【淺議我國金融（銀行）消費者權益保護機制的完善】

近年來，隨著我國金融消費市場的發(fā)展，消費者對金融服務的內(nèi)容、層次及效率等方面提出了更多的要求。但與此不相適應的是實踐中銀行在利益的驅(qū)動下通過各種不規(guī)范經(jīng)營行為侵犯消費者權益的現(xiàn)象不斷發(fā)生。中國消費者協(xié)會的統(tǒng)計表明：2010年，針對銀行保險類的投訴共3 775件，其中包括營銷合同累計投訴1 196件，質(zhì)量類投訴700件。2011年金融保險投訴共3 919件，比上年增長3.8%，在投訴上升幅度居前的商品和服務類別統(tǒng)計中居第六位。2012年，銀行因為亂收費等不規(guī)范經(jīng)營行為，曾多次被新聞媒體推到風口浪尖上。從4月1日起，根據(jù)國家三部委的要求，銀行必須明碼標價，這也是金融監(jiān)管者對公眾呼聲做出的強有力的回應。

日前，金融監(jiān)管者在推動消費者權益保護方面做出了巨大的努力。各層級的監(jiān)管當局已經(jīng)普遍意識到只關注金融機構的利益訴求而忽視對消費者利益的切實保護，會降低金融消費者對金融業(yè)的信心，進而會破壞金融業(yè)賴以發(fā)展的社會基礎。反之，加強金融消費者的權益保護，不僅僅有利于消費者一方，更有利于銀行乃至整個金融秩序及體系穩(wěn)定發(fā)展。盡管監(jiān)管部門逐步認識到維護消費者權益的重要性，但是因為沒有一個綜合發(fā)揮作用的體制與機制，消費者權益保護仍然任重道遠，其權益保護問題仍面臨困境。

一、消費者權益受損的原因分析

金融消費者受損的原因多種多樣，既有體制與制度的原因，也有銀行和金融消費者方面的原因。

（一）金融消費者維權意識淡薄或維權力量不足，部分消費者金融知識欠缺，識別金融風險的能力不強。我國經(jīng)濟已經(jīng)全面融入世界經(jīng)濟體系，開放程度及國際化水平逐步提升。新的金融業(yè)務品種及高附加值的金融服務層出不窮。由于金融產(chǎn)品技術含量高，缺乏對金融消費者知識的宣傳教育，一方面導致金融消費者維權意識淡薄，助長了銀行等金融機構的侵權行為；另一方面為犯罪行為的發(fā)生也提供了可乘之機。近年來，金融詐騙等犯罪行為的發(fā)生就與部分金融消費者自身金融知識欠缺，疏于防范有關。與一般性消費相比，金融消費往往有更大的風險，當前我國的金融消費者的素質(zhì)參差不齊，難以適應日益復雜多變的金融風險，其風險防范能力亟待加強。此外，當出現(xiàn)金融機構侵犯不特定個體權益時，個體維權成本較高，繼而會放棄維權，因此我國金融實踐中需要一種機制能彌補個體維權力量的不足。

（二）相關金融消費者保護方面的法制不健全。我國對金融消費者這個概念定義并不清晰。目前并沒有一部關于金融消費者權益保護專項的法律。從概念上來看，金融消費者的概念不是一個法律概念，并無法定的內(nèi)涵。因此，《消費者權益保護法》能不能簡單套用對金融消費者利益的保護在實踐中是一個有爭議的問題?！断M者權益保護法》第二條：“消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權益受本法保護；本法未作規(guī)定的，受其他有關法律、法規(guī)保護。”可見，《消費者權益保護法》主要是針對一般商品或服務消費過程中（為生活消費需要）消費者權益的保護，將自然人投資者和企業(yè)類金融消費者排除在外?？梢?，《消費者權益保護法》的保護對象和保護范圍并不能涵蓋所有的金融消費者。同時，《商業(yè)銀行法》、《銀行監(jiān)督管理法》等法律規(guī)定，在維護消費者權益保護上有一定的局限性，保護消費者的條款少，更旨在維護金融機構的穩(wěn)健經(jīng)營和金融體系的穩(wěn)定，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融危機或金融市場崩潰，更多傾向于保護經(jīng)營者主權，對消費者主權的保護仍顯不足。此外，目前我國缺少金融產(chǎn)品信息披露相關法律規(guī)制，導致信息不對稱，也容易使金融消費者的權益受到侵害。

（三）金融消費者權益保護部門不明確?！?001年12月實施的英國《金融服務和市場法》明確規(guī)定金融服務管理局（FSA）負責監(jiān)管各項金融服務，同時設立單一申訴專員和賠償計劃架構，為金融消費者提供進一步的保障，該法令還要求FSA負責保障消費者和推行消費者教育，加深公眾對金融體系的認識，以及確保消費者獲得適當?shù)谋Ｕ??！薄懊绹鴩鴷?009年通過《華爾街改革和消費者保護法案》，并決定成立金融監(jiān)管機構——金融消費者保護局以專門履行保護金融消費者職責。該法案明確規(guī)定了金融消費者保護局的工作目標和職責，要求金融消費者保護局致力于增強金融市場的透明度、便捷性、公平性、責任性和準入性，以期保護信貸、儲蓄和支付市場中的金融消費者合法權益免受金融機構欺詐行為的侵害。通過該法案，美國同樣實現(xiàn)了金融消費者保護機制從分散保護向集中保護的演變。”而我國金融消費者權益保護部門不確定，出現(xiàn)多部門保護卻又無人保護的尷尬境地。在現(xiàn)有立法現(xiàn)狀下，部分金融消費者的權益保護部門是消費者協(xié)會和其他消費者組織，相關執(zhí)法部門卻為工商行政管理部門，同時，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會也經(jīng)常參與到金融消費者權益保護中來。而銀行業(yè)協(xié)會作為行業(yè)組織因沒有保護金融消費者的整體制度安排，職能僅限于同業(yè)合作與協(xié)調(diào)方面。金融消費者權益受到多頭管理，弊端十分明顯，即職責的重合和不清會導致部門職能行使上出現(xiàn)互相推諉、互相爭論、重復處罰等問題。

（四）金融機構內(nèi)部保護金融消費者權益的基礎仍然薄弱。作為金融機構來說，其金融消費權益保護基礎仍然薄弱。相當部分的銀行對消費者保護意識淡薄，對金融消費者的保護給銀行自身帶來的管理提升、客戶群擴大及品牌樹立等方面所產(chǎn)生的實質(zhì)意義沒有明晰的認識。此外，從銀行的履職部門的設置來看，各家銀行在承擔金融消費者權益保護的部門各有不同，主要有紀檢監(jiān)察部門、工會、業(yè)務部門等，負責解決糾紛的員工并不能很好地處理糾紛或者不能真正理解該項工作的實際意義。行業(yè)中普遍存在安排的人不夠?qū)I(yè)或不具素質(zhì)，難以保證工作效果。實際上，金融消費者權益保護工作涉及服務、法律、業(yè)務等多維度，需要銀行配備較高素質(zhì)的人力做保障。同時，銀行一般設立了客戶投訴部門，但普遍上缺乏閉路反饋機制。金融消費者提出的建設性意見或建議不能及時反饋到銀行的管理制度中去，這樣致使銀行不能做一個對市場的快速反應者。此外，實踐中，銀行往往在考核上追求單一的業(yè)務績效考核，違規(guī)的成本較低或者說合規(guī)守法的職員并沒有受到正向的激勵。金融機構在激勵制度中沒有做出正確導向是導致銀行業(yè)務執(zhí)行人員漠視相關制度，侵犯客戶利益的重要原因。

二、多措并舉，加強保護

從各國金融監(jiān)管發(fā)展的路徑來看，多是從無視金融機構對金融消費者侵害開始，到導致行業(yè)聲譽受損，消費者對整個行業(yè)失去信心，后又重新認識到保護金融消費者的重要性，并在政府等各方力量的推動下不斷通過健全各種體制、機制，更好地保護金融消費者，從而促進金融業(yè)的健康發(fā)展。我國金融活動參與者應盡快轉(zhuǎn)變觀念，可通過以下幾個方面為金融消費者創(chuàng)造一個好的金融消費環(huán)境，避免重蹈覆轍。

（一）加強金融消費者權益保護的專項立法工作?！断M者權益保護法》不能直接適用于金融領域，應盡快從法律上界定金融消費者的概念，明確金融機構及金融消費者的權利和義務，進一步明確金融消費者與金融機構發(fā)生爭端后的解決機制等內(nèi)容。金融消費者作為弱勢一方，應對其做傾斜性的保護，立法設計要從平衡金融機構與金融消費者雙方利益的基礎上出發(fā)，立法要公平、合理且易于操作。法律是金融消費者權益保護的最重要屏障，應盡快制定《金融消費者權益保護法》，同時制定或修改相關的法律，加快《個人信息保密法》、《銀行業(yè)金融機構破產(chǎn)條例》、《金融產(chǎn)品信息披露辦法》等一系列法律法規(guī)的出臺，進一步加大對金融消費者信息、財產(chǎn)權益及其他利益的保護力度。

（二）設立保護金融消費者的專門機構。法律沒有確定監(jiān)管當局保護消費者的基本職責，我國目前沒有專門保護金融消費者的權益保護機構。我們可考慮通過立法授權或由國務院明確專門的金融消費者權益保護機構。根據(jù)我國國情，可將此職能賦予金融監(jiān)管機關統(tǒng)一行使金融消費監(jiān)管權，促成在監(jiān)管機構內(nèi)部設立糾紛處理機構，并建立起糾紛解決機制。

1．在監(jiān)管法律制度中，明確金融監(jiān)管部門為保護金融消費者的專門機構。金融糾紛具有很強的專業(yè)性，金融監(jiān)管部門適合承擔起金融消費者保護的責任。金融監(jiān)管和監(jiān)管對象聯(lián)系緊密，監(jiān)管部門不僅掌握了大量的金融法規(guī)，也深刻了解金融業(yè)務。并且，目前金融監(jiān)管部門在消費者權益保護上做了大量的工作，取得了積極的效果。如對理財產(chǎn)品宣傳上的規(guī)范及不合理收費的規(guī)制等方面，效果顯著。這都說明金融監(jiān)管部門有能力承擔起金融消費者保護的責任。同時，將對金融消費者保護的監(jiān)督、檢查、處罰權等統(tǒng)一由金融監(jiān)管部門行使，金融監(jiān)管部門可以通過各種監(jiān)管措施督促銀行將消費者權益保護納入經(jīng)營管理的一部分。如對向銀行監(jiān)督管理部門投訴數(shù)量較高、處理不當?shù)葐栴}比較突出的銀行，在全轄予以通報批評，必要時可考慮作為準入和監(jiān)管評級的參考依據(jù)。除此之外，要建立起金融監(jiān)管部門與其他消費者權益保護部門之間的分工協(xié)調(diào)機制。

2．將保護金融消費者權利納入金融監(jiān)管目標。在明確金融監(jiān)管部門為金融消費者的專門保護機構基礎上，進一步完善規(guī)范金融監(jiān)管行為的法律，增加對消費者權利保護的條款。如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》已將維護公眾對銀行業(yè)的信心寫入監(jiān)管目標，并對銀行業(yè)監(jiān)督管理機構的職責做了系統(tǒng)規(guī)定，但職責規(guī)定中并沒有對消費者權益的保護內(nèi)容。此法規(guī)應進一步明確為金融消費者提供適當?shù)谋Ｗo。同時，將保護金融消費者權利與金融審慎監(jiān)管同等納入到監(jiān)管目標之中，才能更好地保護金融消費者的合法權益。

（三）加強金融消費者權益保護宣傳。保護自己的金融消費權益，僅僅靠消費者一己之力是不夠的。畢竟，金融消費者處于弱勢地位。金融監(jiān)管部門不僅自身要承擔起金融消費者教育的職能，而且要推動新聞媒體、行業(yè)自律組織、消費者協(xié)會組織及金融機構等積極開展金融消費者權益教育、宣傳工作，進一步增強金融消費者金融知識和風險意識，增強金融消費者自我保護能力。但是，也要通過社會宣傳明確消費者的權利也不是沒有邊界的，消費者要對自己的惡意投訴負責，防止亂投訴現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）金融機構內(nèi)部要建立起保護金融消費者的各種機制。金融機構內(nèi)部糾紛處理可以考慮作為金融監(jiān)管部門處理的一個前置程序。監(jiān)管部門應推動銀行將客戶投訴納入風險管理中，各銀行內(nèi)部要制定并嚴格執(zhí)行適用于本行的《消費者投訴管理辦法》等規(guī)定，逐步建立健全金融消費者投訴處理機制。銀行受理投訴后應告知客戶受理情況。同時，各銀行要正確認識客戶投訴給自身帶來的影響。各銀行應以消費者權益保護為契機，提升服務創(chuàng)新能力、服務水準及管理層次，樹立品牌形象。此外，金融消費者的權益保護涉及產(chǎn)品研發(fā)、風險揭示、產(chǎn)品營銷、服務收費、客戶投訴處理等多個環(huán)節(jié)，銀行應將消費權益保護納入風險管理文化的一部分，并通過制定科學合理的評價和獎懲機制樹立正確的經(jīng)營導向。

（五）建立金融消費者維權基金，引入消費維權公益訴訟制度。當金融機構侵害了不特定多數(shù)人的利益時，受侵害的特定公民一般不愿或無力維權，即使提起民事訴訟，經(jīng)常也會因為難于搜集證據(jù)而無法有效維護自己的合法權益，個體維權成本相當高。對此，應引入消費者公益維權訴訟制度，將消費者個體訴權轉(zhuǎn)移至消協(xié)或其他公益組織，將大大減少個體維權成本，達到很好的維權效果。同時，逐步建立區(qū)域性金融消費者維權基金及維權律師團，為公益維權行為提供物質(zhì)支持及法律援助，通過一定的機制設置鼓勵律師等公益性人士或其他公益組織更多地承擔起社會責任。

只有改革監(jiān)管機制，完善金融機構的經(jīng)營機制，加強金融法律建設并嚴格執(zhí)法，逐步建立起金融消費者保護的各種體制、機制，才能真正使金融消費者的權益得到保障。

（衡水市商業(yè)銀行股份有限公司葛春艷）