刁大明

“毫無疑問，底特律要經(jīng)歷很多調(diào)整”，面對《福布斯》雜志的采訪，69歲的戴夫·賓勉強承認自己治下城市目前的慘況，但他也不忘對該雜志將底特律評為“2013年最悲慘城市”給出一些掙扎般的解釋，“我們尊重報道中公布的數(shù)據(jù)，底特律的確正在經(jīng)歷一次轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型以我提出的重建計劃為核心驅(qū)動，將涉及公共安全、公共照明、公共交通以及疾病防控等四個關(guān)鍵議題”。就在兩年多之前，《福布斯》曾把這位NBA賽場上的巨星選為封面人物，并將選舉其上臺的底特律稱為“希望之城”，但時至今日底特律經(jīng)濟仍未“觸底反彈”。在此訪后不到一個月，賓市長不得不放棄其和市議會一道推動的重建計劃，同意接受密歇根州政府的接管，將財政與市政權(quán)力移交給州長任命的緊急財政經(jīng)理人凱文·奧爾。此舉相當于扣動了城市破產(chǎn)的扳機，曾一度位列全美第四大城市的“汽車城”即將成為美國申請破產(chǎn)的最大城市。

汽車城的興衰

底特律地屬北美大湖區(qū)，處于密歇根州東南部，毗鄰伊利湖和圣克萊爾湖，與加拿大的溫莎市有橋梁與隧道貫通，是美國邊境線上的最大城市。四通八達的地理位置，使底特律多次獲得歷史的垂青。早在18世紀，英法殖民者就將這里視為“兵家必爭之地”，底特律這個名字也源自法語中的“海峽”一詞。18世紀末、19世紀初，隨著歷經(jīng)戰(zhàn)亂洗禮的美國進入了經(jīng)濟快車道，作為重要航運樞紐的底特律迎來了工業(yè)、制造業(yè)的迅速密集的崛起。引領(lǐng)此次產(chǎn)業(yè)浪潮的汽車業(yè)毫無疑義地在底特律的經(jīng)濟中占據(jù)了主導地位，福特、通用、克萊斯勒這美國本土汽車業(yè)的“三巨頭”都在這座城市中寫就傳奇。歷史賜予的經(jīng)濟奇跡，給繁榮的底特律帶來了眾多美譽，如“汽車城”、“美國巴黎”等。

城市的繁華和產(chǎn)業(yè)的興旺，令底特律成為人們眼中筑造美國夢的優(yōu)選，大量的資本和勞動力涌入到這里。從1850年到1930年的80年間，底特律每十年的人口增長率都保持在30%以上，最大增幅高達100%以上。在白人“掘金”發(fā)家的同時，來自南方的大量勞動力也北上謀生，其中大部分為非洲裔，非洲裔的大量涌入徹底重塑了底特律的人口結(jié)構(gòu)。

挺過了大蕭條、甚至在兩次大戰(zhàn)中作為“民主兵工廠”而獲得新動力的底特律，在上世紀60年代卻遭遇了“滑鐵盧”。在民權(quán)運動的時代底色上，底特律儼然被描摹成了非洲裔的“人間天堂”：一方面“矯枉過正”的廢除歧視導致了暴動和大量白人的外遷，另一方面更多的南方非洲裔人群因底特律市良好的社會福利待遇而慕名前來。其結(jié)果為，在底特律人口結(jié)構(gòu)中白人占比從上世紀40年代的90%左右降至2010年的10.6%，非洲裔約為全美水平的七倍。

人口結(jié)構(gòu)的變化直接誘發(fā)了城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。由于非洲裔收入水平和受教育程度不高，直接引發(fā)了底特律城市稅收基礎(chǔ)的縮水和創(chuàng)新能力的下滑。又加之70年代以來石油危機、日本汽車業(yè)對美國本土汽車業(yè)的重創(chuàng)，底特律經(jīng)濟頹勢乍現(xiàn)。1960年，底特律首次出現(xiàn)人口負增長，從2000年到2010年竟然遭遇了24.9%的空前跌幅。低迷的經(jīng)濟與人口的外流，使得底特律的失業(yè)率、犯罪率高企不下，房價則在近三年內(nèi)下跌了35%。低迷的經(jīng)濟使得底特律政府不但不能從選民那里得到更多稅收，反而還需要為部分選民支付工資和福利。這簡直就是一頓“無米之炊”。

2008年，深陷多個貪腐丑聞的市長奎姆·基爾帕特里克辭職，次年信心滿滿的賓當選上任，但一場陰霾難散的金融危機徹底把賓的信心倒空了。經(jīng)濟凋敝，又加之房價狂跌，導致城市作為財政主要來源的財產(chǎn)稅難以為繼。眼看財政淪為“無源之水”，城市得以擴展稅收的空間又極為有限，而許諾給雇員和公民的待遇與福利又需要兌現(xiàn)。為了解決這個困境，舉債往往是城市的必然手段，但如果在統(tǒng)計或現(xiàn)實上無望如期償還的話，政府破產(chǎn)就成了無法回避的結(jié)局。正當?shù)滋芈稍诮^境中掙扎之際，前市長基爾帕特里克貪腐罪被判決成立，令人發(fā)指的是，在整個城市都揭不開鍋的時候，他竟然從這座城市窘困的財政中貪污了數(shù)百萬美元，為此他或面臨20年監(jiān)禁。

目前，底城核心城市區(qū)人口雖已縮至7萬人，但仍占到整個密歇根州人口的7.2%，而如果計算整個底特律城市圈則可占到全州的將近40%。根據(jù)2010年人口普查，密歇根是全美惟一人口負增長的州，被《福布斯》列為“第二悲慘城市”的弗林特市也在該州。如果無法遏制底特律財政狀況惡化，可能將導致全州的“底特律化”，這也是現(xiàn)任州長里克·斯內(nèi)德力排眾議決定插手的原因所在。但即便危機已然迫在眉睫，政客們?nèi)耘f不忘黨爭。長期控制底特律政壇的民主黨和非洲裔指責共和黨籍的白人州長斯內(nèi)德是在借機擴大本黨勢力范圍，違背了界定州和地方權(quán)限的“迪隆原則”，甚至是種族歧視。無奈之下，斯內(nèi)德只得慎重選人：目前的緊急財政經(jīng)理人奧爾身上具有幾乎令所有人滿意的“特質(zhì)”：處理破產(chǎn)與債務(wù)重組的豐富經(jīng)驗、政治經(jīng)歷與黨派傾向的空白、生在外鄉(xiāng)而又曾在密歇根讀書的非洲裔。

輝煌或無法在短期內(nèi)“重生”

奧爾的主要使命是幫助底特律處理債務(wù)清償與破產(chǎn)重建事物，從而盡可能解決當前3.27億美元的預(yù)算赤字和140億美元的長期債務(wù)。當然，底特律不是美國城市破產(chǎn)或者被州政府以某種方式接管的首例。由于城市等地方政府不能通過增稅等財政方式解決債務(wù)問題，1937年《美國破產(chǎn)法》的第9章第11款就將地方政府納入了破產(chǎn)范圍。需要說明的是，地方政府的破產(chǎn)要保持所謂的“積極性而非懲戒性”，旨在給予債務(wù)人重建的機會。同時，地方政府不會因破產(chǎn)而消亡，破產(chǎn)的只是政府財政，而非政府本身，地方政府還必須繼續(xù)提供基本的公共職能。

事實上，驚心動魄的美國財政變遷史曾經(jīng)歷過一段以城市政府為中心的時代，那是從1850年到1940年的大概90年里。當時由于美國工業(yè)化與城市化的興起，城市人口激增，城市政府相應(yīng)擴權(quán)，自然也就掌控了更大規(guī)模的財政資源。但自上世紀40年代后，美國財政的中心開始向聯(lián)邦政府層次回調(diào)。如今的城市財政收入大概30%來自于服務(wù)收費、20%來自財產(chǎn)稅、20%來自州轉(zhuǎn)移支付以及10%左右的消費稅，其中財產(chǎn)稅主要是指房地產(chǎn)稅收。在這種收入分布的情況下，金融危機等經(jīng)濟不景氣狀況直接影響了市政府財產(chǎn)稅、消費稅兩項內(nèi)容的征收，間接牽動著州政府轉(zhuǎn)移支付部分；而為了保證公共服務(wù)并獲得這部分收費，政府就不得不采取舉債的方式度日，無奈中游走在財政隨時失控的邊緣。至今，美國至少有大大小小640個縣市政府申請了破產(chǎn)，而從復(fù)蘇緩慢的美國經(jīng)濟觀察，底特律之后或?qū)⒂懈喑鞘邢嗬^面臨“財政懸崖”與破產(chǎn)考驗。

1994年加州橙縣的破產(chǎn)是近年來得到極大關(guān)注的一次。其得到關(guān)注的原因可能是源自兩點。其一，橙縣破產(chǎn)并非是由于經(jīng)濟背景不佳，而是由于當任縣財政官投資金融衍生品失敗所致。雖然橙縣曾申請州財政保護，但因其管理失當導致債務(wù)危機而遭州政府拒絕，走投無路而選擇破產(chǎn)。其二，橙縣當時債務(wù)的額度為17億美元，計算通貨膨脹率后相當于今天的30億美元，創(chuàng)下了當時的最高紀錄。橙縣的記錄保持了17年后，亞拉巴馬州的杰斐遜縣由于下水道改造工程投資失敗而造成了40億美元債務(wù)的破產(chǎn)申請，從而刷新了記錄。后金融危機時代的美國，縣市政府的破產(chǎn)可謂頻現(xiàn)，自2009年至今已經(jīng)出現(xiàn)了16起，原因多為無法籌措足夠財力支付工資、養(yǎng)老金或提供某項公共服務(wù)。其中加州中部擁有29.2萬市中心人口的斯托克頓市也創(chuàng)下了最大規(guī)模城市破產(chǎn)的記錄。不過，一旦底特律進入破產(chǎn)程序，杰斐遜和斯托克頓都將“屈居次席”。但如此的屢創(chuàng)新高，顯然不是民眾之幸。

底特律市的瀕臨破產(chǎn)可被視為當今美國政治治理模式危機的機制化縮影。在“用腳投票”效應(yīng)相對有限、且可以通過改變稅收實現(xiàn)開源的聯(lián)邦和州政府那里，目前的財政困境體現(xiàn)為是否提高債務(wù)上限即舉多少新債、削減哪部分支出或者增加哪部分稅收等爭議點上；而對于在制度與職能上徹底無望扭轉(zhuǎn)頹勢的地方政府而言，則只能選擇走上破產(chǎn)之路。底特律目前的情況，顯得該市的那句格言特別應(yīng)景，即“我們希望更好的事情浴火重生”，但如果經(jīng)濟環(huán)境和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無法實現(xiàn)突破，底特律的輝煌或無法在短期內(nèi)“重生”。