■穆中杰 副教授（河南工業(yè)大學糧食政策與法律研究所 鄭州 450001）

糧食安全法體系構建原則探析

■穆中杰 副教授（河南工業(yè)大學糧食政策與法律研究所 鄭州 450001）

糧食安全主旨化原則系由糧食是關系國計民生的特殊商品和重要戰(zhàn)略物資所決定。糧食政策法律化原則系市場經(jīng)濟的發(fā)展、依法治國基本方略實施的必然結果。央地立法協(xié)調化原則是指堅持中央立法與地方立法相協(xié)調，要堅持下位法與上位法以及同位法之間相協(xié)調。系統(tǒng)架構均衡化原則是從縱向和橫向兩個角度提出糧食安全法體系各組成部分之間相互協(xié)調，互為促進，是一個門類齊全、結構嚴密的法體系。域外經(jīng)驗本土化原則是指要在汲取他國有益經(jīng)驗的同時，堅持實事求是，結合我國人多地少缺水的基本國情，移植域外糧食安全法體系，構建具有中國特色的糧食安全法體系。

糧食安全法體系 立法原則糧食安全

除以人為本、立法為民、程序民主、內容科學等一般原則外，構建糧食安全法體系還涉及一些特殊原則。

糧食安全主旨化原則

《關于〈糧食法（征求意見稿）〉的說明》將糧食定位為特殊商品：“糧食是關系國計民生的特殊商品和重要戰(zhàn)略物資”。這是就其作為人類其他一切活動前提和基礎的經(jīng)濟屬性而言的。無論社會文明發(fā)展程度如何，糧食都是該社會發(fā)展和人們生活生產的第一需要。只有充分認識到這一點，才能夠正確理解和解釋人類其他的活動。恩格斯指出：“正像達爾文發(fā)現(xiàn)有機界的發(fā)展規(guī)律一樣，馬克思發(fā)現(xiàn)了人類歷史的發(fā)展規(guī)律，即歷來為繁蕪叢雜的意識形態(tài)所掩蓋著的一個簡單事實：人們首先必須吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、科學、藝術、宗教等等；所以，直接的物質的生活資料的生產，一個民族或一個時代的一定的經(jīng)濟發(fā)展階段，便構成基礎，人們的國家設施、法的觀點、藝術以至宗教觀念，就是從這個基礎上發(fā)展起來的，因而，也必須由這個基礎來解釋，而不是像過去那樣做得相反”。正因糧食無可替代的特殊性，本國、本民族政權體制下的糧食問題一旦為其他政權或勢力所掌控，其生存狀態(tài)和生存空間也將為其他政權或勢力所控制，不但本國、本民族政權的執(zhí)政指向為其他政權或勢力所操控，而且最終將使本國、本民族淪為任人宰割的“羔羊”。因此，糧食又具有政治屬性，它是關系國家、民族安危興衰的重要戰(zhàn)略物資，糧食安全法體系理應把糧食安全作為該體系構建的唯一主旨。

從確保糧食安全這一主旨出發(fā)，糧食安全法體系的建構理論就是義務本位論。這是因為本位直接決定著權利義務的出發(fā)點，在二者關系上表現(xiàn)為權利決定義務還是義務決定權利。如以前者為本位，即意味著立法者將以權利為出發(fā)點，首先考慮的是人們在保障糧食安全方面享有的權利范疇，然后設計具體法律制度來保障權利的實現(xiàn)；如以后者為本位，即意味著立法者將以義務為出發(fā)點，首先考慮的是人們在保障糧食安全方面負有的義務范疇，然后設計具體法律制度來保障義務的落實。《糧食法（征求意見稿）》公布以后，之所以引起較大爭議，就在于起草者沒有將義務本位貫穿該稿始終，沒有準確把握糧食安全以保證全體民眾尤其是低收入群體、弱勢群體的糧食供應和安全保障為重點的立法宗旨，而是過分關注部門利益，將部門權利與部門義務的“雙軌制”貫穿到該稿的起草始終。因此，糧食安全法體系構建要以禁止性規(guī)定和義務性規(guī)定為主，明確政府、各類市場主體及其他主體在糧食安全方面負有的義務和責任。

糧食政策法律化原則

政策和法律是我國當前兩種最重要的社會調整機制。從長遠來看，由于我國已確立了依法治國、建設社會主義法治國家的建設目標，受經(jīng)濟基礎決定上層建筑的規(guī)律制約，適應社會主義市場經(jīng)濟體制建立和健全的需要，國家政策的法律化將是今后的發(fā)展趨勢。與政策相比，國家法律在規(guī)范內容、調整范圍、實施方式、穩(wěn)定程度等方面具有更多比較性優(yōu)勢，在解決糧食等具體問題時將會有更好地調整效果。糧食安全涉及糧食生產、流通、儲備、消費等環(huán)節(jié)，囿于國家經(jīng)濟體制和糧食安全法體系的構建缺位，我國的糧食政策在執(zhí)法和司法活動中發(fā)揮著真正的法律功能，而這種現(xiàn)實是與社會主義市場經(jīng)濟的內在要求相悖的，是與依法治國的基本方略相悖的，糧食政策將最終讓位于糧食立法。

糧食安全法體系的內在要求是門類齊全、結構嚴密、內在協(xié)調。從目前來看，我國現(xiàn)行糧食安全方面的立法主要集中在《農業(yè)法》、《農產品質量安全法》、《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》等法律法規(guī)中。《農業(yè)法》除對“截留、挪用糧食收購資金的”違法行為規(guī)定了相應的法律責任，沒有再規(guī)定其他法律責任，因此該法的威懾力并不是很強?！掇r產品質量安全法》因未將糧食與其他農產品區(qū)別對待，因此對糧食質量安全針對性不強?！都Z食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》不但法的效力位階較低，而且適用范圍互不涵蓋，在實施中存在的沖突難以協(xié)調。因此，在構建糧食安全法體系時，要逐漸將政策轉化為法律，把堅持立足國內保障糧食基本自給、進出口調劑余缺，國家宏觀調控下實行“糧食市場負責制”和充分發(fā)揮市場機制基礎性作用，保護糧食生產者、經(jīng)營者和消費者合法權益，符合國際慣例與大力扶持國內糧食產業(yè)發(fā)展相結合等符合公共利益、行之有效、需要較長時間貫徹執(zhí)行的政策，通過法律的形式固定下來，使之定型化、條文化、規(guī)范化。

央地立法協(xié)調化原則

構建糧食安全法體系要堅持中央立法與地方立法相協(xié)調，要堅持下位法與上位法以及同位法之間相協(xié)調。一般來講，把握法的效力位階需注意三個方面：一是上位法的效力高于下位法，即規(guī)范性法律文件的效力位階決定于其制定主體的法律地位；二是特別法優(yōu)于一般法，即同一位階的兩種法律關于某事項都有規(guī)定的，特別法比一般法優(yōu)先適用；三是新法優(yōu)于舊法。在我國，作為根本大法的憲法，系由全國人民代表大會依據(jù)最嚴格的立法程序制定、修改，它是制定其他法律的依據(jù)，其效力位階在我國法律體系中是最高的；其次是全國人大及其常委會根據(jù)憲法制定的法律，它的效力位階僅次于憲法；再次就是行政法規(guī)，它由國務院制定，其效力位階又比法律低，屬于我國法律體系中第三層次效力的法；而地方性法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章的效力位階又低于行政法規(guī)，它們以下的規(guī)范性文件效力位階最低，不能與上位任一法律法規(guī)相沖突。

堅持央地立法協(xié)調化原則，就是要把法的效力位階理論貫徹到糧食安全法體系的構建之中，實現(xiàn)地方立法服從于國家立法，下位法服從于上位法。以糧食流通領域的立法為例，效力位階最高的是《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》，其余的都是以部門規(guī)章、規(guī)范性文件等形式出現(xiàn)。而享有地方立法權的立法主體制定了相應的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。顯而易見，與美國等國家相比，我國有關糧食流通領域立法的效力位階相對是比較低的，其最終結果是全國各地糧食市場的競爭處于混亂、不統(tǒng)一狀態(tài)。關于法制不統(tǒng)一的危害，列寧曾經(jīng)指出：“如果我們不堅決實行這個確立全聯(lián)邦統(tǒng)一法制所必需的最起碼的條件，那就根本談不上什么維護和創(chuàng)立文明了”，因此“法制只能有一個。否則既無文明，又無政治常識”。社會主義市場經(jīng)濟應當是有序、統(tǒng)一、和諧競爭的市場體系，糧食市場主體的地位、準入條件應當一致，所以應“尊重市場的特點和運行規(guī)律，轉換行政職能”、“加快制定糧食市場監(jiān)督檢查的配套規(guī)章和制度，為監(jiān)督檢查工作提供完備的法律依據(jù)”。而要做到中央立法和地方立法的相互協(xié)調，提升法的效力位階，制定糧食安全基本法，按照均衡化原則構建適用全國范圍的糧食安全法體系就成為必然。

系統(tǒng)架構均衡化原則

糧食安全法體系是規(guī)范糧食生產、流通、消費秩序，確保國家糧食安全的法體系。2013年中央一號文件明確指出了我國糧食安全所面臨的嚴峻形勢：“人多地少水缺的矛盾加劇，農產品需求總量剛性增長、消費結構快速升級，農業(yè)對外依存度明顯提高，保障國家糧食安全和重要農產品有效供給任務艱巨”。構建糧食安全法體系已是刻不容緩，它要求在進行糧食立法時，能夠使中央立法與地方立法統(tǒng)一布局，同時加強與糧食等相關配套法律法規(guī)的制定與完善。在中央層面，制定統(tǒng)籌糧食安全各環(huán)節(jié)的基本法，作為糧食安全下位法制定的總依據(jù)，而我國各省級人民代表大會及其常委會、較大的市的人民代表大會及其常委會以及其他享有地方立法權的主體，可以在不與糧食安全基本法、行政法規(guī)相抵觸的情況下，按照地方立法程序，結合本地的實際情況，制定頒布地方性規(guī)范性文件，形成一個以糧食安全基本法為統(tǒng)領、以地方糧食安全立法為有益必要補充的和諧糧食安全法體系。

僅僅在縱向立法時注意糧食安全法體系的系統(tǒng)架構均衡化還不全面，還要注意橫向立法時糧食安全法體系的系統(tǒng)架構均衡化。作為關乎國計民生的特殊產品，糧食所涉及的各個環(huán)節(jié)都非常重要，如果任何一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都有可能會危及國家整體糧食安全。所以，我國在加強糧食縱向立法的同時，還應充分考慮到糧食橫向立法的各個環(huán)節(jié)，特別是要注重糧食生產環(huán)節(jié)立法的完善。作為確保糧食安全的基礎環(huán)節(jié)，糧食生產如果沒有完善的立法作為保障，那么糧食生產就會面臨危險，使得糧食生產失去應有的保障。同時，還要注重糧食流通、糧食儲備、糧食消費等方面的立法，不僅要能夠確保糧食的安全生產，而且還要能夠確保糧食從產地安全地到達人們的餐桌。否則，任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會導致糧食供應鏈的斷裂，進而威脅到整個國家的糧食安全和社會穩(wěn)定。因此，我國要注重糧食安全各重要環(huán)節(jié)的立法，使它們之間相互協(xié)調，互為促進，形成一個門類齊全、結構嚴密的法律體系。要做到這一點，移植域外既有相關法律制度就成為歷史發(fā)展的必然。

域外經(jīng)驗本土化原則

不僅我國重視糧食安全問題，始終把確保國家糧食安全作為農業(yè)的首要任務，發(fā)達資本主義國家及其他發(fā)展中國家也同樣重視糧食安全問題。在糧食安全法體系構建方面，發(fā)達資本主義國家及部分發(fā)展中國家更是比我國先進。美國早在1916年就通過了《美國倉儲法》，后來又專門制定了《糧食倉儲條例》。而日本、加拿大、歐盟、韓國等也都出臺了保障國家糧食安全的相關法律。雖然這些國家和地區(qū)的社會制度、經(jīng)濟體制、人口狀況、資源環(huán)境等方面與我國有很大的不同，但糧食立法的目的與我國糧食法治建設要求有著諸多共同之處。這些國家和地區(qū)能夠以法律的形式妥善地解決本國糧食生產、流通、消費、貿易等方面的問題，其糧食法治化實踐為我國構建糧食安全法體系提供了有益經(jīng)驗。因此，要在汲取域外有益經(jīng)驗的同時，堅持實事求是，結合我國人多地少缺水的基本國情，移植域外糧食安全法體系，構建具有中國特色的糧食安全法體系，最終實現(xiàn)糧食安全的法治化保障。

然而，僅僅移植域外糧食安全法體系還遠遠不夠，還要實現(xiàn)域外糧食安全法體系的本土化。這是因為法的移植“著眼于法律發(fā)展演進的過程和結果，即法律后進的國家，通過移植先進國家的立法成果，將其吸收組合進自己國家的法律體系之內”，而法的本土化則“著眼于法律發(fā)展的一種趨勢，表明在法律發(fā)展進步之國際化、趨同化的浪潮之下，各個民族和國家都會自然地保留下本民族、本國法律的若干內容，保存著本民族、本國法律的特色”。域外糧食安全法體系的本土化，不僅是將域外的先進糧食安全法體系移植入我國，使其與我國既有法律法規(guī)相融合，從而完成我國糧食安全法體系的構建，而且還必須結合我國正處于社會主義初級階段、已經(jīng)初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制和社會主義民主政治體制等國情，將具有中國特色的既有法律法規(guī)以及政策組合進新構建的糧食安全法體系之中。為此，不僅要反對過度批判、抵制對域外糧食安全法體系的吸收、借鑒和移植的傾向，還要反對盲目學習域外糧食安全法體系、一味否定我國糧食法治化實踐的傾向，實現(xiàn)域外及我國在糧食安全法體系構建經(jīng)驗的有機結合。

1馬克思恩格斯選集第3卷[M].人民出版社，1995

2馬克思恩格斯全集第4卷[M].人民出版社，1958

3列寧全集第43卷[M].人民出版社，1987

4聶振邦.糧食行政執(zhí)法實用手冊[M].中國農業(yè)出版社，2005

5何勤華.法的國際化與本土化：以中國近代移植外國法實踐為中心的思考[J].中國法學，2011（4）

教育部人文社科規(guī)劃項目（12YJA820051）；河南省哲社規(guī)劃辦研究項目（2012BFX018）；河南省軟科學研究項目（編號：112400430047）

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