■王曉軒（內(nèi)蒙古科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 內(nèi)蒙古包頭 014010）

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)評析

■王曉軒（內(nèi)蒙古科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 內(nèi)蒙古包頭 014010）

本文闡述了轉(zhuǎn)移支付帶來的經(jīng)濟(jì)影響，轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生財(cái)政幻覺，而公共服務(wù)均等化又要求轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了地方政府經(jīng)濟(jì)增長，但卻對稅收的影響不同，稅收返還的轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)地方政府稅收努力程度，而非條件轉(zhuǎn)移支付減緩地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，收斂區(qū)域經(jīng)濟(jì)。在實(shí)際中存在著破壞轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)的虹吸效應(yīng)。因此轉(zhuǎn)移支付均等化仍然是比較復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

轉(zhuǎn)移支付 均等化 稅收返還

轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政幻覺

中央政府均等化的目標(biāo)是保證各地區(qū)居民享受均等的公共服務(wù)，基于這樣的理念，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。由于地方財(cái)政收入能力不同，地方財(cái)政均等化存在著缺口。當(dāng)公共產(chǎn)品的受益范圍超過轄區(qū)就產(chǎn)生了受益的外溢性，從而導(dǎo)致外部性。這也成為中央政府轉(zhuǎn)移支付的合理理由。奧爾森認(rèn)為地方政府提供的公共產(chǎn)品的受益范圍超出了轄區(qū)，中央政府必須對具有外溢性的公共品進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。缺乏轉(zhuǎn)移支付，地方在利益極大化的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)使公共產(chǎn)品的供給量不足。中央轉(zhuǎn)移支付對地方財(cái)政收支的影響是不對稱的，轉(zhuǎn)移支付影響地方財(cái)政支出明顯而對地方稅收的影響不明顯。政府規(guī)模不斷增長，財(cái)政收支中會(huì)使納稅人低估稅收的規(guī)模，從而導(dǎo)致對公共產(chǎn)品過量的需求，以支持較高的公共支出水平，這樣的稅收負(fù)擔(dān)錯(cuò)覺就被稱為財(cái)政幻覺。中央政府在支出責(zé)任下放中，會(huì)導(dǎo)致地方政府激勵(lì)扭曲增加成本。具有再分配作用的轉(zhuǎn)移支付給地方政府帶來了負(fù)向激勵(lì)，接收轉(zhuǎn)移支付的地方政府會(huì)爭取資金同中央政府進(jìn)行政治談判和博弈。地方政府與中央政府政治談判的成本、地方政府間的博弈和信息成本成為轉(zhuǎn)移支付資源爭奪的關(guān)鍵。

財(cái)政分權(quán)影響下的轉(zhuǎn)移支付

轉(zhuǎn)移支付的根源在于財(cái)政分權(quán)，基于Tiebout模型的思想認(rèn)為地方政府根據(jù)居民偏好提供公共產(chǎn)品具有有效性。從生產(chǎn)者的角度來看，中央政府提供公共產(chǎn)品缺乏信息，因此，財(cái)政分權(quán)得以存在。財(cái)政分權(quán)、財(cái)力的不均缺陷要由轉(zhuǎn)移支付來消除。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式以公式化的轉(zhuǎn)移支付和總量支付為主。公式化的轉(zhuǎn)移支付將外部性內(nèi)部化，表現(xiàn)為中央政府與地方政府出資的匹配上，公共項(xiàng)目外溢性高，中央出資多。而總量支付的目標(biāo)是均衡地方各級的財(cái)政差異，通過征收富裕地區(qū)的稅收向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移。財(cái)政分權(quán)以支出與收入的對稱性進(jìn)行分類，可以分為兩類，一類是支出與收入都分權(quán)，另一類是在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的保證下，財(cái)政支出分權(quán)而收入相對集權(quán)。稅收返還和稅制分成導(dǎo)致地方政府間的財(cái)力競爭，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)利用稅收返還擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致均等化效應(yīng)被破壞，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于獲得轉(zhuǎn)移支付，不會(huì)積極推動(dòng)稅源建設(shè)，加劇了轉(zhuǎn)移支付的不平衡。轉(zhuǎn)移支付所帶來的效率損失和扭曲效應(yīng)，增加了中央政府與地方政府的交易成本，并隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的增加而變強(qiáng)。

Bert Hofman（1994）分析了我國宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的財(cái)政根源，認(rèn)為我國的體制是特殊的條塊管理雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政管理體制。Lin（1999）認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)的增長與分權(quán)存在著相關(guān)關(guān)系，地方預(yù)算自主平衡促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。喬寶云（2002）通過聯(lián)立方程組模型，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)非線性促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)增長，而相關(guān)研究認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)與地方稅收和轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)正向相關(guān)關(guān)系，地方稅收對財(cái)政分權(quán)的影響更大，地方稅收收入的分配不合理會(huì)阻礙財(cái)政分權(quán)的推進(jìn)（何慶光，2009）。

轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)

（一）“粘蠅紙效應(yīng)”

在各地區(qū)收入不對稱、資源稟賦不同、成本差異導(dǎo)致財(cái)政差異。中央轉(zhuǎn)移支付的目的是平衡縮小地區(qū)財(cái)政收支差異，但是地方政府過度的依賴，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的初衷被扭曲，財(cái)政均等化的目標(biāo)將歧化。“粘蠅紙效應(yīng)”所強(qiáng)調(diào)的是地方政府在預(yù)算中對轉(zhuǎn)移支付增長的彈性高于收入增長的彈性，會(huì)導(dǎo)致地方政府過度依賴轉(zhuǎn)移支付，抑制地方政府的稅收努力?！罢诚壖埿?yīng)”說明地方政府并不重視中央政府的轉(zhuǎn)移支付。Gramlich（1987）認(rèn)為“粘蠅紙效應(yīng)”并沒有得到證實(shí)，當(dāng)中央政府的轉(zhuǎn)移支付減少時(shí)，地方政府會(huì)增加地方財(cái)政收入，克服財(cái)政支出的不足。而Stine（1994）認(rèn)為地方政府不可能增加地方財(cái)政收入，只能依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，從而提供了“粘蠅紙效應(yīng)”的證據(jù)。

（二）轉(zhuǎn)移支付對財(cái)政努力的影響

總量轉(zhuǎn)移支付對地方財(cái)政努力的影響是負(fù)向的，總量轉(zhuǎn)移支付過多將降低地方政府的財(cái)政努力程度。而條件轉(zhuǎn)移支付對地方財(cái)政努力的影響中，收入效應(yīng)超過了替代效應(yīng)導(dǎo)致地方政府更多地依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付（喬寶云等，2006）。條件性轉(zhuǎn)移支付（以稅收返還為主）會(huì)促使地方政府加強(qiáng)稅收的征納，而非條件轉(zhuǎn)移支付（以財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主）卻阻止地方財(cái)政努力，因此產(chǎn)生擠出效應(yīng)與“荷蘭病”。在條件轉(zhuǎn)移支付中，中央政府的轉(zhuǎn)移額在地方政府的游說下增加，但這并沒有造成地方政府過多的依賴中央政府，地方政府的預(yù)算支出對轉(zhuǎn)移支付的彈性要高于對非公共部門收入增長的彈性。非條件轉(zhuǎn)移支付會(huì)產(chǎn)生收入效應(yīng)，非條件轉(zhuǎn)移支付（財(cái)力性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付）容易使地方政府將其替代融資成本高的稅收，從而抑制地方政府的財(cái)政努力。而條件性轉(zhuǎn)移支付的稅收返還對地方財(cái)政努力有積極的影響，有正向激勵(lì)作用（劉勇政，2009）。

Martinez-Vazquez認(rèn)為，尋租活動(dòng)和地方政府與中央政府的談判會(huì)影響轉(zhuǎn)移支付體系。分稅制給予地方政府稅收分享的權(quán)利，使地方政府與中央政府互信程度上升，分別征收制度降低了地方政府隱瞞稅收的動(dòng)機(jī)，而作為補(bǔ)充的轉(zhuǎn)移支付有利于中央政府的宏觀調(diào)控。按照Tiebout（1956）的投票理論，居民根據(jù)自己的偏好選擇地方政府的公共服務(wù)。資源分配的均等性要求中央政府給予不同地方財(cái)政以相當(dāng)?shù)呢?cái)政收支能力。地方政府接受轉(zhuǎn)移支付，并把中央政府的補(bǔ)助看作一種財(cái)政收入，并降低本地稅收資源的征收，導(dǎo)致地方財(cái)政努力下降，將加重對中央補(bǔ)助的依賴，造成財(cái)政荷蘭病。荷蘭病會(huì)阻礙均等化轉(zhuǎn)移支付的作用。地方支出不增長的情況下，地方政府不能內(nèi)部化征稅成本，凈稅收將會(huì)減少，轉(zhuǎn)移支付傾向于替代征納成本較高的地方稅收，從而降低地方財(cái)政努力。Correa 和Steiner（1999）在對哥倫比亞轉(zhuǎn)移支付的研究中， 發(fā)現(xiàn)有96%的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目會(huì)降低地方財(cái)政努力。人均基尼系數(shù)和變異系數(shù)在轉(zhuǎn)移支付后一般下降，而稅收努力程度和轉(zhuǎn)移支付呈反比，稅收努力程度低的地方政府獲得較高的轉(zhuǎn)移支付，而稅收努力程度高的地方政府獲得較低的轉(zhuǎn)移支付。主要原因是地方政府的依賴性。

（三）轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)的表現(xiàn)

我國轉(zhuǎn)移支付體系中沒有均等化程度高的項(xiàng)目對支出差異進(jìn)行持續(xù)的影響，因此實(shí)現(xiàn)各地居民享有公共服務(wù)水平相對均等僅依靠增大轉(zhuǎn)移支付難以為繼。轉(zhuǎn)移支付的非均等化，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)之間呈現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。轉(zhuǎn)移支付不但沒有縮小地區(qū)的差距，反而擴(kuò)大了地區(qū)之間的差距。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還擴(kuò)大了地區(qū)財(cái)政差異，而財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付縮小了地區(qū)發(fā)展差距，具有均等化效應(yīng)。Jian、Sachs、Warner（1996）估算了地區(qū)生產(chǎn)函數(shù)，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和分配方法決定了轉(zhuǎn)移支出的政策效果，Raiser（1998）估算了我國省際人均收入數(shù)據(jù)，認(rèn)為政府間轉(zhuǎn)移支付緩減了地區(qū)之間的收斂趨勢，而且轉(zhuǎn)移支付資金投入了富裕地區(qū)，使財(cái)政差異化更加明顯。鐘榮華（2004）針對湖南省以下地方政府的轉(zhuǎn)移支付均等化進(jìn)行研究，認(rèn)為除去地區(qū)固定效應(yīng)后，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)擴(kuò)大差距現(xiàn)象，轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了地區(qū)的財(cái)政收支。該研究進(jìn)行了估算，從均等化效果而言，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付效率是稅收返還的兩倍，如果稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，會(huì)提高均等化程度。而總體上看，轉(zhuǎn)移支付對城鄉(xiāng)差距存在顯著的反均等化效應(yīng)和擠出效應(yīng)（官永彬，2011）。而Cashin 和Sahay（1996）對印度的分析表明，印度地區(qū)之間的人均可支配收入具有收斂的現(xiàn)象，而轉(zhuǎn)移支付對這種收斂起到了關(guān)鍵性促進(jìn)作用。

在轉(zhuǎn)移支付中，中央維護(hù)國家穩(wěn)定、減少改革阻力、加強(qiáng)政治平衡具有關(guān)鍵影響，但是對公正性和均等性卻考慮較少?，F(xiàn)行的體制補(bǔ)助、稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)助沒有財(cái)政均等化的效果。而稅收返還的累退性導(dǎo)致政府間轉(zhuǎn)移支付均等化被破壞。不同地區(qū)對轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)是不同的，Karlsson（2006）認(rèn)為地方財(cái)政支出對中央轉(zhuǎn)移支付的增減反應(yīng)是不對稱的，對轉(zhuǎn)移支付的增加反應(yīng)要弱于對轉(zhuǎn)移支付減少的反應(yīng)。但是信息的不對稱可能會(huì)對轉(zhuǎn)移支付有更大的差異。轉(zhuǎn)移支付增加地方政府財(cái)力，因而降低轄區(qū)內(nèi)的課稅程度。Sam（1998）使用一個(gè)最優(yōu)課稅模型研究加拿大轉(zhuǎn)移支付的均等化，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的收入效應(yīng)不明顯，均等化轉(zhuǎn)移支付會(huì)導(dǎo)致地方政府增加均衡稅率。然而以上研究沒有考慮稅收在地區(qū)之間競爭的影響。而另一些研究表明，轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)會(huì)影響地區(qū)稅收反應(yīng)函數(shù)，以稅收返還和總量轉(zhuǎn)移為主的轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)地方財(cái)政努力，存在明顯的區(qū)域效應(yīng)。地方政府還利用非稅收入來滿足財(cái)政需要，地區(qū)之間激烈的稅收競爭，使地方政府提高稅收努力程度。

區(qū)域差異與轉(zhuǎn)移支付

區(qū)域差異化稅率低，從而補(bǔ)貼勞動(dòng)者更有利于區(qū)域差距縮小。在資本收益均等化的影響下，過度依賴轉(zhuǎn)移支付的貧困地區(qū)由于資本收益低于稅收支付形成資金外流，進(jìn)而要求進(jìn)一步降低稅率，但是這又難以操作，必然導(dǎo)致區(qū)域差距擴(kuò)大。因此轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致投資與區(qū)域差距收斂相背離，貧困地區(qū)政府的轉(zhuǎn)移支付在虹吸效應(yīng)的影響下，向發(fā)達(dá)地區(qū)回流，因此縮小區(qū)域差距與吸引投資成為轉(zhuǎn)移支付的兩難。按照布坎南的觀點(diǎn)，由于各轄區(qū)人口與要素完全自由流動(dòng)，居民可以流向轉(zhuǎn)移支付多，公共服務(wù)水平高的轄區(qū)，這樣的流動(dòng)最終導(dǎo)致政府沒有必要采取任何財(cái)政均等化的措施。由于可移動(dòng)資源，例如勞動(dòng)力資源可以自由流動(dòng)，自然資源在地區(qū)之間的差異引起可移動(dòng)資源的轉(zhuǎn)移，均等化政策將會(huì)消除自然資源稟賦所帶來的財(cái)政收益。當(dāng)凈財(cái)政收益較高時(shí)，會(huì)吸引資本和勞動(dòng)力流入，這一現(xiàn)象被稱為“財(cái)政引致的要素流動(dòng)”決定資本和勞動(dòng)力流動(dòng)的主要原因是地方公共支出，而中央補(bǔ)助發(fā)揮的作用不大。如果資本和勞動(dòng)力流動(dòng)，貧困地區(qū)的凈財(cái)政收益將較低，追求個(gè)人效用最大化的勞動(dòng)力將流向富裕地區(qū)，從而加劇貧困地區(qū)的要素流失，并陷入滯后的困境（唐沿源，2010）。

我國財(cái)政的基數(shù)法收支劃分，保證了地方利益。但是基數(shù)法的長期延續(xù)原分配中的不合理部分，使財(cái)政體制的公正性受到影響，這種基數(shù)法相當(dāng)于地方政府擁有剩余索取權(quán)。傅勇（2008）認(rèn)為我國財(cái)政分配體制總體上促進(jìn)了地方的財(cái)政努力，激勵(lì)了地方經(jīng)濟(jì)增長，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政激勵(lì)方向一致（寧家耀等，2012）。省級政府在“橫財(cái)效應(yīng)”和“貪婪效應(yīng)”的影響下，地方政府壓榨和擠占轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致縣級政府的能力和空間減少?！半p重援助依賴”的地區(qū)，集權(quán)導(dǎo)致縣級轉(zhuǎn)移支付被侵占。發(fā)生在省級地方政府的集權(quán)，導(dǎo)致縣級政府的剩余權(quán)利空間更小，成為附庸和派出機(jī)構(gòu)?！半p重援助依賴”的省的集權(quán)導(dǎo)致省級政府腐蝕中央轉(zhuǎn)移支付，縣級政府為經(jīng)濟(jì)增長獲得轉(zhuǎn)移支付的競爭將很激烈。

1.何慶光.財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與地方稅收入—基于1985-2006年省級面板數(shù)據(jù)分析[J].統(tǒng)計(jì)研究，2009，26（3）

2.喬寶云，范劍勇，彭驥鳴.政府間轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政努力[J].管理世界，2006（3）

3.劉勇政，趙建梅.論分稅制下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政努力差異—基于功能與地區(qū)多重分類考察的另類荷蘭病分析[J].財(cái)經(jīng)研究，2009，35（12）

4.胡怡建，張倫倫.我國地區(qū)間的財(cái)力差異—基于地方稅體系與轉(zhuǎn)移支付體系的比較分析[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，29（7）

5.官永彬.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對省際間財(cái)力不均等的貢獻(xiàn)[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，33（1）

6.唐沿源.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收努力及中國經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證研究—關(guān)于稅收努力的一個(gè)新的度量及其運(yùn)用[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，11（5）

7.寧家耀，吳自強(qiáng).對省以下財(cái)政分權(quán)決定因素的實(shí)證分析—基于我國的縣級數(shù)據(jù)[J].西華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012，31（1）

國家社會(huì)科學(xué)基金課題（08XMZ048）；內(nèi)蒙古科技大學(xué)創(chuàng)新基金項(xiàng)目“縱向財(cái)政失衡影響下的內(nèi)蒙古地區(qū)轉(zhuǎn)移支付均等化研究”，項(xiàng)目批準(zhǔn)號：2012NCW010

F810.7

A