guī)的提案、起草和審議等立法活動，屬于預(yù)防性參與；在地方法規(guī)公布實施后，公民通過司法等途徑對有關(guān)地方法規(guī)的規(guī)定表示異議則是救濟性參與。預(yù)防性參與是公民參與地方立法的最主要環(huán)節(jié)，而公民的救濟性參與是預(yù)防性參與的補充，是一種糾正制度。公民預(yù)防性參與和救濟性參與的有效結(jié)合，可以實現(xiàn)公民從“立法”到“執(zhí)法”的全過程的有序參與。

（四）加快公民網(wǎng)絡(luò)有序參與地方立法的制度建設(shè)

中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的《第32 次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2013年6月底，我國網(wǎng)民數(shù)量達(dá)到5.91 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為44.1%。社會網(wǎng)絡(luò)化情勢下，各地紛紛建設(shè)網(wǎng)絡(luò)問政平臺，網(wǎng)絡(luò)參政、議政形式發(fā)展迅猛。而我國網(wǎng)絡(luò)參政、議政和問政工作仍處于一個初級階段，還沒有形成完備的制度，因為一些地方網(wǎng)絡(luò)參政、議政形式的發(fā)展與當(dāng)?shù)毓賳T認(rèn)識密切聯(lián)系，可以說，網(wǎng)絡(luò)問政、參政還只是一些地方政府的自選動作。而公民有序參與地方立法不能建立在少數(shù)官員的開明作風(fēng)上，必須將其納入法制化、制度化建設(shè)的軌道。公民網(wǎng)絡(luò)有序參與地方立法，一方面要從具體體制和機制作出安排，另一方面必須對公民行使立法參與權(quán)作出相應(yīng)的法律和社會責(zé)任的約束，使之權(quán)利與責(zé)任相平衡。針對目前網(wǎng)絡(luò)參與存在的“重視網(wǎng)上宣傳，輕視網(wǎng)下落實”的問題，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極加以引導(dǎo)和規(guī)范，對公民網(wǎng)絡(luò)參與立法的形式與內(nèi)容、權(quán)利與責(zé)任等各個方面作出合理規(guī)定，使公民通過網(wǎng)絡(luò)參與立法有章可循，有法可依，為公民廣泛、有序參與地方立法提供制度保障。①顧麗梅：《網(wǎng)絡(luò)社會公民有序參與人大立法的路徑與思考》，《浙江學(xué)刊》2013年第1 期。