吳大兵

（重慶社會(huì)科學(xué)院，重慶 400020）

提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，是體現(xiàn)社會(huì)公平正義，讓改革紅利惠及廣大民眾的根本需要。黨的十八大報(bào)告從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度，十多次提出了“公共服務(wù)”“推進(jìn)一體化”的要求?，F(xiàn)實(shí)是，相對(duì)于城市的快速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)的水平還相當(dāng)?shù)汀Ｓ绕涫窃诠┙o的程度上、運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中、主體的模式上、制度的落實(shí)中等四個(gè)方面存在諸多問題與不足，迫切需要我們找到科學(xué)的路徑予以破解，這也是當(dāng)前我們提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平的四大著力點(diǎn)。

一、破解供給中的悖論問題，努力促進(jìn)基本公共服務(wù)品質(zhì)的提升

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)取得較大進(jìn)步，但相對(duì)于城市而言，人民群眾對(duì)提高公共服務(wù)的水平寄予更高的期許。在推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)的實(shí)踐過程中，我們不僅在發(fā)展的理念上存在偏差和滯后，更在深層次上反映出供給“不足”與供給“過?！钡你Ｕ搯栴}。

具體來(lái)說(shuō)，一方面，是農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的總體不足。具體體現(xiàn)為總量上的不足和質(zhì)量上的不高。面對(duì)廣大農(nóng)民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活水平的需要，這些“不足”和“不高”已成為制約農(nóng)村發(fā)展新的瓶頸。如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，交通設(shè)施、通訊設(shè)施等“有”而不“通”狀態(tài)依然嚴(yán)重；農(nóng)田水利設(shè)施維修不力、新修不足，農(nóng)業(yè)科技不少地方還是紙上談兵，農(nóng)業(yè)機(jī)械化，基本是有“機(jī)”難“化”或無(wú)“機(jī)”不“化”。公共文體活動(dòng)實(shí)施方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)有零星的安排，但大部分村級(jí)還是空白。在公共衛(wèi)生醫(yī)療方面，醫(yī)院建設(shè)設(shè)施明顯不足，一般的縣城幾乎沒有甲級(jí)以上醫(yī)院；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)的衛(wèi)生院（或站）設(shè)施陳舊、設(shè)備簡(jiǎn)單、醫(yī)生缺少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了老百姓的需要，“看不起病”、“看不了病”、“看不出病”的現(xiàn)象依然存在。在鄉(xiāng)村建設(shè)方面，既無(wú)規(guī)劃，更沒項(xiàng)目，村舍建設(shè)幾乎亂象叢生，配套服務(wù)也只是農(nóng)民工進(jìn)城才可以看到和感覺到的待遇。在義務(wù)教育方面，優(yōu)質(zhì)教育積聚城市，少兒中心幾乎是城市的專利，“擇?！笨偸沁~不過的坎，等等。另一方面，與農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)“不足”相反的，是驚人的“過?！?，具體體現(xiàn)為資源配置分布上的不均和結(jié)構(gòu)上的失衡。這一失衡不僅直接體現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共服務(wù)各個(gè)方面的明顯差距，在本已缺失的農(nóng)村，其內(nèi)部配置也存在諸多的問題，尤其是在不良政績(jī)觀的作祟下，為樹立一些所謂的先進(jìn)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，一些地方重“硬”輕“軟”，重“形”輕“實(shí)”，大搞表象工程。更為過甚的是，一些地方肆意把大部分僅有的公共服務(wù)資源都集中在了某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊，這勢(shì)必侵占了其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊應(yīng)有的公共資源，造成僅有資源一方面的嚴(yán)重浪費(fèi)，另一方面需求的嚴(yán)重不足。因而，我們一邊可以看到A鄉(xiāng)的亭臺(tái)樓宇、草坪、操場(chǎng)，以及寬如迎賓大道似的公路，在另一邊的B鄉(xiāng)依然是自然的村寨、村落、泥濘小道。

深究其理，上述悖論產(chǎn)生的根本原因有二。一方面，從供需關(guān)系上來(lái)看，不能排除公共服務(wù)在本身供給的總量上確實(shí)還有很大的不足。我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)力尚還難以滿足各方面的需要，這就需要我們堅(jiān)持“發(fā)展是第一要義”來(lái)不斷解決。另一方面，從實(shí)踐運(yùn)行上，我們更應(yīng)該看到傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割觀念的阻擾、不正確政績(jī)觀的作祟、科學(xué)規(guī)劃的缺失等非經(jīng)濟(jì)因素的嚴(yán)重影響，這些也是至關(guān)重要的。

基于上述分析，促進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)品質(zhì)的提升，一是從觀念上，應(yīng)堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。科學(xué)發(fā)展要求協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的協(xié)調(diào)共進(jìn)，現(xiàn)實(shí)是兩者“待遇”殊異。城市居民的“生老病死”、“衣食住行”乃至“吃喝拉撒睡”基本都有較為健全的公共服務(wù)體系來(lái)保障，同為“公民”待遇差距為何如此不同？這里，觀念轉(zhuǎn)變至關(guān)重要，要樹立民生的理念、公平正義的理念、均衡供給的理念、城鄉(xiāng)共進(jìn)的理念。二是從戰(zhàn)略上，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)考量，整體設(shè)計(jì)?；竟卜?wù)，是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中不斷衍生的，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)更多是農(nóng)民自主承擔(dān)實(shí)現(xiàn)的，因而無(wú)論是發(fā)展的進(jìn)度還是本身的質(zhì)量，各地的差異性極大，但這本身還不是問題的根本所在，根本的在于從中央到地方目前尚未有提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。比如城市有市政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊何曾有過“鄉(xiāng)政”或“村政”，既然這個(gè)都沒有，何來(lái)鄉(xiāng)政、村政建設(shè)？因此，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)中要把農(nóng)村與城市公共服務(wù)體系的建設(shè)結(jié)合起來(lái)，從目標(biāo)、布局、路徑等方面作周密的頂層設(shè)計(jì)和制度安排。三是從實(shí)現(xiàn)路徑上，還需因地制宜，重點(diǎn)突破。農(nóng)村公共服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，農(nóng)村更是一個(gè)廣闊的天地，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展是社會(huì)公平正義的訴求，在當(dāng)前我國(guó)國(guó)力有限的特定條件下，我們不能做到遍地開花結(jié)果，但因地制宜、有的放矢，應(yīng)當(dāng)是最佳選擇。特別是要結(jié)合我國(guó)地區(qū)性差異與特色，找準(zhǔn)突破口、實(shí)施可行的項(xiàng)目，通過切實(shí)的路徑和手段，真正讓老百姓享有平等的公共服務(wù)，分享改革發(fā)展的成果。

二、破解運(yùn)轉(zhuǎn)欠佳問題，努力促進(jìn)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施功能的發(fā)揮

就當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施在硬件建設(shè)上的成就是有目共睹的，但其功能成效發(fā)揮不夠的問題還相對(duì)嚴(yán)重，并日益成為政府的“心病”和民眾的“雞肋”，如何解決，亟待努力。

當(dāng)前，農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施功能發(fā)揮不佳，突出地表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，現(xiàn)有基礎(chǔ)實(shí)施閑置。集中體現(xiàn)為公共文化設(shè)施（如閱覽室、農(nóng)家書屋）、便民服務(wù)設(shè)施、基本服務(wù)設(shè)施（如農(nóng)技學(xué)校、法制學(xué)校、人口學(xué)校、文明禮儀學(xué)校、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育學(xué)校、乒乓室、棋牌室等）和部分養(yǎng)老院、農(nóng)村衛(wèi)生院等等的閑置上。一是設(shè)施空置，無(wú)人使用，如遠(yuǎn)程教育設(shè)備，不少地方由國(guó)家統(tǒng)一配備的設(shè)備幾乎還是原封未動(dòng)。部分農(nóng)村中小學(xué)由于學(xué)生人數(shù)的急劇減少，也出現(xiàn)空置現(xiàn)象。二是設(shè)施使用率不高，如衛(wèi)生院的床位，基本無(wú)人住院，需住院者大多到縣城以上醫(yī)院去了；養(yǎng)老院，僅有部分孤寡老人；農(nóng)家書屋，看書者寥寥無(wú)幾。三是設(shè)施根本無(wú)法使用或項(xiàng)目無(wú)從開展，如某某學(xué)校類設(shè)施，因人力、物力等的制約，大多從沒使用、也無(wú)法開展活動(dòng)。另一方面，現(xiàn)有公共服務(wù)資源被任意擠占或挪用。具體包括硬件設(shè)施、基本功能和撥付經(jīng)費(fèi)三個(gè)方面。從硬件設(shè)施的占用來(lái)看，一些社區(qū)服務(wù)中心被占為他用，體育場(chǎng)成曬谷場(chǎng)、圖書室成雜物間等屢見不鮮。從基本功能的占用來(lái)看，一些采取市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)設(shè)施和場(chǎng)所，特別是有關(guān)公共文化的設(shè)施和場(chǎng)所，由于在管理運(yùn)行中缺乏相應(yīng)的有效監(jiān)督制約機(jī)制，缺乏對(duì)公共服務(wù)設(shè)施基本功能的正確認(rèn)識(shí)，常常通過出租、改變?cè)O(shè)施用途等來(lái)謀求經(jīng)濟(jì)效益最大化，造成公共服務(wù)資源自身功能性質(zhì)的異化。如一些文化站、文化活動(dòng)中心被擠占、挪用，變成少數(shù)人賺錢的工具。從撥付經(jīng)費(fèi)的挪用來(lái)看，在目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府往往將更多的人力、物力和財(cái)力投放在地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，從而無(wú)形中擠占農(nóng)村公共服務(wù)支出，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給不足、質(zhì)量低下。更有甚者，直接將撥付于公共服務(wù)的專項(xiàng)資金，挪為他用，或搞基建或買設(shè)備等，并以虛報(bào)、假報(bào)來(lái)搪塞應(yīng)付有關(guān)檢查。

農(nóng)村基本公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施功能發(fā)揮不佳，歸因應(yīng)集中于兩個(gè)方面。一方面，是由于管理機(jī)制沒跟進(jìn)。包括管理觀念、方式、策略等的缺失和不順。最突出的是，近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村大批青壯年勞動(dòng)力涌向城市，“空巢”村、“留守”村成為農(nóng)村的新狀況，并促成村組的遷移和合并。而受公共財(cái)政項(xiàng)目主導(dǎo)，政府的公共服務(wù)事項(xiàng)并沒有隨著農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化而順勢(shì)作出相應(yīng)的調(diào)整。這樣，一些地方不同程度地出現(xiàn)了服務(wù)對(duì)象缺失和服務(wù)設(shè)施閑置的現(xiàn)象。另一方面，是忽視了民眾這個(gè)主體自身的訴求。現(xiàn)實(shí)常常是，在公共服務(wù)的供給上，政府更多重“建”輕“用”、重“量”的增長(zhǎng)、輕“質(zhì)”的提高，有些設(shè)施建設(shè)甚至與群眾需求不吻合，從而導(dǎo)致部分公共服務(wù)資源利用效率偏低，造成浪費(fèi)。相反，對(duì)群眾訴求較高的公共服務(wù)需求，卻每每不重視或不落實(shí)。

鑒于上述分析，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施功能的發(fā)揮，一是要科學(xué)規(guī)劃。特別是要適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，適應(yīng)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)村生活生產(chǎn)方式變化的需要，科學(xué)規(guī)劃好落實(shí)好農(nóng)村基本公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的布點(diǎn)，體現(xiàn)出前瞻性。同時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)當(dāng)有效整合，以達(dá)到節(jié)約土地、降低投資和方便群眾三者的統(tǒng)一。針對(duì)當(dāng)前資源閑置的情況，可考慮在公共財(cái)政投入數(shù)量不改變的前提下，根據(jù)具體情況適當(dāng)合并一些農(nóng)村學(xué)校、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村衛(wèi)生院，集中利用并優(yōu)化基本公共服務(wù)資源。二是要規(guī)范管理。進(jìn)一步完善各項(xiàng)管理制度，理順公共服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)程序，使責(zé)任明確，方案細(xì)致，操作可行。嚴(yán)格按制度辦事，特別是要做好農(nóng)村基本公共服務(wù)項(xiàng)目、資金的落實(shí)監(jiān)察工作。三是堅(jiān)持走群眾路線，切實(shí)滿足群眾訴求。特別是在公共服務(wù)的規(guī)劃、建設(shè)和應(yīng)用管理過程中，要注重聯(lián)系農(nóng)村實(shí)際、傾聽民意，保障農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)。當(dāng)前，可借助群眾路線教育活動(dòng)的契機(jī)，建立起科學(xué)的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高公眾滿意度。四是完善人才保障。人才是農(nóng)村公共服務(wù)除資金、技術(shù)、制度、政策外最重要的保障。通過人才保障措施，提高公共服務(wù)能力，使事情有人辦，設(shè)備有人用，技術(shù)有人教，知識(shí)有人傳。

三、破解供給主體單一問題，努力創(chuàng)新服務(wù)供給主體新模式

在傳統(tǒng)公共服務(wù)供給理論中，一般包括政府供給理論和市場(chǎng)供給理論，具體演化為政府包辦型模式、政府主導(dǎo)型模式、農(nóng)村自主模式、多元社會(huì)力量參與模式等。在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，基本實(shí)行的是政府主導(dǎo)下的多元社會(huì)主體參與模式，但這一模式還有許多不完善的地方，亟待優(yōu)化。

公共服務(wù)供給主體模式應(yīng)當(dāng)優(yōu)化。一是政府提供公共服務(wù)的模式應(yīng)當(dāng)優(yōu)化。具體來(lái)說(shuō)，政府主要通過供應(yīng)、補(bǔ)貼、公共生產(chǎn)和管制四種方式來(lái)調(diào)節(jié)自己的行為，以便為公眾提供應(yīng)有的產(chǎn)品和服務(wù)。然而問題也將由此產(chǎn)生，一方面，政府本身的財(cái)力、物力和人力所限，它不可能滿足“公共服務(wù)”這個(gè)龐大的系統(tǒng)需要，從而表現(xiàn)出自己不足的一方面。另一方面，我們還應(yīng)該看到，當(dāng)公眾把公共產(chǎn)品的供給交給官員組成的政府后，政府會(huì)代表他們做出最佳的公共選擇嗎？事實(shí)上，政府也存在低效率運(yùn)行的可能性，政府也會(huì)失靈。如政府官員壟斷了公共產(chǎn)品的供給，使得競(jìng)爭(zhēng)缺乏；政府不會(huì)把他們所提供的公共產(chǎn)品的成本努力壓縮到最低限度，社會(huì)支付的費(fèi)用可能超出了社會(huì)本應(yīng)支付的限度；政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下，政府官員缺乏監(jiān)督。政府所做出的決定有可能利于官僚主義而不利于公眾，進(jìn)而導(dǎo)致尋租行為的存在。二是市場(chǎng)提供公共服務(wù)的模式應(yīng)當(dāng)優(yōu)化。當(dāng)政府提供供給無(wú)法解決問題時(shí)，我們把這供給交給市場(chǎng)又將會(huì)是什么樣呢？英國(guó)著名的政治學(xué)家和公共管理學(xué)家帕特里克·敦利威為人們提供了市場(chǎng)供給可能產(chǎn)生搭便車的七種情況：團(tuán)體行為關(guān)注不可分割的收益、團(tuán)體行為關(guān)注非排他性收益、個(gè)體參與和供給不相關(guān)、不加入的行為難以辨別、對(duì)不加入者實(shí)施懲罰的概率較低、從不加入行為中很少能獲得反向模擬效果、其他潛在成員采取合作行為的不確定性。上述這些多重約束說(shuō)明，單純地依靠市場(chǎng)也無(wú)法解決公共服務(wù)選擇中的公眾進(jìn)出權(quán)問題。事實(shí)上，根據(jù)外部性理論的分析，當(dāng)某種產(chǎn)品存在正外部性時(shí)，市場(chǎng)中該產(chǎn)品的產(chǎn)出往往低于有效的產(chǎn)出水平，于是得出的結(jié)論是：市場(chǎng)對(duì)于純粹公共產(chǎn)品的配置是缺乏效率的。

政府與市場(chǎng)提供公共服務(wù)不足與失靈，主要有以下三個(gè)方面的原因，一是觀念問題，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是基本事實(shí)，公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展更多還是觀念形態(tài)的東西，真正轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)還需要很長(zhǎng)時(shí)間的推動(dòng)。二是我國(guó)在農(nóng)村公共服務(wù)管理方面的體制、機(jī)制還沒理順。特別是制度總體設(shè)計(jì)缺失，進(jìn)而在具體的運(yùn)行模式上大多還是政府包辦型供給，政府主導(dǎo)型的模式尚未完全建立，市場(chǎng)供給型也僅僅是在起步或探索中。三是沒能有效激發(fā)和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的參與。社會(huì)組織力量參與農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)有限，歸因在于當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織不發(fā)達(dá)，熱衷于社會(huì)公益的社會(huì)組織更是不多。

促進(jìn)公共服務(wù)供給模式的優(yōu)化，最重要的是要建立起完善的以政府為主導(dǎo)的社會(huì)多元參與供給模式。優(yōu)化這一模式，一是要優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，激發(fā)社會(huì)合力。政府在做大做強(qiáng)自己經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，更要始終體現(xiàn)公平與正義的要求，努力改變城鄉(xiāng)二元戶籍制度，努力謀求城鄉(xiāng)公共服務(wù)建設(shè)的均等化發(fā)展；穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略。二是發(fā)展社會(huì)組織，創(chuàng)造服務(wù)動(dòng)力。縱觀西方國(guó)家社會(huì)發(fā)展基本經(jīng)驗(yàn)可以得出這樣的結(jié)論，社會(huì)組織的有效參與是公共服務(wù)水平提高必不可少的要素。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織還不發(fā)達(dá)，積極培育、壯大和引導(dǎo)社會(huì)組織的參與，是提高我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)的重要路徑。三是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)民眾自力。農(nóng)村公共服務(wù)傳統(tǒng)觀念是政府全買單，提供社會(huì)公共服務(wù)是政府應(yīng)盡的責(zé)任。但在龐大的社會(huì)管理中，政府是無(wú)法事無(wú)巨細(xì)全部包辦的，農(nóng)民自身的造血功能，依然是我們不可或缺的路徑選擇。政府要通過進(jìn)一步改革農(nóng)村土地制度，改革現(xiàn)行的農(nóng)民工體制等，大力促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，積極為老百姓的造血功能創(chuàng)造有利條件，使他們能造血、造好血。

四、破解制度分割問題，努力促進(jìn)相關(guān)公共服務(wù)制度的整合

制度是具有全局性和根本性作用的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為保障農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)和發(fā)展，相關(guān)制度的建設(shè)成就是巨大的，但應(yīng)該看到各項(xiàng)制度由于形成不同的時(shí)期、所要達(dá)到的目標(biāo)不一樣等因素，其內(nèi)容勢(shì)必存在相互不一致、要求不一樣等情況。為保障農(nóng)村公共服務(wù)有限資源的充分利用，整合現(xiàn)行相關(guān)制度顯得尤為緊迫和重要。

現(xiàn)行相關(guān)公共服務(wù)制度存在的問題，突出的表現(xiàn)是缺乏整體設(shè)計(jì)、條塊分割，制度間不協(xié)調(diào)乃至相互掣肘。如在醫(yī)保制度方面，一是城鄉(xiāng)分割。城鄉(xiāng)醫(yī)保制度不同，發(fā)展程度各異，一系列固化城鄉(xiāng)分割的社會(huì)政策（包括戶籍政策、勞動(dòng)就業(yè)政策等）拉大了城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的差距。二是地區(qū)分割。由于各地在“試點(diǎn)”之初擁有較大的自主權(quán)，對(duì)于同一醫(yī)保制度，不同省份、地區(qū)甚至不同縣的具體規(guī)定存在明顯差異，通常表現(xiàn)為發(fā)達(dá)地區(qū)的繳費(fèi)水平更低、財(cái)政補(bǔ)助更多、待遇水平更高、全民醫(yī)保發(fā)展也就更快。三是制度分割和人群分割。目前，三大基本醫(yī)保制度基本覆蓋不同的人群，但在參保原則、統(tǒng)籌層次、籌資機(jī)制、保障水平甚至主管部門等方面各成體系，其差異性、差別性十分明顯。顯然，這種多元分割及“碎片化”式的制度設(shè)計(jì)，無(wú)法滿足當(dāng)前全民醫(yī)保的需要，并在一定程度上成為醫(yī)保制度進(jìn)一步健全的嚴(yán)重制約因素。再如在養(yǎng)老制度方面，針對(duì)不同的群體，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，主要是城鎮(zhèn)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?？傮w看來(lái)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但這些制度無(wú)論是內(nèi)容上還是目標(biāo)要求上差異性都很大，顯然這就需要實(shí)現(xiàn)制度的整合。實(shí)際上，在義務(wù)教育、公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)村就業(yè)保障等方面的制度設(shè)計(jì)，特別是實(shí)踐操作面上的規(guī)則和條例，都存在著諸如上述提到的這樣或那樣的問題。因此，當(dāng)前實(shí)際而有效的辦法是，各地政府要把現(xiàn)行中“碎片化”制度像拼圖一樣拼起來(lái)，使公共服務(wù)資源發(fā)揮最大效益，切實(shí)滿足人民群眾的需要。

上述問題產(chǎn)生的根本原因，主要集中于以下兩個(gè)方面，一方面是，長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣性的工作方式和思維方式的制約。大多制度的制定都是隨著實(shí)踐的發(fā)展和進(jìn)程而制定的，其時(shí)效性、針對(duì)性較強(qiáng)，但缺乏整體的設(shè)計(jì)和全盤的考量。另一方面是，條塊分割行政管理體制的制約。在公共服務(wù)的每一領(lǐng)域，名義上是政府總體把控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但在實(shí)踐中常常同一公共服務(wù)也會(huì)分割成不同的部門來(lái)提供或管理，進(jìn)而不同部門為工作的開展和落實(shí)自然會(huì)從自己的角度就同一科目制定出不同的制度出來(lái)，因此，“碎片化”的制度狀況勢(shì)必成為必然。

促進(jìn)相關(guān)公共服務(wù)制度的整合，主要是要做好三方面的工作：一是提高思想認(rèn)識(shí)，做好頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前不少制度都是源于在改革初期采取“先試點(diǎn)，后推廣”的思路制定的，因而缺乏清晰的目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。因此，現(xiàn)在更需要堅(jiān)持和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，在頂層設(shè)計(jì)上有科學(xué)的安排，體現(xiàn)前瞻性、系統(tǒng)性。在具體操作的層面也要運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)的理論，使各項(xiàng)制度、各種計(jì)劃和方案切合實(shí)際，合力彰顯，避免“碎片化”現(xiàn)象再現(xiàn)。二是完善既有制度，促進(jìn)制度科學(xué)化。特別是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)原有制度不合理的地方進(jìn)行調(diào)整、不適宜的地方進(jìn)行修正、不完善的地方進(jìn)行補(bǔ)充，努力使各項(xiàng)制度日趨科學(xué)。三是清理現(xiàn)行制度，整合既定制度，發(fā)揮制度功能。尤其對(duì)制度與制度間所存在的重復(fù)、不協(xié)調(diào)乃至沖突的問題，要進(jìn)行認(rèn)真清理、修正和整合，使其規(guī)范，絕不能因制度的缺陷而損害或傷及群眾正當(dāng)公共利益。